50. Nezbytnost přezkoumatelnosti alespoň co do absence zneužití pravomoci či jiné svévole, diskriminace nebo porušení základních práv (minimální ústavněprávní přezkum) přitom odpovídá rozhodovací praxi Ústavního soudu i NSS k jiným otázkám, kde také platí, že jednotlivec nemá právní nárok "na výsledek" (např. být vybrán). I v těchto případech má žadatel právo na to, aby orgán veřejné správy při svém postupu neuplatňoval svévoli, aby rozhodoval v obdobných věcech obdobně či aby neporušoval zákaz diskriminace. Soudní přezkum se pak omezuje právě na dodržení těchto obecných pravidel. Takový závěr např. uvedl NSS ohledně přezkumu žádosti o státní občanství (usnesení rozšířeného senátu NSS sp. zn. 6 A 25/2002), jmenování soudců (rozsudek NSS č. j. 4 Ans 9/2007-197, tzv. kauza Langer), jmenování státních zástupců, včetně nejvyššího státního zástupce (č. j. 6 As 199/2018-71 a 6 As 68/2022-74), žádosti o vízum (č. j. 8 As 90/2011-62) či přezkumu průběhu a výsledku státní souborné zkoušky (č. j. 9 As 1/2009-141). Ústavní soud se obdobně vyslovil např. rovněž k udělování státního občanství (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 39/17, bod 62; a III. ÚS 22/20, body 33 až 38), ohledně jmenování soudního exekutora (nález sp. zn. I. ÚS 2033/23, bod 37) či přezkumu procesu o vydání bezpečnostní prověrky (nález sp. zn. II. ÚS 377/04).
51. NSS v rozsudku JUDr. Zdeněk Man většinu uvedené judikatury citoval a odlišil ji od problematiky jmenování do služebního poměru tím, že se postup služebního orgánu neřídí žádnými navenek seznatelnými pravidly (bod 18 rozsudku JUDr. Zdeněk Man). Ústavní soud však výše vysvětlil, že jde o východisko nesprávné (viz bod 46 tohoto nálezu).
52. Závěr o minimálním ústavněprávním přezkumu vyplývá už ze samotného čl. 1 odst. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika demokratický právní stát. To není jen proklamace, ale ústavní norma upravující (mimo jiné) způsob výkonu veřejné moci. V právním státě musejí orgány veřejné moci jednat nejen na základě zákona a v jeho mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), ale - pochopitelně - i v mezích ústavních požadavků. V právním státě totiž neexistuje způsob výkonu veřejné moci, který by se nacházel vně těchto ústavních požadavků. Proto i postup orgánů veřejné moci ve výběrovém řízení podle zákona o státní službě je svázán těmito minimálními požadavky, jejichž přezkoumání je primárně rolí správního soudnictví. Nic na tom nemění ani otázka nepoužitelnosti správního řádu na výběrové řízení podle zákona o státní službě (viz zrušení § 164 zákona o státní službě s účinností od 1. 1. 2023 a předchozí judikatura NSS; blíže viz Moravec, K. § 164 In: Hřebíková, I. a kol.. Zákon o státní službě. C. H. Beck, 2022, s. 842, marg. č. 1). To je pouze otázka procesní úpravy v rovině podústavního práva; z pohledu ústavního je významné, že jde o postup orgánu veřejné správy s dopadem do veřejných subjektivních práv jednotlivce, který se navíc týká základního práva zaručeného Listinou.
53. Právě skutečnost, že jde o postup orgánu veřejné správy, odlišuje nároky na postup služebního orgánu od nároků, které lze klást na postup "běžného" zaměstnavatele v pracovněprávních vztazích, které mají soukromoprávní charakter. Služební orgán při rozhodování o převedení uchazeče na služební místo nevystupuje jako "běžný" účastník pracovněprávního vztahu. Vykonává veřejnou moc, která slouží všem občanům, a musí tedy postupovat ve veřejném zájmu (čl. 2 odst. 3 Ústavy). Svým rozhodováním navíc přímo ovlivňuje, kdo další se bude podílet na správě věcí veřejných jako veřejný funkcionář podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
54. Přijal-li by Ústavní soud závěry NSS, absentovala by jakákoliv možnost obrany neúspěšného uchazeče také v případě, že by byl na jeho úkor vybrán jiný kandidát jen díky korupci, šikaně či nepotismu. Nemožnost soudního přezkumu by vytvářela prostor pro obcházení účelu zákona či manipulaci výběrového řízení. To je v demokratickém právním státě, kde má každý občan právo na rovný přístup k veřejným funkcím, nepřípustné.
55. Na výběrové řízení na volné služební místo přitom nelze nahlížet izolovaně. Přímo souvisí s následným rozhodnutím o přijetí úspěšného uchazeče do služebního poměru (není-li dosud ve služebním poměru), o jeho jmenování na služební místo představeného (či zařazení na jiné služební místo) a současně s rozhodnutím o převedení zaměstnance, který původní služební místo zastával, na místo jiné.
56. Lze proto shrnout, že závěr NSS v napadeném rozsudku, který vycházel z dřívější judikatury NSS, pohledem ústavních požadavků neobstojí. Uchazečům o volné služební místo svědčí základní a veřejné subjektivní právo na rovný přístup k veřejným funkcím. Postup služebního orgánu ve výběrovém řízení na volné služební místo podle zákona o státní službě je omezen přinejmenším ústavními požadavky na výkon veřejné moci, jako je zákaz zneužití pravomoci či jiné svévole (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), zákaz diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny) nebo povinnost respektovat základní práva jednotlivce a šetřit jejich podstatu a smysl (čl. 1 Ústavy a čl. 4 odst. 4 Listiny). Dodržení těchto pravidel musí být přezkoumatelné nezávislým soudem. Ochrana cestou antidiskriminační žaloby pro své úzké věcné vymezení a funkční omezení nedostačuje.
57. Ústavní soud zároveň podotýká, že uvedený minimální ústavněprávní přezkum cílí pouze na eliminaci těch nejzávažnějších vad výběrového procesu, které podrývají základní principy výkonu veřejné moci. O přítomnosti takových vad přitom musí stěžovatel přinést přinejmenším hájitelné tvrzení, které bude dostatečně konkrétní a podložené. Možnost soudního přezkumu nemůže vést k tomu, aby se posuzování vhodnosti a rozumnosti výběru určitého kandidáta přeneslo na správní soudy. Zejména posuzování všech "měkkých" kritérií, jako jsou uchazečovy specifické dovednosti či osobnostní vlastnosti, má zůstat v gesci služebního orgánu [viz obdobně omezený přezkum průběhu a výsledku státní souborné zkoušky (č. j. 9 As 1/2009-141), kde také vně soudního přezkumu zůstává posouzení vědomostí studenta]. Jinými slovy, byť je zásah moci soudní možný, měl by být nanejvýš zdrženlivý - soudy by měly být tzv. deferenční vůči uvážení služebních orgánů (k deferenci srov. bod 16 usnesení sp. zn. I. ÚS 2720/23).
58. Ústavní soud si je zároveň vědom, že proti "pilotnímu" rozsudku JUDr. Zdeněk Man usnesením sp. zn. II. ÚS 213/18 odmítl ústavní stížnost stěžovatele pro zjevnou neopodstatněnost. Tímto usnesením ovšem v nynějším nálezu není vázán; naopak je vázán nosnými důvody shora citovaných nálezů, jež zde následuje (viz blíže nálezy sp. zn. I. ÚS 343/06, bod 38; a IV. ÚS 301/25, body 88 až 92; obdobně z nedávné doby např. nálezy sp. zn. II. ÚS 588/25, bod 41; či I. ÚS 1534/23, bod 32).
V. 4. Stěžovatel se však v nynějším řízení nápravy domoci nemůže
59. Z ústavního pořádku na druhou stranu neplyne, ve které fázi výběrového procesu a s využitím jakého žalobního typu mají správní soudy poskytovat ochranu uchazečům o místo představeného. To je otázka podústavního práva - konkrétně správního práva, jehož výklad náleží primárně správním soudům. Ústavní soud proto na tuto otázku neposkytuje odpověď a ponechává ji na správních soudech, které však musejí dostát požadavkům na zajištění minimálního ústavněprávního přezkumu popsaného výše.
60. Stěžovatel zvolil v posuzovaném případě cestu žaloby proti rozhodnutí o převedení na jiné služební místo, v níž navrhuje k posouzení jako "předběžné otázky" i postup služebního orgánu ve výběrovém řízení. Ústavní soud se ztotožňuje se stěžovatelem v tom, že taková cesta má určitou logiku - jde totiž o první rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního (s. ř. s.), které bezprostředně navazuje na výběrové řízení a v němž je stěžovatel účastníkem řízení. NSS ostatně sám v napadeném rozsudku uvádí, že zákonným předpokladem pro vydání rozhodnutí o převedení na jiné služební místo bylo obsazení dosavadního služebního místa někým jiným na základě výběrového řízení, v němž stěžovatel nebyl vybrán. Z judikatury přitom dosud plyne (viz výše a také bod 65), že výsledek výběrového řízení ani jeho jednotlivé části stěžovatel nemohl napadnout samostatnou žalobou (k této podmínce viz rozsudek NSS č. j. 4 As 37/2005-83).
61. Opora pro stěžovatelovu cestu by se dala nalézt také ve "sbírkovém" rozsudku NSS č. j. 8 Ads 301/2018-45, na nějž stěžovatel odkazuje. Podle tohoto rozsudku představuje systemizace a změna organizační struktury podle § 17 a § 19 zákona o státní službě závazné podklady pro rozhodnutí ve věcech služby, které soud přezkoumá v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. v žalobě proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa. Ačkoliv stěžovatel hovoří o přezkumu výběrového řízení jako "předběžné otázce" (což by evokovalo postup podle § 52 odst. 2 s. ř. s.), vzhledem k jeho navrhované paralele má spíše na mysli právě přezkum skrze § 75 odst. 2 s. ř. s., podle kterého slouží podklady z výběrového řízení jako závazné podklady pro rozhodnutí o převedení na služební místo.
62. Námitky stěžovatele tak nelze odmítnout s tím, že by nesměřovaly vůči předmětu řízení, tj. vůči samotnému převedení na jiné služební místo, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, napadené rozhodnutí služebního orgánu bezprostředně navazuje na výsledek výběrového řízení a stěžovatel předkládá hájitelné důvody pro přezkum výběrového řízení ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. Je to (podle závěrů judikatury) první individuální správní akt, který byl stěžovateli adresován poté, co ve výběrovém řízení zvítězil jiný kandidát. A zadruhé, stěžovatel brojí proti závěru judikatury NSS, který představuje společný jmenovatel jakýchkoliv neúspěšných žalob ve správním soudnictví (včetně té jeho) dožadujících se přezkumu výběrového řízení na volné služební místo. Tyto dva důvody ostatně podepírá také odůvodnění napadeného rozsudku, které nestaví na argumentaci o předmětu řízení, ale na závěrech judikatury o obecné nepřezkoumatelnosti postupu služebního orgánu ve výběrovém řízení, přičemž neshledává důvody, proč se od ustálené judikatury odchýlit (viz body 25 a 26 napadeného rozsudku).
63. Na druhou stranu lze ale také přisvědčit správním soudům v tom, že zrušením rozhodnutí o převedení stěžovatele na jiné služební místo nemůže stěžovatel dosáhnout zrušení rozhodnutí o jmenování Ing. Petra Šebka na místo ředitele sekce, o které usiloval ve výběrovém řízení. Stejně tak přezkumem závazného podkladu podle § 75 odst. 2 s. ř. s. nelze dosáhnout zrušení podkladového aktu, ale pouze jeho právní neúčinnosti v případě zrušení napadeného rozhodnutí (viz rozsudek NSS č. j. 9 As 269/2016-44 a tam citovaná judikatura).
64. Z tohoto důvodu je nejvhodnějším způsobem obrany proti výsledkům výběrového řízení takový žalobní typ, prostřednictvím kterého může jednotlivec skutečně dosáhnout nápravy. Vhodnější než žaloba proti rozhodnutí o převedení na jiné služební místo se proto Ústavnímu soudu jeví žaloba neúspěšného uchazeče proti rozhodnutí o jmenování (či zařazení) úspěšného uchazeče na dané služební místo (resp. proti rozhodnutí o přijetí do služebního poměru, je-li vydáno a je-li vydáno samostatně). Takový postup odpovídá judikatuře o přezkumu rovného přístupu k jiným veřejným funkcím, např. funkci soudního exekutora (viz nález sp. zn. I. ÚS 2033/23, body 40 až 51) či nejvyššího státního zástupce (rozsudek NSS č. j. 6 As 68/2022-74, bod 28; a navazující usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3417/22). V prvně uvedeném nálezu Ústavní soud uvedl, že pokud zákonodárce rozdělí proces obsazování exekutorského úřadu do více samostatných řízení, "je současně nezbytné, aby tím nebyl znemožněn účinný soudní přezkum výsledného jmenovacího aktu, dojde-li v průběhu předcházejících řízení k porušení práv jiných uchazečů" (nález sp. zn. I. ÚS 2033/23, bod 40).
65. NSS ovšem možnost žaloby neúspěšného uchazeče proti rozhodnutí o jmenování úspěšného uchazeče výslovně vyloučil v rozsudku č. j. 3 Ads 205/2019-47, v němž uvedl, že stěžovatel, který napadal rozhodnutí o jmenování "konkurenta" na místo ústředního ředitele ČSSZ, není účastníkem takového řízení o jmenování, rozhodnutím o jmenování jiného uchazeče nemohl být zkrácen na svých právech, a postrádá tak žalobní legitimaci (viz body 45 až 54 citovaného rozsudku). Ve stejném rozsudku zároveň rozhodl, že úspěšný uchazeč v první fázi výběrového řízení není oprávněn podat námitky proti výběrovému řízení; rozhodnutí o námitkách navíc není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. není podle rozsudku JUDr. Zdeněk Man ani vyrozumění uchazeče o tom, že na služební místo nebyl vybrán (mnohokrát citované rozhodnutí zároveň vylučuje v podstatě jakoukoliv možnost přezkumu, viz výše). V rozsudku č. j. 6 Ads 49/2018-30 NSS vyloučil možnost soudní ochrany také proti rozhodnutí výběrové komise o zamítnutí námitek proti průběhu výběrového řízení a rovněž proti veškerému postupu, který předchází "konečnému rozhodnutí" ve výběrovém řízení (které také není přezkoumatelné). Pro úplnost lze dodat, že v rozsudku č. j. 6 Ads 146/2020-63 NSS rozhodl, že žalobou proti rozhodnutí nelze napadnout usnesení o zrušení výběrového řízení, a v rozsudku č. j. 3 Ads 274/2019-47 NSS vyloučil také možnost přezkumu skrze zásahovou žalobu proti rozhodnutí o zrušení výběrového řízení.
66. Jinými slovy, z judikatury NSS plyne, že veškeré myslitelné cesty k přezkumu druhé fáze výběrového řízení jsou zavřené. Jak Ústavní soud vysvětlil, takový stav odporuje ústavnímu pořádku a NSS svou judikaturu bude muset přehodnotit. Může tak učinit jakýmkoliv způsobem, který bude vyhovovat minimálním ústavněprávním požadavkům popsaným v tomto nálezu.
67. Ústavní soud však souhlasí s NSS, že stěžovatel se žalobou proti rozhodnutí o převedení na jiné služební místo může domoci pouze zrušení rozhodnutí o převedení - žádného jiného. I kdyby správní soudy shledaly nezákonnost ve výběrovém řízení (ať už způsobem podle § 75 odst. 2 s. ř. s., či jako předběžnou otázku), jak namítá stěžovatel, mohlo by to vést pouze k výsledku, že by stěžovatel nebyl převeden na jiné služební místo. Za nynější procesní situace stěžovatel ale nemůže dosáhnout účinné nápravy (např. zrušení rozhodnutí o jmenování Ing. Petra Šebka či vyhlášení nového výběrového řízení). Nedává proto smysl, aby Ústavní soud kasačním výrokem protahoval řízení, které nemůže vést k efektivní ochraně základních práv stěžovatele.
68. Ústavní soud z tohoto důvodu nevyhověl stěžovateli v návrhu na zrušení napadeného rozsudku NSS. To nic nemění na závěru, že NSS napadené rozhodnutí založil na závěrech své ustálené judikatury, které odporují čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny ve spojení s právem na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny a čl. čl. 25 písm. c) Paktu. Tím NSS uvedená práva stěžovatele porušil.
69. Ústavní soud upozorňuje, že absence zrušujícího výroku nevylučuje odpovědnost státu za újmu způsobenou rozhodnutím, jehož protiústavnost tento nález konstatuje.
V. 5. Další námitky stěžovatele jsou zjevně neopodstatněné
70. Ústavní soud se blíže nezabýval dalšími námitkami stěžovatele, protože je považuje za zjevně neopodstatněné. Stěžovatel je navíc formuloval jako alternativní, kdyby Ústavní soud neshledal důvodnými stěžovatelovy primární námitky k absenci soudního přezkumu. Na většinu těchto alternativních námitek už navíc stěžovateli poskytly odůvodněnou odpověď správní soudy.
VI. Závěr
71. Ústavní soud shrnuje, že ředitel sekce územního pracoviště finančního úřadu je veřejnou funkcí. Čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny ve spojení s čl. 21 odst. 4 Listiny i čl. 25 písm. c) Paktu proto vyžaduje, aby splnění kritérií rovného přístupu k veřejným funkcím, který bude prost zneužití pravomoci, diskriminace a jiné svévole, jakož i porušení jiných základních práv, bylo soudně přezkoumatelné.
72. Závěr NSS v napadeném rozsudku, který vycházel z jeho dřívější judikatury, pohledem těchto ústavních požadavků neobstojí. Postup služebního orgánu ve výběrovém řízení na volné služební místo podle zákona o státní službě je omezen přinejmenším ústavními požadavky na výkon veřejné moci, jako je zákaz zneužití pravomoci či jiné svévole (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny), zákaz diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny) nebo povinnost respektovat základní práva jednotlivce a šetřit jejich podstatu a smysl (čl. 1 Ústavy a čl. 4 odst. 4 Listiny). Dodržení těchto pravidel musí být pod kontrolou soudní moci. Ochrana cestou antidiskriminační žaloby pro své úzké věcné vymezení a funkční omezení nedostačuje.
73. Ústavní soud zdůrazňuje, že minimální ústavněprávní přezkum slouží pouze k odstranění závažných pochybení, která ohrožují základní principy výkonu veřejné moci. O přítomnosti takových vad musí stěžovatel přinést přinejmenším hájitelné tvrzení, které bude dostatečně konkrétní a podložené. Hodnocení vhodnosti určitého kandidáta ale náleží služebnímu orgánu. Soudní zásah do výběrového procesu sice musí být možný, bude však omezen jen na výjimečné případy.
74. NSS v napadeném rozsudku rozhodl v rozporu s uvedenými ústavněprávními požadavky, čímž porušil stěžovatelovo právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny ve spojení s právem na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny a čl. 25 písm. c) Paktu. Stěžovatel ale v daném typu řízení již nemůže dosáhnout účinné nápravy. Ústavní soud proto napadený rozsudek nezrušil a vyslovil pouze porušení základních práv stěžovatele.
75. Ústavní soud tedy stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zčásti vyhověl (výrok I). Současně návrh na zrušení napadeného rozsudku NSS podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl (výrok II).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 23. července 2025
Jan Wintr, v. r.
předseda senátu