85. Stejně tak dospěl Ústavní soud k závěru, že byla dostatečně doložena i potřebnost napadené právní úpravy. Přestože navrhovatelka převážně zpochybňuje naplnění tohoto kritéria s tím, že nabízí alternativní možnosti, jak legitimní cíl naplnit, nelze jí přisvědčit.
86. Navrhovatelka sice dokládá, že i jinými nástroji lze přispět k ochraně přírody a krajiny na daném území (ochrana formou lesních hospodářských plánů, rozšíření těchto plánů i na další lesy v území, smluvní ochrana, rozšíření stávajících maloplošných zvláště chráněných území na plochy nejcennějších biotopů), pomíjí však, že tyto formy ochrany nezaručují naplnění sledovaného legitimního cíle ve stejné či srovnatelné míře, a to ve vztahu jak k intenzitě ochrany, tak i její komplexnosti. Některá omezení, která z vyhlášení CHKO plynou a k nimž navrhovatelka alternativu nenabízí (zpřísnění vjezdu motorových vozidel, limitace pořádání hromadných akcí), navrhovatelka co do možného efektu nepodloženě bagatelizuje.
87. K argumentu navrhovatelky, že lze ochranu daného území zajistit smluvně, Ústavní soud zdůrazňuje, že pro zajištění stejně účinné a efektivní ochrany území by bylo nezbytné vyjednat příslušnou míru ochrany lokality se všemi vlastníky. Je-li na území obou EVL více než 6 tisíc vlastníků pozemků, jeví se možnost dosažení tohoto cíle jen velmi málo pravděpodobná. Není rozhodné, zda je nutno uzavírat formálně jednu smlouvu se všemi vlastníky, nebo tisíce smluv. Podstatné je zajištění projevu shodné vůle jednotlivých vlastníků. Je však více než zjevné, že dosažení shody na obsahu smluv se všemi vlastníky je v natolik rozsáhlém území a při uvedeném množství vlastníků velmi obtížné, až nereálné. To se týká i případné změny ochrany reagující na změnu podmínek v území. Pokud by k dohodě, byť jen s některými vlastníky, nedošlo, účel ochrany by nebyl naplněn. Smluvní ochrana je z těchto důvodů na takto rozsáhlém území nevhodným nástrojem pro zajištění efektivní, včasné a komplexní ochrany přírodního bohatství. Je primárně určena pro maloplošná chráněná území. Pro úplnost lze dodat, že u již vyhlášených maloplošných zvláště chráněných území není podle § 39 odst. 1 ZOPK možné smlouvu uzavřít.
88. Ani využívání lesních hospodářských plánů není srovnatelně účinným nástrojem ochrany. Zejména se týká pouze lesů, přičemž dané území zahrnuje i jiné typy pozemků (louky, mokřady atd.). Argument navrhovatelky uvedený v replice, že nic nebrání tomu, aby lesní hospodářské plány pokrývaly i zbytek území lesů v rámci dotčeného území, nijak nezohledňuje skutečnost, že část území, které nemá charakter lesa, takto chránit nelze. Navíc lesní hospodářské plány jsou určeny pro jiné účely a jejich závazné ukazatele (maximální výše těžeb, minimální podíl melioračních dřevin a minimální rozsah výchovných zásahů) nejsou způsobilé naplnit všechny cíle týkající se ochrany vzácných biotopů. Stejně tak jejich omezená platnost neumožňuje dlouhodobé plánování ochrany území.
89. Přisvědčit nelze ani představě, že srovnatelnou ochranu zajistí rozšiřování stávajících či vyhlašování nových maloplošných zvláště chráněných území (národní přírodní rezervace, národní přírodní památka, přírodní rezervace, přírodní památka nebo památný strom). Maloplošná zvláště chráněná území jsou způsobilým nástrojem pro ochranu nejcennějších částí území, ale neumožňují komplexní ochranu celého území. Maloplošná zvláště chráněná území nelze přirozeně vyhlašovat v oblastech, které svými charakteristikami neodpovídají zákonné definici maloplošných zvláště chráněných území. Přesto musí být i tyto oblasti chráněny v zájmu komplexní ochrany území jako celku, např. pro zajištění migrační prostupnosti, ochrany potravních biotopů nebo biotopů pro rozmnožování, úpravou vodního režimu v krajině apod. K tomu naopak efektivně slouží právě režim jednotlivých zón CHKO. Sama skutečnost, že území CHKO se může překrývat s územím maloplošných zvláště chráněných území, není argumentem pro nepotřebnost CHKO jako celku. Naopak jde o standardní kombinaci ochrany.
90. Podstatou vyhlášení CHKO je ochrana území, která bude komplexní, flexibilní a realizována prostředky a nástroji k tomu určenými. Lze tak přisvědčit argumentům vlády, že plán péče o CHKO, který se zpracovává na časově omezené období a umožňuje pružně a diferencovaně reagovat na případné změny podmínek, je efektivnějším a účinnějším nástrojem ochrany než navrhovatelkou zmiňované alternativy, které systematickou a komplexní péči o území neumožňují.
91. Potřebnost změny byla dostatečně doložena v záměru na vyhlášení CHKO odkazem na sledování a vyhodnocení stavu předmětů ochrany AOPK ČR (monitoring v letech 2006 a 2019), odkazem na vědecké články dokládající úbytek zvláště chráněných druhů, snižování kvality lesních společenstev nížinných lužních lesů, nelesních travinných společenstev, a také přirozených a přírodě blízkých vodních toků, říčních ramen, tůní, mokřadů atd.
VI. 2. 4. Posouzení přiměřenosti napadené právní úpravy
92. Nařízení vlády obstojí i z hlediska přiměřenosti (proporcionality v užším smyslu).
93. Ústavní soud při vážení protichůdných zájmů zohledňuje, že předvídané zásahy do vlastnického práva plynoucí z vyhlášení CHKO nemají podobu zbavení majetku (čl. 11 odst. 4 Listiny), ale jde o úpravu užívání v souladu se sociální funkcí vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny). Podle čl. 11 odst. 3 Listiny platí, že vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.
94. I z pohledu rozhodovací praxe ESLP jsou opatření týkající se "užívání majetku" ve smyslu čl. 1 třetí věty Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod přezkoumávána méně přísně, než zásahy v podobě "zbavení majetku" ve smyslu čl. 1 věty druhé téhož článku.
95. Ústavní soud již vyjádřil určitou míru zdrženlivosti při vyvažování kolidujících zájmů v souvislosti s vyhlašováním národních parků (tedy regulace přísnější, potažmo více omezující práva jednotlivců či samospráv, než je tomu u CHKO) tak, že otázka existence národních parků a pravidel, jak se v nich chovat, je politicko-odborně-ekologická. Jde o ideový střet (zejména) tzv. environmentalistů s podnikateli, vlastníky nemovitostí a zástupci územních samospráv, který má být řešen v zákonodárném sboru, nikoliv u Ústavního soudu. Z hlediska ústavního pořádku jsou pravidla pro volbu typu a míry ochrany určitého přírodního území relativně široká. Ústavní soud proto odpovědi na otázky týkající se optimálního nastavení jednotlivých opatření nemůže poskytnout (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 18/17, Národní parky, bod 132).
96. Nařízení vlády (srov. § 5) limituje vlastnické právo (stejně jako právo na podnikání) pouze potřebným souhlasem orgánu ochrany přírody k některým v § 5 vymezeným činnostem. Jde o standardní regulaci v režimu CHKO. Navrhovatelka ani netvrdí, že by se nějaká z podmínek zakotvených v § 5 svým obsahem vymykala regulacím v jiných CHKO či byla jakkoli jinak excesivně přísná, resp. z hlediska svého obsahu nepřiměřená.
97. V rovině zákona jsou omezení související s vyhlášením CHKO formulovaná buď pro celou CHKO (§ 26 odst. 1 ZOPK), pro území její první zóny (§ 26 odst. 2 ZOPK), nebo pro území první a druhé zóny společně (§ 26 odst. 3 ZOPK). Jde o standardní regulaci v každé CHKO, neboť plyne přímo ze zákona. Z povahy věci se dotýká výkonu vlastnického práva těch, kteří na území CHKO vlastní majetek, stejně jako těch, kteří tam provozují podnikatelskou činnost (srov. blíže body 73-74). Navrhovatelka ústavnost kteréhokoli ze zákonných omezení plynoucích z § 26 ZOPK nezpochybňuje, ani výslovně nenapadá.
98. Ve vztahu k právu na samosprávu, konkrétně právu obcí hospodařit se svým majetkem, navrhovatelka neuvádí konkrétní ustanovení, které by mělo z požadavku přiměřenosti vybočovat. Podobě např. neuvádí, že by do území CHKO byla zahrnuta obec či její část, která vůbec nesplňuje podmínky po zařazení apod. Námitky porušení práva na samosprávu proto taktéž zůstávají ve velmi obecné rovině.
99. Ústavní soud tak posuzoval proporcionalitu právní úpravy v kontextu základní argumentace stěžovatelky, ale nemohl se přirozeně zabývat všemi možnými hypotetickými dopady na konkrétní vlastníky, obce či podnikatele, neboť jejich řešení bude vždy ovlivněno právními i skutkovými okolnostmi každé jednotlivé situace.
100. Jak plyne z vyjádření vlády, před vyhlášením CHKO proběhlo kolem 300 jednání s představiteli samospráv, hospodařícími subjekty, orgány veřejné správy a místními občany ve snaze nalézt přiměřené řešení. Z 15 obcí podalo námitky 5 obcí, řada připomínek obcí byla akceptována, např. při úpravě hranic CHKO či rozdělení pozemků do zón. Hranice CHKO byla vymezena tak, aby byl dopad na obce minimalizován. CHKO zahrnuje rozlohou pouze asi půl procenta zastavěného území a nezahrnuje souvisle zastavěná území obcí. Většina rozlohy CHKO je navíc v majetku státu (cca 67 %). Právo na samosprávu obcí je zachováno, obce mohou nadále rozhodovat o svých záležitostech i o svém majetku, pouze některé aktivity jsou limitovány, např. potřebnými souhlasy orgánu ochrany přírody. Opět jde o běžný režim ochrany CHKO a nic z tvrzení navrhovatelky nesvědčí o tom, že by měla být některá z regulací (ať již uvedená v § 26 ZOPK, či plynoucí z § 5 napadeného nařízení) ve vztahu k některé konkrétní obci (např. s ohledem na místní podmínky) nepřiměřená sledovanému účelu.
101. Návrh se primárně argumentačně vymezuje vůči vyhlášení CHKO jako takové. Ústavní soud však na základě uvedeného shrnuje, že vyhlášení CHKO bylo vhodným i potřebným prostředkem k dosažení legitimního cíle spočívajícího v ochraně přírodního bohatství. Zároveň považuje tento prostředek i za přiměřený, neboť ZOPK i napadené nařízení vychází ze standardních nástrojů ochrany přírody a krajiny, které z povahy věci omezují vlastnické právo, právo na podnikání či právo na samosprávu, ale nedochází ke zbavování vlastnictví. Řada omezení v území již plyne z ochrany v podobě existujících EVL či existujících ptačích oblastí. Při vymezování hranic CHKO bylo minimalizováno zahrnutí zastavěné či zastavitelné oblasti, nezahrnuje průmyslové areály. Při vymezení zón ochrany byl brán ohled na aktuální způsob vyžívání území, zemědělsky obhospodařované pozemky byly primárně zařazeny do III. zóny CHKO. Nic tak nesvědčí o tom, že by bylo cílů dosahováno prostředky nepřiměřenými. Závěru o přiměřenosti omezení svědčí i zákonná možnost kompenzace případné újmy podle § 58 odst. 2 ZOPK ("náhrada za ztížení zemědělského nebo lesního hospodaření"), čímž se jinak nezbytný zásah ještě dále zmírňuje formou finanční náhrady.
102. Ani konkrétní námitka týkající se dopadů na společnost VaK nesvědčí o nepřiměřenosti napadené právní úpravy. Napadené nařízení obsahuje v § 5 odst. 1 písm. a) bodu 2 výjimku spočívající v tom, že souhlas orgánu ochrany přírody není třeba k "úkonům souvisejícím s údržbou, provozem nebo opravami vodárenských objektů sloužících k výrobě pitné vody". I přes omezení nové výstavby vodárenských objektů je nutno vzít v potaz, že dle ZOPK není zákaz stavební činnosti v I. zóně CHKO absolutní. Podle § 43 ZOPK lze udělit ze zákazu stavební činnosti (plynoucí z § 26 odst. 2 ZOPK) výjimku mj. tehdy, pokud "jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody". Vzhledem k tomu, že zásobování pitnou vodou může být veřejným zájmem (se stále rostoucí důležitostí), musí být v případě potřeby povolování nových staveb souvisejících se zásobováním pitnou vodou (nové stavební vodárenské objekty) tento veřejný zájem zohledňován. Právní úprava tak ani v tomto konkrétním navrhovatelkou specifikovaném případě nepředstavuje nepřiměřené dotčení vlastnického práva, resp. práva na podnikání, neboť umožňuje vyvažování kolidujících zájmů v každém jednotlivém případě. V případě hypotetických excesů ze strany orgánů ochrany přírody je k dispozici obrana ve správním soudnictví.
103. Ústavní soud proto z pohledu kritéria přiměřenosti uzavírá, že negativa napadené úpravy v podobě zásahu do výkonu vlastnických práv, práva na podnikání či práva na samosprávu, jsou výrazně převážena pozitivy v podobě ochrany unikátního území, které je největším zachovalým komplexem lužních lesů ve střední Evropě s mimořádnou druhovou rozmanitostí a mezinárodním významem.
VI. 2. 5. Omezení práva na podnikání není nutné samostatně zkoumat zdrženlivějším testem
104. Přestože právo na podnikání není zasaženo ve své podstatě (jádru) a napadenou právní úpravu tak lze ve vztahu k tomuto právu zkoumat pouze zdrženlivým testem racionality, není nutno se podrobněji tímto testem zabývat, obstála-li právní úprava v přísnějším testu proporcionality.
VII.
Závěr
105. Ústavní soud shrnuje, že napadené nařízení vlády bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Bylo 1) vydáno oprávněným subjektem, 2) nijak nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu a 3) je zřejmá vůle zákonodárce k podrobnější úpravě podzákonným předpisem. Proces schvalování a projednávání napadeného nařízení nevykazoval jakékoli znaky libovůle.
106. Ústavní soud zároveň neshledal, že by napadené nařízení bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Vyhlášení CHKO sleduje legitimní cíl v podobě ochrany přírodního bohatství ve smyslu čl. 7 Ústavy a ochrany životního prostředí ve smyslu čl. 35 odst. 1 Listiny. Zároveň obstojí v testu proporcionality, neboť 1) představuje vhodný (způsobilý) prostředek k naplnění sledovaného cíle, zároveň 2) prostředek potřebný, neboť zvažované alternativy nejsou s to daný legitimní cíl naplnit ve srovnatelné míře a konečně 3) jde i o prostředek přiměřený, neboť silný zájem na ochraně významné přírodní lokality též pro budoucí generace převáží nad negativy v podobě zásahů do vlastnického práva, práva na podnikání a práva na samosprávu.
107. Ústavní soud tedy návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl, neboť jeho neústavnost neshledal.
108. Ústavní soud o návrhu na přednostní projednání věci podle § 39 zákona o Ústavním o soudu (samostatně) nerozhodoval, neboť o návrhu bylo rozhodnuto v nejkratší možné době.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 22. října 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu