41. Ústavní soud tedy považoval za podstatné v druhém kroku testu vyjasnit, že chov a pohyb hospodářských zvířat může v obecné rovině spadat do věcných oblastí přípustné obecní normotvorby podle § 10 písm. a) nebo c) obecního zřízení. Manévrovací prostor obce pro tvorbu takové normotvorby je sice tak jako v jiných oblastech výrazně omezen vysokou mírou regulace zákonodárcem z hlediska obdobných cílů, není ale zcela vyprázdněn [srov. Gangur, P. Obecní zřízení mezi ústavním a zákonným zmocněním. In: Wintr, J., Antosˇ, M. (eds.): Samospráva. Praha: Leges, 2024, str. 55].
42. Těmto závěrům v zásadě odpovídají povinnosti, které obec Cebiv v napadené vyhlášce upravila v čl. 3 odst. 2 (místa určená pro chov zvířat), v čl. 3 odst. 3 (zákaz přivádět zvířata a umožnit jim vstup na vymezená místa) a v čl. 3 odst. 4 (chov zvířat v rodinné zástavbě a její bezprostřední blízkosti za určitých předpokladů).
43. Jinou otázkou zůstává, zda k tomu neměla obec Cebiv využít jiné zákonné prostředky (část VIII. 2. B) a zda vysvětlila důvody a místní specifika pro přijetí sporné regulace (část VIII. 2. C).
VIII. 2. B. Obec má pro regulaci možného využití území (včetně stanovení podmínek a omezení pro chov hospodářských zvířat) k dispozici jiné zákonné nástroje než obecní normotvorbu - k čl. 3 odst. 5 a 6 napadené vyhlášky
44. Obec Cebiv vysvětlila přijetí napadené vyhlášky potřebou zachování klidného, bezpečného a pohodového bydlení v obci a kvality životního prostředí (preambule napadené vyhlášky). V procesu dozoru obec ministerstvu popsala, že napadená vyhláška směřuje k ochraně intravilánu obce před chovem zvířat, který by ve větším rozsahu mohl omezit či znehodnocení bydlení v obci, aby tak udržela kvalitu a pohodu bydlení v obci a vyhnula se negativním vlivům spojeným s průmyslovým chovem. Také v řízení před Ústavním soudem obec uvedla, že jejím cílem je regulovat rozmístění intenzivních chovů v obci, čemuž dle svých tvrzení nemá jak jinak zabránit. Opakovaně obec uváděla, že jejím cílem je proměnit se z venkovského sídla na moderní obec, která má turistický potenciál.
45. Ústavní soud tyto cíle výše uznal jako legitimní cíle napadené vyhlášky. Ukazuje se však, že předmětem regulace napadené vyhlášky je především zamezení intenzivnímu (průmyslovému) chovu zvířat z různých důvodů, které obec tvrdila. O tomto předmětu regulace svědčí i limity počtu zvířat, které obec zvolila v čl. 3 odst. 5 a 6 napadené vyhlášky (více než 20, resp. více než 100 chovaných zvířat). Jinými slovy, obec chce zjevně omezit využití některých pozemků ve svém území tak, aby na nich nebylo možné provozovat průmyslový chov. To plyne jak ze skutkových tvrzení ministerstva, tak z vyjádření obce Cebiv; v tomto rozsahu považoval Ústavní soud skutková tvrzení účastníků za nesporná.
46. K tomu ovšem obci Cebiv slouží nástroje územního plánování a další její oprávnění stanovené zejména stavebními předpisy. Územně plánovací dokumenty obce sice nepředstavují právní předpisy, neboť jde o opatření obecné povahy (§ 73 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), ale obec (rovněž v samostatné působnosti) jimi závazně stanovuje "pravidla hry", konkrétně podmínky využití území. Územní plánování zajišťuje mj. rozvoj území spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (§ 38 odst. 1 stavebního zákona). Cílem územního plánování je též zvyšovat kvalitu vystavěného prostředí sídel, rozvíjet jejich identitu a vytvářet funkční a harmonické prostředí pro každodenní život jejich obyvatel (§ 38 odst. 3 stavebního zákona). Dále územní plánování chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území a chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti (§ 38 odst. 4 stavebního zákona). Základním koncepčním dokumentem obce k usměrňování územního rozvoje a ochrany hodnot jejího území je pak územní plán (§ 80 odst. 1 stavebního zákona). V úvahu přicházejí také regulační plán a územní opatření o stavební uzávěře, na které upozornilo ministerstvo.
47. Právě územní plánování nabízí obci příležitost ovlivňovat vývoj území kýženým směrem, včetně transformace z venkovského či zemědělského rázu na moderní sídlo, které nabízí turistické vyžití. Jejím prostřednictvím obec Cebiv mohla vymezit podmínky chovu hospodářských zvířat na svém území. Tím by minimálně do budoucna mohla zamezit příslušným správním orgánům, aby v těchto územích povolily stavební záměry určené pro intenzivní chov hospodářských zvířat. Právě v řízení o povolení záměru (podle § 182 a násl. stavebního zákona), v kolaudačním řízení (podle § 230 a násl. stavebního zákona) nebo při rekolaudaci (podle § 239 a násl. stavebního zákona), případně při skutečně intenzivním chovu v řízení vydání povolení provozu stacionárního zdroje (podle zákona o ochraně ovzduší) nebo v řízení o vydání integrovaného povolení (podle § 3 a násl. zákona o integrované prevenci) se zohledňují povinnosti a podmínky stanovené komplexní veřejnoprávní úpravou hospodářského chovu zvířat i možnosti využití území stanovené obcí v jejím územním plánu. Jak správně uvedlo ministerstvo, obci by také zpravidla náleželo v takových správních řízeních právo se jich účastnit a hájit svou územně plánovací dokumentaci [viz např. § 182 písm. b) stavebního zákona]. Tím by mohla obec Cebiv dostat do hry i případnou změnu územně plánovací dokumentace v případě, že by změny v charakteru provozu vyžadovaly změnu již vydaných povolovacích aktů. V týchž řízeních jsou správní orgány vázány také podkladovými stanovisky správních orgánů vydávanými podle již výše zmíněných zákonů. Důležité je, že neuspějí-li žadatelé o tato konkrétní rozhodnutí, mohou proti negativním rozhodnutím podat opravné prostředky a následně správní žalobu. Tuto bezprostřední možnost obrany proti obecně závazné vyhlášce jednotlivci nemají.
48. Právě proto, že jsou ve hře zájmy obce na straně jedné a zájmy vlastníka zemědělského areálu na straně druhé, není obecně závazná vyhláška tím vhodným nástrojem ke stanovení limitů a podmínek pro způsoby využití území. Rozhodne-li se obec změnit regulaci v územním plánu (do budoucna), mají dotčené osoby právo zúčastnit se procesu přijímání změny územního plánu a hájit svá práva prostřednictvím námitek a připomínek. Přijme-li obec nový územní plán nebo změnu územního plánu, mají tyto osoby následně možnost iniciovat soudní přezkum návrhem na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. soudního řádu správního. Jsou to správní soudy, které se pak zabývají tím, zda je zvolená regulace (či její změna) v územním plánu souladná se zákonem a zda je proporcionální, a to včetně případných limitů počtu chovaných zvířat. Právě v těchto řízeních má svoje místo posouzení případných zásahů do základních práv (zde ministerstvo poukazuje na možný zásah do práva vlastnit majetek zaručeného čl. 11 Listiny a do práva podnikat zaručeného čl. 26 Listiny). Ústavní soud do tohoto prostoru správním soudům nehodlá v tomto řízení vstupovat.
49. Ústavní soud vnímá argumentaci obce, že nemá k dispozici efektivní nástroj jak zabránit již existujícímu či povolenému chovu zvířat. Pokud už však byl záměr chovu hospodářských zvířat řádně povolen a schválen v souladu s tehdy platnou a účinnou územně plánovací dokumentací obce, nemůže to nyní obec Cebiv obcházet a zpětně zvrátit cestou obecně závazné vyhlášky. Tím by se mohla dostat do kolize s již nabytými právy dotčených osob. Nehledě k tomu, že ani soukromoprávní cestou nelze dosáhnout úplného zákazu imisí způsobených provozem úředně schváleného provozu závodu nebo podobného zařízení, ale jen náhrady újmy v penězích (viz § 1013 odst. 2 občanského zákoníku).
50. Ústavní soud tedy shrnuje svůj dílčí závěr, který ho vedl ke zrušení čl. 3 odst. 5 a 6 napadené vyhlášky: když obec Cebiv vtělila omezení chovu hospodářských zvířat do napadené vyhlášky, pohybovala se již mimo svou věcnou působnost (ultra vires). Ke stejnému účelu totiž zákonodárce obcím svěřil jiné nástroje (zejména územní plánování), při jejichž využití je možné vážit různé zájmy a využít prostředky soudní ochrany práv osob, kterých se obcí zvolené řešení může týkat.
VIII. 2. C. Obec Cebiv nevysvětlila důvody a místní specifika pro vymezení míst k chovu hospodářských zvířat a omezení jejich pohybu - k čl. 3 odst. 2 až 4 napadené vyhlášky
51. Vyhláška obce má být nástrojem, který co možná nejkonkrétnějším způsobem reaguje na konkrétní poměry v konkrétní obci [nález sp. zn. Pl. ÚS 28/09 (Břeclav), bod 47]. Již zaznělo (viz bod 36 výše), že i obecně přípustné činnosti mohou být z důvodu místních specifik konkrétní obce regulovány obecně závaznou vyhláškou této obce. Ústavní soud také znovu zdůrazňuje, že povinnosti stanovené obcí Cebiv v čl. 3 odst. 2 až 4 se blíží regulaci, kterou by v obecné rovině považoval za legitimní a přípustnou: obec podle Ústavního soudu minimálně může vymezit veřejná místa či zařízení, do kterých zakáže přivádět zvířata. Musí ale být zřejmé, co tím obec sleduje a na koho svou regulací míří, zejména v hraničních případech, kdy se její úprava dostává do kolize s už existující, zákonnou úpravou. Právě to je případ cebivské vyhlášky.
52. Aby mohl Ústavní soud posoudit, zda jsou cíle a předměty sledované vyhláškou legitimní a zda v obci panují určitá místní specifika, musí to v řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky obec tvrdit a osvědčit - není-li to zřejmé už ze samotné vyhlášky. Navrhovatelem v tomto typu řízení je sice Ministerstvo vnitra, které musí Ústavnímu soudu předestřít důvody, na základě kterých považuje obecně závaznou vyhlášku za rozpornou se zákonem, nebo dokonce s ústavním pořádkem. Pak je ale na obci, aby na argumentaci v adekvátní míře reagovala a naopak ozřejmila důvody pro zachování své obecně závazné vyhlášky jako souladné se zákonem a ústavním pořádkem. To se obci Cebiv v nynější věci nepodařilo.
53. Ministerstvo v návrhu velmi podrobně popsalo poměry v obci Cebiv, včetně toho, že se podle jeho informací fakticky žádné velkochovy v obci minimálně v době přijetí napadené vyhlášky nenacházely. K prokázání těchto skutečností navrhlo celou řadu důkazních prostředků. Obec Cebiv na návrhovou argumentaci reagovala tím, že napadenou vyhlášku vysvětlovala naléhavou potřebou zamezit negativním jevům spojeným s intenzivním chovem zvířat. Sama si ovšem ve své argumentaci protiřečila, protože současně tvrdila, že na jejím území došlo k zásadnímu útlumu zemědělského chovu zvířat i že se potýká s problémy s velkofarmami a sousedskými spory. Navíc se nic takového ani ministerstvu, ani Ústavnímu soudu nepokusila doložit: její důkazní návrh v tomto řízení směřoval pouze k připravované změně územního plánu. Ta je ale mimoběžná pro posouzení místních specifik, kterými by obec mohla zdůvodnit potřebnost sporné regulace. Obec Cebiv ale - a to je pro Ústavní soud podstatné - jednoznačně nevysvětlila, zda bylo jejím cílem regulovat pouze podnikatelské, průmyslové chovy, což je nesporné (k tomu viz znovu část VII. 2. B, zejména bod 45), nebo také drobný a zájmový chov zvířat (drobné pěstitelské a chovatelské činnosti). Jak plyne z příloh návrhu, obec Cebiv většinu procedury dohledu ministerstva tvrdila, že napadenou vyhláškou směřuje na velkochovy, až později částečně argumentovala, že chce předcházet i problémům s rozsáhlými chovy drůbeže v sousedství. Zda je předmětem napadené vyhlášky regulace i drobného a zájmového chovu zvířat, tak není jasné. Odhlédnout nelze ani od argumentace ministerstva, že chov zvířat k venkovskému typu sídla zpravidla patří. Určitá míra imisí způsobených chovem hospodářských zvířat může odpovídat místním poměrům, o nichž hovoří již zmiňovaný § 1013 občanského zákoníku (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 171/2019-37, bod 39).
54. Ústavní soud mohl vycházet na jedné straně z podrobných skutkových tvrzení ministerstva a na druhé straně z kusých a vzájemně protichůdných skutkových tvrzení obce Cebiv. Zatímco ministerstvo svoje břemeno tvrzení uneslo, obec Cebiv ve svém tahu žádnou kartu nezahrála a nevysvětlila cíl ani potřebnost napadené vyhlášky u ustanovení čl. 3 odst. 2 až 4 napadené vyhlášky. Ústavní soud postrádal ve vyjádření obce Cebiv argumentaci pro případné posouzení přiměřenosti těchto ustanovení vzhledem ke sledovanému cíli, který obec neosvětlila. Obec ani netvrdila konkrétní naléhavé skutečnosti (závažnost problémů s drobným a zájmovým chovem hospodářských zvířat), respektive je nenavrhla prokázat. Jinými slovy: obec Cebiv jednoznačně nevysvětlila, jaké chovy (resp. chovatele) a proč chce regulovat. Ústavní soud pak neměl co provádět k důkazu o skutečných poměrech v obci Cebiv tak, aby to mohlo vést k závěru o potřebnosti těchto ustanovení.
55. Ústavní soud shrnuje svůj další dílčí závěr, který ho vedl ke zrušení čl. 3 odst. 2 až 4 napadené vyhlášky: obec Cebiv nevysvětlila důvody a místní specifika pro vymezení míst k chovu hospodářských zvířat a omezení jejich pohybu.
VIII. 3. Zbývající ustanovení napadené vyhlášky
56. Jestliže neobstály v přezkumu Ústavním soudem ustanovení napadené vyhlášky ukládající povinnosti chovatelům hospodářských zvířat, pozbývají smyslu ustanovení o přestupkové odpovědnosti chovatelů za porušení těchto (zrušených) povinností. Proto je Ústavní soud ruší také.
57. Nad rámec lze dodat, že čl. 5 napadené vyhlášky je v této podobě přinejmenším zavádějící. Jak upozornilo ministerstvo, není jasné, podle jakého právního předpisu by vznikla přestupková odpovědnost za porušení povinností stanovených vyhláškou. Jednak některé z povinností stanovených napadenou vyhláškou určuje chovatelům hospodářských zvířat již zákonná úprava a jejich porušeními se následně zabývají orgány státní správy. Jednak není jasné, zda by porušení napadené vyhlášky naplňovalo skutkovou podstatu přestupku na úseku obecní samosprávy podle § 66d obecního zřízení nebo přestupku podle § 4 odst. 2 zákona o některých přestupcích.
58. Článek 4 napadené vyhlášky Ústavní soud vyhodnotil jako zjevně protizákonný, proto i toto ustanovení zrušil. Jednak se toto ustanovení opírá o předchozí občanský zákoník, jednak nepřípustně zavádí novou pravomoc obecního úřadu obce Cebiv předběžně zakázat chov zvířat. Ústavní soud již v minulosti vysvětlil, že obecně závaznou vyhláškou nelze založit pravomoc k vydání zákonem neupraveného vrchnostenského správního aktu, který by materiálně naplňoval znaky správního rozhodnutí. Právě toho se snažila obec Cebiv dosáhnout, když zavedla nové zmocnění k vydání správního rozhodnutí o předběžném zákazu chovu. Takovou úpravou obec porušuje zásadu zákonnosti zaručenou čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny; srov. část VII. B. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/21 (Heřmanův Městec).
59. Ostatní ustanovení vyhlášky (čl. 1, čl. 2 a čl. 6) by samostatně pozbývala smyslu, neboť jádro napadené vyhlášky tkvělo v čl. 3, který určoval podmínky chovu na území obce Cebiv. Proto i tato ustanovení Ústavní soud zrušil [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/05 (Ústí nad Labem)]. První odstavec čl. 3 navíc obec Cebiv formulovala velmi obecně a pouze v něm odkazuje na další blíže neurčené právní předpisy a zákony; jeho samostatná existence by po zrušení zbytku tohoto ustanovení v druhém kroku testu také postrádala smyslu.
VIII. 4. Vynechání třetího a čtvrtého kroku testu
60. Ústavní soud se dále již nezabýval třetím a čtvrtým krokem testu. Tím, že napadená vyhláška neobstála již ve druhém kroku testu, bylo nadbytečné posuzovat, zda není v rozporu s obecnými ústavními principy a zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila svoji pravomoc (třetí krok testu), nebo zda napadená vyhláška není nerozumná.
IX. Závěr
61. Ústavní soud shrnuje, že napadená vyhláška v jeho přezkumu neobstála ve druhém kroku testu, protože obec Cebiv se touto regulací chovu hospodářských zvířat zaprvé ocitla mimo zákonem stanovenou působnost a jednala ultra vires a zadruhé nevysvětlila důvody a místní specifika pro vymezení míst k chovu hospodářských zvířat a omezení pohybu hospodářských zvířat.
62. Ústavní soud proto vyhověl návrhu Ministerstva vnitra a zrušil obecně závaznou vyhlášku obce Cebiv č. 2/2023 ze dne 3. 7. 2023, o chovu a držení hospodářských zvířat na území obce Cebiv (§ 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 7. října 2025
Josef Baxa, v. r.
předseda Ústavního soudu
____________________________________________________
Poznámky:
1) Ministerstvo odkázalo na zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí); zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci); zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší; zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon); zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny; zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu; zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon); a zákon č. 541/2021 Sb., o odpadech.