55. Právě časová neohraničenost práva zahájit řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu vylučuje ústavnost výkladu, k němuž se uchýlil Nejvyšší správní soud. Dle jeho logiky je zrušení služebního poměru ve zkušební době trvajícím zásahem, jehož zákonnost lze v libovolně dlouhé lhůtě "přezkoumat" v řízení podle § 142 správního řádu. Tím ale Nejvyšší správní soud vložil do celé problematiky faktor naprosté právní nejistoty. Zpochybňování zákonnosti ukončení služebního poměru pomocí § 142 správního řádu, který není vázán na žádnou lhůtu, je v rozporu s esenciálními principy právního státu (právní jistotou). K podobnému závěru ostatně dospěl Ústavní soud již v minulosti (protože "řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu lze využít kdykoli od vzniku sporného právního vztahu (řízení není omezené lhůtou), bylo by v rozporu s principem právní jistoty jakožto jedním ze základních pilířů demokratického právního státu, aby prostřednictvím tohoto řízení bylo možné zpětně zpochybnit zákonnost určitého postupu či rozhodnutí", viz několikráte zmíněné usnesení II. ÚS 1301/20, bod 12).
56. Ústavní soud již dovodil, že soudní řád správní rozlišuje zásahy jednorázové, zásahy jednorázové s trvajícími účinky a zásahy trvající. Zatímco u jednorázových zásahů je nutno počítat lhůtu k podání žaloby striktně od okamžiku, kdy k zásahu došlo, třebaže snad účinky trvají, u zásahů trvajících nemůže lhůta začít plynout, dokud zásah trvá [nález ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 (N 94/89 SbNU 387), EUROVIA, bod 36].
57. U trvajícího zásahu (na rozdíl od zásahu jednorázového s trvajícími účinky) platí, že čím delší zásah je, tím se zvyšuje i jeho intenzita (nález II. ÚS 635/18, EUROVIA, body 38 a 39). Ve správní judikatuře je důležitým příkladem trvajícího zásahu nezahájení řízení z moci úřední v rozporu se zákonem - takový zásah trvá, dokud trvá kompetence správního orgánu zahájit řízení z moci úřední (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019-39, ŽAVES, bod 102).
58. Stále platné závěry nálezu EUROVIA je však třeba posuzovat s ohledem na pozdější plenární judikaturu Ústavního soudu. Ta zdůraznila právní jistotu, spjatou se zákonnými lhůtami, jako je možnost napadat určité konání či nekonání veřejné správy žalobou před správními soudy. Smyslem lhůt "je omezení entropie v uplatňování práv, a to obecně, nikoli pouze ve vztahu k soukromým osobám. ... [Lhůta] slouží právní jistotě jako takové, která je hodnotou sama o sobě." Typickým příkladem, kdy lhůta nemůže začít běžet, je situace, kdy jednotlivec je "obětí pokračujících aktivit státu" [nález ze dne 14. 7. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 25/19 (N 147/101 SbNU 28; 347/2020 Sb.), Lhůta pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu, bod 36 a bod 46].
59. Z uvedeného plyne, že pojem trvajícího zásahu je třeba vykládat restriktivně. Zrušení služebního poměru ve zkušební době rozhodně trvajícím zásahem v právě popsaném pojetí není a být nemůže. Příliš široký výklad trvajícího zásahu by totiž vyprázdnil smysl lhůty k podání zásahové žaloby ve smyslu § 84 soudního řádu správního.
60. Nejvyšší správní soud však nejenomže potvrdil závěr městského soudu, že v nynější věci o trvající zásah jde (srov. bod 6 věta třetí napadeného rozsudku), ale do celé věci vnesl časově nijak neohraničenou možnost zpochybnit oznámení o skončení služebního poměru ve zkušební době cestou řízení podle § 142 správního řádu.
61. Tímto právním názorem Nejvyšší správní soud nutí stěžovatele, aby se (jak trefně uvádí sám stěžovatel) "obrátil na služební orgán, který jeho poměr ukončil, aby určil, zda jej opravdu ukončil". To je v rozporu s funkcí řízení podle § 142 správního řádu, které tu není proto, aby se jím napravovaly vady či nezákonnosti v jiných řízeních či postupech, či aby sloužilo jako prostředek přezkumu zákonností těchto postupů. Tím se také Nejvyšší správní soud dostal do rozporu s judikaturou uvedenou v bodě 53 shora.
62. Tento rozpor nelze ani odůvodnit tím, že se Nejvyšší správní soud přidržel novějšího rozhodnutí rozšířeného senátu. Je totiž metodologicky neudržitelný přístup, kterým Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku dovodil cestu řízení podle § 142 správního řádu z rozsudku rozšířeného senátu 6 As 108/2019, ŽAVES. Rozšířený senát se v bodě 68 rozsudku ŽAVES o § 142 správního řádu zmínil, ale negativně. Uvedl, že ve (velmi specifickém) žalobním typu, který rozšířený senát řešil, nemůže řízení podle § 142 správního řádu poskytnout potřebnou ochranu ve smyslu § 85 soudního řádu správního. Bod 68 nelze vyložit tak, jak to nyní činí Nejvyšší správní soud, tedy argumentem a contrario dovodit, že v jiných věcech (než věcech, na které dopadají závěry rozsudku ŽAVES) se má řízení podle § 142 správního řádu použít jako prostředek ochrany. Judikatura není právní předpis a nelze ji vykládat stejnými metodami, jak se vykládají právní předpisy. Jednoduše řečeno, o použití § 142 správního řádu v jiných věcech než té, kterou rozšířený senát řešil (nezahájení řízení z moci úřední v rozporu se zákonem), neříká judikát ŽAVES zhola nic.
63. Nejvyšší správní soud otevřel časově neomezený prostor pro zpochybnění aktů či postupů služebního orgánu. Propuštění státní zaměstnanci by mohli v logice Nejvyššího správního soudu "zprocesnit" trvající zásah a napadat skončení služebního poměru v libovolně dlouhé době. Takovýto právní názor je s to podminovat samotné základy právní jistoty ve vztazích služebního poměru. Nejde jen o ochranu právní jistoty služebních funkcionářů, ale též ochranu těch, kteří budou přijati na uvolněné služební místo. Právní názor Nejvyššího správního soudu vytváří diametrálně odlišnou ochranu státních zaměstnanců ve státní službě oproti ochraně zaměstnanců v pracovněprávních vztazích - kde ve srovnatelných případech rozvázání pracovního poměru zrušením ve zkušební době platí přísná lhůta pro podání žaloby (srov. § 72 zákoníku práce). Správní soudy zvolily výklad, který svévolně rozlišuje zaměstnance ve služebním poměru oproti zaměstnancům v pracovním poměru. Tím ve srovnatelné situaci narušily princip rovnosti v právech (čl. 1 Listiny). Byť služební poměr má řadu specifik oproti poměru pracovnímu, lhůta k podání žaloby je technicistní a neexistuje důvod, proč by měl existovat tak dramatický rozdíl, jako přísná lhůta ve vztazích pracovněprávních a chybějící lhůta ve vztazích služebních [k tomu např. nález ze dne 26. 2. 2009 sp. zn. I. ÚS 1169/07 (N 38/52 SbNU 387), Povinnost přihlédnout k prekluzi práva na vyměření daně, body 14 a 15].
64. Nejvyšší správní soud tedy tím, že státní zaměstnance v těchto typových věcech nutí použít řízení podle § 142 správního řádu, respektive že tento "zásah" považuje za trvající, zásadním způsobem narušil esenciální požadavky právní jistoty. Tento zvolený výklad vede k absurdním následkům, které jsou v demokratickém právním státě nepřijatelné.
65. Ústavní soud závěrem zdůrazňuje, že v posuzovaném případě nebylo třeba zrušit napadený rozsudek pouze z procesních důvodů s poukazem na chybné nepostoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 soudního řádu správního. Takový postup by byl namístě jen tehdy, pokud by se sporné právní otázky, v jejichž posouzení se soud odchýlil od předchozí rozhodovací praxe, týkaly výlučně podústavního práva, respektive pokud by výklad práva nebyl sám neústavní. Tak tomu ovšem v posuzované věci není, rozsudek Nejvyššího správního soudu založil sám o sobě neústavní důsledky. Jiný postup by byl v rozporu s požadavkem efektivity ústavního přezkumu [shodně např. nález ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133), K povinnosti kraje zajistit osobě se zdravotním postižením dostupnost vhodné služby sociální péče, bod 73 a judikatura tam uváděná].
VII.
Závěr
66. Ústavní soud shrnuje, že správní soudy nesmí vytvářet nepředvídatelné a nepřehledné procesní slepé uličky. Povinnost soudu poučit žalobce o žalobním typu nesmí ve výsledku žalobce poškodit a přístup k soudu mu znemožnit. Právě to se stalo v nynější věci. Nejvyšší správní soud nadto zavázal stěžovatele využít před podáním žaloby řízení podle § 142 správního řádu, a teprve rozhodnutí z tohoto řízení vzešlé napadat žalobou. Řízení podle § 142 správního řádu však stěžovateli účinnou ochranu poskytnout nemohlo, nadto takovýmto výkladem vytvořil Nejvyšší správní soud stav totální právní nejistoty a neústavně umožnil státním zaměstnancům napadat ukončení služebního poměru v libovolné lhůtě.
67. Správní soudy tedy porušily právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl a obě napadená rozhodnutí zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 2 písm. a), odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 9. července 2025
Zdeněk Kühn v. r.
předseda senátu