52. Jestliže novelizovaný § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích výslovně připouští, aby obec vydala obecně závaznou vyhlášku zavádějící poplatek nejpozději v kalendářním roce, kdy nabylo právní moci kolaudační rozhodnutí (souhlas) stavby vodovodu či kanalizace, nejde o pravou retroaktivitu, jak se domnívá ministerstvo, a nic nebrání aplikaci tohoto pravidla na kolaudace stavby vodovodu či kanalizace, ke kterým došlo po 1. 7. 2017, kdy nabyl účinnosti zákon č. 170/2017 Sb. V takovém případě se totiž skutkový stav neuzavřel a žádný právní následek podle účinné právní úpravy nevznikl. Skutkový stav by se uzavřel - a právní následek v podobě uplynutí lhůty pro stanovení poplatku by vznikl - až skončením příslušného kalendářního roku. Pak už obec zase - a o tom není sporu - vyhlášku stanovující poplatek vydat nemůže.
53. Ke vzniku poplatkové povinnosti u poplatku za zhodnocení stavebního pozemku podle § 10c zákona o místních poplatcích musí být splněny dvě podmínky: (1) zhodnocení pozemku, ke kterému dochází okamžikem nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí (souhlasu) stavby vodovodu anebo kanalizace; a (2) vydání obecně závazné vyhlášky, jíž obec tento poplatek stanoví. Vznik poplatkové povinnosti se tedy váže na složenou právní skutečnost - nepostačuje jen zhodnocení pozemku (účinné kolaudační rozhodnutí/souhlas), ale je třeba i obecně závazná vyhláška. Jak ostatně podotýká ve svém návrhu ministerstvo, je pouze na obci, zda se rozhodne poplatek zavést, či nikoliv. Jinými slovy, kde není vyhláška, není poplatková povinnost [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 27/21 (Přišimasy), body 56-57; a také Pelc, V. Místní poplatky. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 120; či Těžký, V., Jantoš, M., Siuda, K. Zákon o místních poplatcích. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 131].
54. Odkazuje-li ministerstvo v návrhu na bod 57 nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/21 (Přišimasy), podle něhož poplatková povinnost vzniká již okamžikem zhodnocení pozemku (účinností kolaudačního rozhodnutí či souhlasu), Ústavní soud upozorňuje, že tento závěr byl vysloven v kontextu problému, kdy došlo ke kolaudaci stavby kanalizace, šlo-li o stavbu tzv. na etapy. Ve stejném bodu navíc Ústavní soud souhlasně cituje rozsudek Městského soudu v Praze, podle kterého povinnost zaplatit poplatek za zhodnocení stavebního pozemku vzniká pravomocnou kolaudací stavby vodovodu či kanalizace "za předpokladu zavedení poplatku obecně závaznou vyhláškou". Ostatně ministerstvo v replice toto připouští; uvádí však, že vždy musí vydání vyhlášky předcházet okamžiku zhodnocení pozemku. Takový závěr ale za současné úpravy již z ničeho neplyne - ani z principu právní jistoty a zákazu retroaktivity, jak je vysvětleno výše.
55. Jak Ústavní soud konstatoval v bodech 58 a 63 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/21 (Přišimasy), smyslem novelizovaného § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích je "zabránit prodlevě mezi zhodnocením stavebního pozemku možností jeho připojení na nově vybudovanou stavbu kanalizace, jež je předmětem poplatku, a okamžikem, kdy obec vydá obecně závaznou vyhlášku zavádějící místní poplatek za toto zhodnocení. Účelem je zabránit zavádění místního poplatku v takovém časovém odstupu od zhodnocení stavebního pozemku, že by mohla být narušena právní jistota vlastníků stavebních pozemků, a snížení míry "překvapivosti" zavedení daného místního poplatku. (...) Ústavní soud zdůrazňuje, že k zavedení této lhůty přistoupil zákonodárce z důvodu posílení právní jistoty vlastníků zhodnocených stavebních pozemků v souladu s principem předvídatelnosti ukládání daňových povinností jednotlivým subjektům."
56. Ústavní soud ve stejném nálezu uvedl, že dojde-li ke zhodnocení stavebního pozemku kdykoliv v průběhu roku, obec může obecně závaznou vyhlášku vydat nejpozději do 31. 12. téhož kalendářního roku. S odkazem na posílení právní jistoty oproti předchozí právní úpravě, která lhůtu k vydání obecně závazné vyhlášky vůbec nestanovovala, tak Ústavní soud aproboval nastavení, podle kterého může obec retrospektivně s minulým zhodnocením pozemku spojit pozdější poplatkovou povinnost účinnou do budoucna. Z důvodu ochrany právní jistoty zákonodárce přistoupil k úpravě, která explicitně zakazuje obci poplatek stanovit třeba až za 50 let po kolaudaci. Od 1. 7. 2017 je to možné jen v témže kalendářním roce, v němž proběhla kolaudace stavby vodovodu nebo kanalizace, tedy do pár měsíců po kolaudaci, což je optikou zásahu do právní jistoty ústavně akceptovatelné nastavení. Vlastníci stavebních pozemků s ohledem na znění § 10c zákona o místních poplatcích již musejí počítat s tím, že dojde-li ke zhodnocení stavebního pozemku kdykoliv v průběhu roku, obec může ještě do konce kalendářního roku zatížit toto zhodnocení místním poplatkem.
57. Když správní soudy ve vztahu k právní úpravě do 30. 6. 2017 konstatovaly, že možnost obcí stanovit obecně závaznou vyhláškou poplatek nemůže být s ohledem na právní jistotu potenciálních poplatníků neomezená a že tak obce mohou poplatek stanovit nejpozději do nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí (souhlasu), byl takový závěr v souladu jak s ochranou právní jistoty, tak s principy dělby moci. Správní soudy byly postaveny před mezeru v právu spočívající v absenci jakékoliv lhůty pro stanovení poplatku, což odporovalo principu právní jistoty. Protože již § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích pracoval s datem kolaudačního rozhodnutí (souhlasu) ve vztahu ke stanovení ceny stavebního pozemku, systematický argument podporoval zaplnění mezery způsobem, že právě okamžik kolaudačního rozhodnutí (souhlasu) může být tím okamžikem, kdy nejpozději může obec poplatek stanovit. Nebylo rolí správních soudů, aby kreativně vymýšlely ještě nějaký jiný okamžik, do kterého lze poplatek stanovit, když systematický výklad nabízel vodítko v podobě okamžiku kolaudačního rozhodnutí (souhlasu). Šlo však o jakési nouzové řešení nedokonalosti zákona, které ovšem nebránilo zákonodárci zvolit jiný ústavně přijatelný okamžik. Zákonodárce poté přišel s okamžikem jiným - konec kalendářního roku. Takovou úpravu již Ústavní soud, jak je uvedeno výše, shledal ústavně konformní.
58. Do budoucna je tak již třeba respektovat vůli zákonodárce projevenou novelou § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích (zákonem č. 170/2017 Sb.) a tam výslovně vyjádřené pravidlo, že obec může obecně závaznou vyhlášku zavádějící poplatek vydat nejpozději v kalendářním roce, kdy došlo ke kolaudaci stavby vodovodu či kanalizace.
59. Nutno dodat, že ústavně chráněný princip právní jistoty vyžaduje, aby byl § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích ve znění po 1. 7. 2017 vykládán v tom smyslu, že obecně závaznou vyhlášku stanovící poplatek sice obec může vydat do konce kalendářního roku, v němž došlo ke zhodnocení pozemku, poplatkovou povinnost však nemůže stanovit zpětně ke dni zhodnocení pozemku, ale pouze do budoucna.
3.4. Shrnutí posouzení otázky retroaktivity
60. Ústavní soud tak shrnuje, že v rámci třetího kroku posoudil ministerstvem namítaný rozpor napadené vyhlášky se zákazem pravé retroaktivity a poměřoval také rozpor s principem právní jistoty. Dospěl k závěru, že napadená vyhláška je pravě retroaktivní. To však platí jen pro specifickou situaci posuzovaného případu, kdy ke kolaudaci stavby vodovodu a kanalizace došlo za "staré" právní úpravy a k vydání vyhlášky již za právní úpravy "nové". Současné nastavení plynoucí z § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích ve znění po 1. 7. 2017 znaky nepřípustné pravé retroaktivity nevykazuje.
3.5. Námitka diskriminace se vztahuje k ustanovení vyhlášky, které již obec zrušila
61. Dalším ústavněprávním nedostatkem, jejž ministerstvo v napadené vyhlášce shledává, je porušení zákazu diskriminace, resp. rozpor s ústavním principem rovnosti obsaženým v čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Diskriminační je podle ministerstva osvobození obsažené v čl. 7 odst. 1 písm. b) obecně závazné vyhlášky v původním znění, neboť poplatková povinnost ve skutečnosti dopadla pouze na úzkou výseč poplatníků. Čl. 7 odst. 1 písm. b) zněl takto: "Od poplatku se osvobozují ...(v)lastníci nemovitostí již připojených, tj. před nabytím účinnosti této vyhlášky a vlastnici nemovitostí, k nimž bylo připojení vybudováno v rámci výstavby vodovodu a kanalizace Dehtáry." Novelou č. 1/2023 pak obec toto ustanovení zrušila.
62. Ústavní soud upozorňuje, že mu ve smyslu § 66 a § 67 zákona o Ústavním soudu nepřísluší posuzovat právní předpisy (či jejich části), které již byly zrušeny a pozbyly platnosti. Toto vymezení příslušnosti se odráží i v § 71 zákona o Ústavním soudu, který účinky zrušení právního předpisu Ústavním soudem směřuje do budoucna (ex nunc) s výjimkami pro trestní řízení a výkon rozhodnutí [srov. k tomu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 (U 6/99 SbNU 485), body 48, 49 a 60; či usnesení sp. zn. l. ÚS 12/20 ze dne 5. 5. 2020, bod 20].
63. Samo ministerstvo ostatně napadá vyhlášku v aktuálním znění po novele, nikoliv ve znění původním. V současném znění vyhláška již osvobození podle čl. 7 odst. 1 písm. b) neobsahuje, Ústavní soud proto v tomto směru nemá co posuzovat. Poukazuje-li ministerstvo na reálné diskriminační dopady napadené vyhlášky, Ústavní soud s ohledem na výrok nálezu považuje vypořádávání těchto námitek za nadbytečné.
3.6. Obec zneužila svoji pravomoc a ve skutečnosti zavedla jiný, zakázaný poplatek
64. Ministerstvo dále argumentuje, že obec zneužila poplatek za zhodnocení stavebních pozemků jako formální záminku k zavedení poplatku za připojení k vodovodní či kanalizační přípojce, který výslovně zakazuje § 8 odst. 5 zákona o vodovodech a kanalizacích. Ministerstvo tento argument opírá především o čl. 3 vyhlášky č. 3/2017 v původním znění: "Poplatková povinnost vzniká dnem účinnosti této vyhlášky a podáním žádosti o stanovisko obci Jenštejn k záměru připojení se na vodovod a/nebo kanalizaci v místní části Jenštejn-Dehtáry. Poplatková povinnost zaniká zaplacením poplatku."
65. Ústavní soud se shoduje s obcí, že vyhláška v napadeném znění už čl. 3 neobsahuje a Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat právní předpisy, které již byly zrušeny a pozbyly platnosti (viz výše). Současně je však třeba upozornit na to, že napadená vyhláška stále obsahuje čl. 6, který spojuje splatnost poplatku se souhlasným vyjádřením obce s připojením na vodovod či kanalizaci. Podal-li vlastník zhodnoceného pozemku žádost o stanovisko obci Jenštejn k záměru připojení se na vodovod či kanalizaci v místní části Jenštejn-Dehtáry kdykoliv v době od vydání původní vyhlášky č. 3/2017 do vydání vyhlášky č. 1/2023 v roce 2023, vznikla mu podle čl. 3 poplatková povinnost. Tato poplatková povinnost stále trvá (nezanikla-li zaplacením), neboť čl. 2 odst. 1 vyhlášky č. 1/2023 stanoví, že "(p)oplatkové povinnosti vzniklé před nabytím účinnosti této vyhlášky se posuzují podle dosavadních právních předpisů". Podle čl. 6 napadené vyhlášky je pak splatnost takto vzniklého poplatku do 25. dne v měsíci následujícím po měsíci, kdy obec vydala souhlasné vyjádření s připojením a správce daně vyměřil poplatek. Z toho plyne, že vyhláška v napadeném znění stále váže poplatkovou povinnost a splatnost poplatku k připojení na vodovod a/nebo kanalizaci.
66. Podle § 8 odst. 5 věty druhé zákona o vodovodech a kanalizacích však připojení vodovodní nebo kanalizační přípojky nesmí být podmiňováno vyžadováním finančních nebo jiných plnění. Účelem tohoto zákazu je zabránit demotivačním účinkům, které by jednotlivce odrazovaly se na vodovod či kanalizaci připojit. Připojení se na vodovod či kanalizaci je totiž ve veřejném zájmu, neboť obecně přispívá k ochraně veřejného zdraví či životního prostředí [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 2060/19 ze dne 13. 8. 2019, bod 13; a Nohejl, L. Žaludová, L. a kol. § 1 (Předmět úpravy). In: Nohejl, L. Žaludová, L. a kol. Zákon o vodovodech a kanalizacích. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 5].
67. Napadená vyhláška ale s připojením na vodovod či kanalizaci (a nikoliv se zhodnocením pozemku možností připojení) finanční plnění - ve formě poplatku - spojuje. Navzdory zrušení čl. 3 i nadále z čl. 6 v kontextu celého aktuálního znění napadené vyhlášky a z přechodného ustanovení vyhlášky č. 1/2023 vyplývá, že vyhláška nestanovuje poplatek za zhodnocení pozemku možností jeho připojení na vodovod či kanalizaci (jak obec deklaruje v názvu poplatku), ale stanovuje poplatek za samotné připojení. Vlastníci, kteří nepožádají obec o připojení se na vodovod či kanalizaci, přestože byl jejich pozemek zhodnocen možností na připojení, žádný poplatek platit nemusí. Platí jen ti, kteří se chtějí připojit a obec jejich připojení odsouhlasí. To přesně ale § 8 odst. 5 věta druhá zákona o vodovodech a kanalizacích zakazuje.
68. Účelem poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu či kanalizace je pokrytí části nákladů, které obci vznikly v souvislosti s výstavbou vodovodu nebo kanalizace. Obec z veřejného rozpočtu výrazně zhodnotila některé stavební pozemky, vlastníci takovýchto pozemků z dané investice profitují více než jiní. Zákon tak tímto poplatkem dává obci možnost tuto pozitivní externalitu internalizovat tak, že se vlastníci pozemků na nákladech ve stanovené míře podílejí. Předmětem tohoto poplatku je zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu a kanalizace, tj. rozdíl ceny pozemku bez možnosti připojení na stavbu vodovodu a kanalizace a ceny pozemku s takovouto možností (srov. Pelc, V. Místní poplatky. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 11 - 120).
69. Ústavní soud proto souhlasí s ministerstvem, že obec zneužila zhodnocení stavebního pozemku jako formální záminku k zavedení poplatku jiného - poplatku za budoucí připojení se na stavbu vodovodu nebo kanalizace, jenž § 8 odst. 5 věty druhé zákona o vodovodech a kanalizacích zakazuje. Slovy dosavadní judikatury Ústavního soudu k třetímu kroku testu: obec při vydání obecně závazné vyhlášky sledovala účel, který není zákonem aprobován [k tomuto problému srov. i nedávné nálezy sp. zn. Pl. ÚS 27/22 ze dne 20. 12. 2023 a sp. zn. Pl. ÚS 25/22 ze dne 11. 4. 2023 (123/2023 Sb.)].
70. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že napadená vyhláška v současném znění neprojde třetím krokem testu nejen z důvodu retroaktivity, ale také z důvodu zneužití pravomoci. Není proto třeba přistoupit ke čtvrtému kroku (posuzování nerozumnosti).
X. Závěr
71. Ústavní soud v tomto nálezu posuzoval obecně závaznou vyhlášku obce Jenštejn č. 3/2017, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 1/2023, jímž obec Jenštejn zavedla místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku. Ústavní soud provedl test čtyř kroků, jímž obvykle obecně závazné vyhlášky obcí přezkoumává. Napadená vyhláška nesplnila podmínky třetího kroku testu ze dvou důvodů. Za prvé, obec postupovala právě retroaktivně, protože v posuzovaném případě zavedením poplatkové povinnosti v listopadu 2017 zasáhla do uzavřeného skutkového stavu a změnila právní následky, které již v minulosti vznikly. Za druhé, obec zneužila poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu a kanalizace k tomu, aby místo něj ve skutečnosti zavedla poplatek za budoucí připojení na vodovod či kanalizaci, což zákon o vodovodech a kanalizacích zakazuje.
72. Ústavní soud během testu dospěl také ke dvěma obecnějším závěrům. Předně, obec může na základě novelizovaného § 10c zákona o místních poplatcích vydat obecně závaznou vyhlášku stanovící místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku nejpozději do konce kalendářního roku, ve kterém nabylo právní mocí kolaudační rozhodnutí (souhlas) k stavbě vodovodu nebo kanalizace. Poplatkovou povinnost však obec nemůže stanovit zpětně ke dni zhodnocení pozemku, ale pouze do budoucna. Za druhé, třetí krok testu pro posuzování obecně závazných vyhlášek zahrnuje dvě kritéria - kritérium rozporu s obecnými ústavními principy (např. omezení základních práv pouze za podmínek stanovených ústavním pořádkem, určitost a bezrozpornost právní regulace, zákaz diskriminace či zákaz pravé retroaktivity); a kritérium zneužití pravomoci obce, tedy posouzení, zda obec vyhláškou nesleduje účel, který není zákonem aprobován.
73. Ústavní soud z výše uvedených důvodů návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Jenštejn č. 3/2017, ve znění obecné závazné vyhlášky č. 1/2023, podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadenou vyhlášku zrušil.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 14. února 2024
Josef Baxa, v. r.
předseda Ústavního soudu