116. V nynějším případě jde o zpětné zrušení povinnosti vytvářet rezervu k části odpadů. Ovšem jen v důsledku napadených ustanovení (dopadajících pouze na úzce vymezenou část odpadů na skládce v první fázi provozu skládky, se kterými je nakládáno po právu na základě integrovaného povolení) a při existenci dalších možností státu k ochraně životního prostředí nemohlo dojít v důsledku retroaktivity (zpětného zrušení povinnosti utvářet finanční rezervu) k zásahu do podstaty práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Z povahy rezervy plyne, že její případná (ne)dostatečnost se projeví až v budoucnu - při likvidaci a sanaci skládky. Až v té době se také může projevit i případný negativní dopad § 155 odst. 5 zákona o odpadech. Čím déle času do té doby uplyne, tím méně se tento dopad projeví, protože tím déle se budou rezervy tvořit podle právní úpravy nové. Bude pak na státu, aby při naplňování své ústavní povinnosti dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství využil dostupné nástroje a politiky tak, aby dopady napadeného ustanovení v budoucnu korigoval.
117. Vláda jako vedlejší účastník řízení namítá, že napadená zákonná ustanovení neprošla odbornou debatou a jsou nevhodná. Překvapivost změny přechodných ustanovení v průběhu parlamentního projednávání je sice ze shora uvedeného patrná, ani to však samo o sobě nemůže založit protiústavnost. Ústavní soud není oprávněn korigovat politiku odpadového hospodářství pouze z toho důvodu, že ji například nepovažuje za nejlepší možnou, tím méně je pak oprávněn za jiné ústavní orgány "domýšlet", jak by měla být právní úprava optimálně nastavena [přiměřeně srov. nález ze dne 26. 4. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 49/18 (N 51/111 SbNU 260; 171/2022 Sb.) - Ústavnost financování poskytování zdravotní péče, body 122 a 129].
118. Vládě (srov. bod 21 shora) lze přisvědčit, že § 155 odst. 5 zákona o odpadech vytváří (podobně jako § 155 odst. 4 téhož zákona) řadu interpretačně složitých otázek a je celkově formulován vadně a podivně. Není však úkolem Ústavního soudu odstraňovat z právního řádu každé problematicky či vadně formulované zákonné ustanovení. Jak Ústavní soud v jiném kontextu zdůraznil, jeho pravomocí není zrušit takovou právní úpravu, "kterou shledává nedokonalou, nedostatečnou, neefektivní či objektivně vadnou" (Pl. ÚS 49/18, bod 129). To je případ i nyní posuzovaného návrhu na zrušení § 155 odst. 5 zákona o odpadech. Bude úkolem orgánů moci výkonné a obecných soudů, aby tímto nálezem nezrušená ustanovení zákona o odpadech ústavně souladně vyložily.
VIII.
Časové účinky derogační části nálezu
119. Ústavní soud musel dále zvážit časové dopady zrušení části § 155 odst. 4 zákona o odpadech. Ústavní soud zrušil zákon v rozsahu, ve kterém retroaktivně odňal obcím právo na uhrazení základní složky poplatku, kterou původci platili za ukládání odpadu na skládky a kterou obcím odváděl provozovatel skládky.
120. Rozhodne-li Ústavní soud o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, pozbývá zákon či příslušné ustanovení platnosti dnem vykonatelnosti nálezu. Tím je buď den vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, nebo jiný den, který Ústavní soud v nálezu určil (čl. 89 odst. 1 Ústavy ve spojení s § 58 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
121. Zrušení zákona působí ode dne, kdy se nález stal vykonatelným (ex nunc); nejde o deklarování neplatnosti zrušeného zákona od počátku (ex tunc). Obecně proto platí, že práva a povinnosti vzniklá na základě zrušeného zákona zůstávají nedotčena (§ 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) [více stanovisko pléna ze dne 29. 11. 2022 sp. zn. Pl. ÚS-st. 57/22 (4/2023 Sb.), bod 27, resp. nedávno nález ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 15/22 (208/2024 Sb.) - Platy soudců XVIII, body 221 násl.].
122. Důvod, pro který Ústavní soud shledal protiústavnost zákona, ovšem může v některých případech bránit jeho použití i ve vztahu ke skutečnostem nastalým v době jeho účinnosti (stanovisko Pl. ÚS-st. 57/22, bod 28). Časové účinky nálezu se odvozují od toho, zda se protiústavní úprava vztahovala na "právní vztahy vertikální, jejichž účastníky jsou stát jako nositel veřejné moci a jednotlivec, nebo [...] právní vztahy horizontální, jejichž účastníky jsou jednotlivci navzájem" (tamtéž, bod 33). U vertikálních vztahů "zásadně (nikoli však bezvýjimečně)" platí, že protiústavní úprava se nepoužije ani na okolnosti nastalé v době před jejím zrušením; naopak u horizontálních vztahů "zásadně (i když znovu nikoli bezvýjimečně)" platí, že protiústavní úprava se použije ve vztahu k okolnostem nastalým před jejím zrušením, a to z důvodu ochrany právní jistoty jednotlivců (tamtéž, bod 33).
123. V nynějším případě je jasné, že účinné odstranění protiústavní úpravy se nemůže stát jinak než retroaktivně. Pokud by Ústavní soud zrušil retroaktivní přechodné ustanovení s účinky čistě do budoucna, tento nález by postrádal jakýkoli rozumný smysl.
124. Na druhou stranu v nynějším případě nelze přehlížet to, že nároky obcí jako příjemců poplatku podle § 155 odst. 4 zákona o odpadech jsou vztahy veřejnoprávními, tedy ve smyslu právě uvedeném "vertikálními". Ústavní soud však již výše vysvětlil, že nároky obcí nelze kvalifikovat jako nároky státu (ostatně proto Ústavní soud návrhu na zrušení celého § 155 odst. 4 nevyhověl a vyhověl jen v části, která se vztahuje na nároky obcí).
125. Ústavní soud proto musí zvážit legitimní očekávání původců odpadu a provozovatelů skládek v trvající použitelnost § 155 odst. 4 zákona o odpadech, na straně jedné, a na straně druhé ústavní zájem na ochraně obcí proti protiústavně odňatým nárokům na uhrazení základní složky poplatku za uložení odpadu. Přitom je třeba vzít do úvahy to, že zákaz ústavně nepřípustné retroaktivity tvoří v českém právu část podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 [nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) - Melčák, část VI./b].
126. Byť právní vztah mezi obcí a osobami povinnými poplatek odvést má formálně vzato vertikální charakter, jde o právní vztah velmi specifický, nesouměřitelný mezi interakcí státu, reprezentovaného Parlamentem, jako tvůrcem právních norem, a adresátů právních norem. V nynějším případě jsou totiž do jisté míry rovnocennými adresáty právních norem všichni aktéři, tj. obce, původci odpadu i provozovatelé skládek. V takovémto případě pak nad ochranou legitimního očekávání původce odpadu či provozovatele skládky převáží ochrana důvěry obce v ústavně souladné řešení střetu starého a nového zákona. Ústavní soud opakuje, že původci ani provozovatelé nemohli mít silné legitimní očekávání v trvající platnost § 155 odst. 4 zákona o odpadech, neboť toto ustanovení bylo finálně přijato až počátkem prosince 2020, a to po velkých kontroverzích ohledně jeho ústavnosti, a již v březnu 2021 bylo napadeno nyní posuzovaným návrhem.
127. Právě uvedené samozřejmě nic nemění na tom, že nároky obce lze uplatnit jen v zákonné prekluzivní lhůtě stanovené obecnými předpisy.
128. Ústavní soud zdůrazňuje, že v důsledku částečné derogace se neobnovuje možnost správních orgánů trestat jakékoli původce odpadu či provozovatele skládek, pokud trestnost takovéhoto jednání zanikla k 1. 1. 2021 v důsledku nyní rušené právní úpravy. Smyslem nynějšího nálezu je ochránit majetková práva obcí, nikoli (re)aktivovat pravomoc trestat jiné osoby za přestupky podle starého zákona o odpadech.
IX.
Závěr
129. Ústavní soud tedy návrhu vyhověl jen zčásti. Napadený § 155 odst. 4 zákona o odpadech je protiústavní, tedy rozporný se zákazem retroaktivity (čl. 1 odst. 1 Ústavy) ve spojení se základním právem obcí na ochranu vlastnictví a majetku (čl. 11 odst. 1 Listiny) v tom rozsahu, ve kterém zákonodárce retroaktivně odňal obcím právo na základní složku poplatku, kterou původci platili za ukládání odpadu na skládky a kterou obcím odváděl provozovatel skládky (§ 45 až § 48 starého zákona o odpadech). Místní samospráva je totiž ústavně chráněnou hodnotou, obce jako územní samosprávné celky mají právo na ochranu proti svévolným zásahům státu do jejich vlastnických práv včetně legitimního očekávání na nabytí určité majetkové hodnoty. Ústavní soud proto v daném rozsahu napadené ustanovení zrušil (§ 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ke zrušení dojde dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
130. Ústavní soud rozhodl tzv. rozsahovým výrokem a napadené ustanovení zrušil pouze, týká-li se základní složky poplatku, jejímž příjemcem byly podle starého zákona o odpadech obce [k tzv. rozsahovému výroku srov. nedávno nález ze dne 20. 11. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 16/24 (6/2025 Sb.) - Platová diskriminace začínajících soudkyň na mateřské a rodičovské dovolené, výrok a body 109 a 110 odůvodnění]. Pro tyto právní vztahy se tudíž použije obecné přechodné ustanovení v § 155 odst. 3 zákona o odpadech.
131. Ve zbývající části návrhu na zrušení § 155 odst. 4 zákona o odpadech a v návrhu na zrušení § 155 odst. 5 téhož zákona naopak Ústavní soud návrh zamítl, neboť neshledal, že by tato ustanovení byla v rozporu s ústavním pořádkem (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 12. března 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu
------------------------------------
*) ve znění opravného usnesení ze dne 26. 3. 2025
Odlišné stanovisko soudce Tomáše Langáška
1. Navzdory důkladné a informačně bohaté argumentaci nálezu jsem se s ním nemohl principiálně ztotožnit, a proto podle § 14 zákona o Ústavním soudu připojuji k nálezu své odlišné stanovisko.
2. Můžeme si myslet o vhodnosti a pozadí odpuštění poplatku za ukládání odpadů na skládku cokoliv, Parlament však měl pravomoc tak učinit bez odhledu na to, že poplatek dříve nasměroval jako příjem do obecních rozpočtů. Poplatek odpustil zcela vědomě, navzdory nesouhlasu své horní komory, zákonem, který byl řádně přijat a vyhlášen. Právní jistotu a důvěru poplatníků v platný a vyhlášený zákon měl Ústavní soud ochránit především. Místo toho jejich poplatkovou povinnost po více než pěti letech tímto nálezem obnovil s otevřeně zpětnými (retroaktivními) účinky, a to ve prospěch obcí, které sice nejsou státem, ale stále jde o veřejnoprávní korporace a orgány veřejné moci. To je zcela nové ústavní momentum, vskutku revoluční.
x x x
3. Shoduji se s obecným východiskem nálezu, že pravou retroaktivitu práva (fikci jeho zpětného působení do minulosti) ústava obecně zapovídá, zatímco tzv. nepravá retroaktivita je obecně ústavně přípustná, přičemž z obou pravidel existují výjimky. Nebudu se ale pouštět do detailního rozboru, zda jsou napadená ustanovení zákona pravou či tzv. nepravou retroaktivitou, protože to vůbec nepovažuji za podstatné (ostatně ani většina si tím není zcela jistá, viz body 79, 87 a 88, oproti bodům 89, 99 a 102). I kdyby totiž šlo v našem případě o tu horší variantu, tedy o pravou retroaktivitu, ani přijatý nález nepochybuje o tom, že ve vertikálních vztazích (tzn. ve vztahu veřejné moci uplatňované vůči jednotlivci) výjimečně i taková pravá retroaktivita ústavně přípustná je, pokud tedy ta nová právní úprava zpětně postavení jednotlivce zlepšuje, zpětně mu dává nějaká práva nebo mu zpětně ruší nějaké povinnosti. Tím spíš je ústavně přípustná tzv. nepravá retroaktivita, zlepšuje-li obdobně postavení jednotlivce nikoli zpětně, ale až od účinnosti nové právní úpravy.
4. Ostatně to je důvod, proč se návrh bez jakýchkoli pochybností zamítá ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí jako příjemci rizikové složky poplatku za ukládání odpadů na skládce, neboť přece stát, ústy zákonodárce, může i zpětně a plošně obecným ustanovením zákona prominout již splatné daně a poplatky. Tvrdit, že taková retroaktivita vůči veřejnoprávním daňovým a poplatkovým nárokům je obecně nepřípustná, by navíc znemožnilo nejrůznější daňové a poplatkové amnestie, tedy v širším slova smyslu něco, co je od nepaměti, již ve Starém zákoně, známo jako jubilea či milostivá léta či jiné formy plošného zmírnění či odpuštění nejrůznějších platebních povinností. Považuji v této souvislosti za potřebné upozornit, že z nálezu nevyplývá nic, co by taková opatření mělo napříště ústavně problematizovat, byť samozřejmě ve vztahu k poplatkům nasměrovaným do obecních rozpočtů nález takové pochybnosti vyvolávat může.
5. Napadené ustanovení § 155 odst. 4 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, dopadá na odpady uložené na skládku od roku 2015 (tj. po nabytí účinnosti zákona č. 229/2014 Sb.) do konce roku 2020 (tj. do nabytí účinnosti zákona č. 541/2020 Sb.). Podle práva platného v době uložení odpadu jeho původci vznikla povinnost platit poplatek za uložení odpadu. Napadené ustanovení doslovně stanoví, že původce odpadu poplatek neplatí, jinak řečeno, není povinen ho platit. Již na první pohled si lze všimnout (navzdory tvrzení v bodu 51 nálezu, že jde o formulaci "temnou a mlhavou"), že toto ustanovení není formulováno například tak, že původce odpadu nebyl povinen poplatek platit, což by mohlo svádět k závěru, že pokud někdo poplatek po právu zaplatil, zpětně se mu odpouští, čemuž by dokonce měla odpovídat retroaktivní povinnost příjemců poplatku je vracet, přestože je za platnosti dosavadního práva po právu přijali.
6. Nic takového - a v tomto ohledu nález text ustanovení poněkud dezinterpretuje, viz bod 87: "§ 155 odst. 4 zjevně míří do minulosti, neboť říká, že původce neměl [sic!] poplatek platit.". Znění zákona svědčí spíše o tom, že se o pravou retroaktivitu nejedná, ale není to podstatné. Ostatně i většina připouští, že o rozlišování pravé a nepravé retroaktivity nejde (bod 55), neboť ústavně mnohem toxičtější je přijetí interpretativního zákona, které v napadeném ustanovení odhalila.
7. Nález zde otevřeně přejímá koncept nepřípustnosti tzv. intepretativního zákonodárství z nálezu německého Spolkového ústavního soudu 1 BvL 5/08 ze 17. 12. 2013 (bod 48 a násl.). S výhradou nevhodnosti přímých výpůjček z jiných ústavních jurisdikcí připouštím, že tento koncept má jistou přitažlivost a může mít obecnou teoretickou platnost. Podstatné ovšem je, že onen německý nález byl vydán v úplně opačné situaci, kdy zákon zpětně měnil, resp. upřesňoval výklad zákona o dani z příjmů v neprospěch daňových subjektů. Rozdíl oproti naší situaci vynikne již porovnáním textace zákonů: v našem případě původce odpadu "neplatí poplatek", v tom německém bylo sofistikovaněji stanoveno, že nové (nově upřesněné) ustanovení zákona omezující daňové odpočty se vztahuje i na předchozí, dosud neuzavřená zdaňovací období. I kdybychom tedy připustili deklarovanou či domnělou výkladovou motivaci autorů pozměňovacího návrhu (viz bod 29), nález zaměňuje jejich motivaci za výsledný legislativní produkt. Tím nebyl interpretativní zákon v neprospěch daňových subjektů, jako v onom německém případě, nýbrž prosté odpuštění poplatku ve prospěch poplatníků, a to bez ohledu na záměry jednotlivých poslanců.
8. Navíc ani ten německý nález není nesporný. Na problematičnost kategorických tezí, které jsou v něm obsaženy, v různých kontextech poukazuje odlišné stanovisko spolkového soudce Masinga. Dopady německého judikátu navíc náš nález posouvá, jakoby ono interpretativní zákonodárství bylo ústavně nepřípustné per se (to když v bodě 55 uvádí, že právě to je důvodem protiústavnosti, "nehledě na to, zda jde o situace retroaktivity pravé či retroaktivity nepravé"). Ve skutečnosti je takové interpretativní zákonodárství nepřípustné ve stejném rozsahu, v jakém je ústavně nepřípustná pravá retroaktivita, tedy i se všemi ústavně přípustnými výjimkami. Jinak řečeno, jde jen o to, aby se sofistikovanou metodou výkladových novelizací neobcházel obecně platný princip ústavně nepřípustné retroaktivity, o čemž svědčí i anotace, resp. právní věta německého nálezu: "Den Inhalt geltenden Rechts kann der Gesetzgeber mit Wirkung für die Vergangenheit nur in den verfassungsrechtlichen Grenzen für eine rückwirkende Rechtsetzung feststellen oder klarstellend präzisieren" (v překladu "Zákonodárce může stanovit nebo upřesnit obsah platného práva s účinky do minulosti pouze v rámci ústavních limitů pro retroaktivní právní úpravu.").
9. V tomto smyslu tedy koncept nepřípustného interpretativního zákonodárství nepřináší zásadně nic nového oproti bohatě rozpracovaným konceptům retroaktivity práva. Totiž, i kdyby v našem případě šlo o interpretativní zákon, vešel by se do mantinelů ústavně přípustné retroaktivity, neboť z něj profitovaly daňové (poplatkové) subjekty.
10. Návrh dokonce naznačuje rozpor interpretativního zákonodárství s ústavní dělbou moci, která je ovšem podstatnou náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy České republiky, dále jen "Ústava"). Kdyby však opravdu šlo o tak vážný útok na materiální jádro ústavy, nemohlo by napadené ustanovení obstát ani ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí; i ten se přece mohl ve správním soudnictví soudit o rizikovou složku poplatků, i v takových případech mohla být - pokud bychom přijali optiku nálezu - zasažena soudní pravomoc v běžících sporech. Naopak skutečnost, že ve vztahu k rizikové složce poplatku pro Státní fond životního prostředí je nález zamítavý, svědčí o tom, že ona kvalifikace novely jako zapovězeného interpretativního zákonodárství je zástupná a slouží jen jako import zajímavého ústavněprávního konceptu, ovšem na zcela nevhodném podvozku.
11. Nakonec tedy jde a má jít jen o to, zda napadená právní úprava je ústavně přípustnou retroaktivitou práva. Nález správně vychází z toho, že jde o poplatek, na který se vztahuje veřejnoprávní metoda regulace: hovoří o poplatnících, jimiž jsou původci odpadu, tedy právnické a podnikající fyzické osoby a obce, dále o příjemcích poplatku, jímž jsou obce a Státní fond životního prostředí, sazba poplatků byla stanovena přílohou zákona, v případě nesplnění povinnosti poplatek zaplatit se povinnost ukládá rozhodnutím krajského úřadu, poplatky a úroky z prodlení vyměřuje správní orgán a vymáhá je správce daně, uplatňují se prekluzivní lhůty podle zákona o správě daní a poplatků, spory se řeší žalobami na ochranu veřejných subjektivních práv ve správním soudnictví (body 56-71, 90, 124, 126 a 127) atd. Jde tedy nepochybně o veřejnoprávní platební povinnost fyzických a právnických osob vůči orgánům veřejné moci ve vertikálním vztahu. Logický důsledek, že odpuštění takového poplatku ve prospěch poplatníků, jakkoli se stal již v minulosti a po právu splatným, je ústavně přípustnou výjimkou ze zákazu pravé retroaktivity (anebo ústavně přípustnou retroaktivitou nepravou), se nález snaží překonat tím, že fakticky jde mezi poplatníky a obcemi o vztahy horizontální, protože obce mají ústavně zaručené právo na samosprávu a odpuštění poplatků poplatníkům jde na jejich úkor.
12. Ústava vskutku zaručuje samosprávu územních samosprávných celků (čl. 8 Ústavy), tedy obcí a krajů, rozsah této samosprávy je však v ústavě pojednán jen lakonicky: obec je samostatně spravována voleným zastupitelstvem (čl. 101 odst. 1 a čl. 102 Ústavy), je veřejnoprávní korporací, která může mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy), a stát do jejich činnosti může zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Ústava nicméně nepředepisuje, jaké daňové a poplatkové příjmy a v jakém rozsahu mají být nasměrovány do obecních rozpočtů.
13. Nález tedy na jedné straně správně vychází z toho, že poplatek za uložení odpadu na skládku je poplatkem veřejnoprávním a že vztahy mezi obcemi a poplatníky jsou vertikální, na straně druhé však bez dalšího prohlašuje splatné poplatky za "existující majetková práva obcí", za jejich pohledávky (bod 92) vůči poplatníkům, a to dokonce i když je jejich výše sporná (bod 97), a to jen proto, že základní složka poplatku je zákonem nasměrována do obecních rozpočtů. To však na veřejnoprávní povaze poplatku nic nemění (viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 14/2000 ze dne 10. 1. 2001; N 4/21 SbNU 17; 43/2001 Sb.: "[čl. 11 odst. 5 Listiny] uvádí pojmy daň a poplatek jako pojmy objektivně rovnocenné ve smyslu povinnosti veřejnoprávní povahy").
14. Stejným (absurdním) způsobem by ostatně bylo možno argumentovat ve vztahu k části poplatku nasměrovaného do rozpočtu Státního fondu životního prostředí, a koneckonců o všech daních a poplatcích, resp. "pohledávkách" na ně. Nakonec by stát a obce mohly tvrdit svá legitimní očekávání a s ohledem na zásadu stejného obsahu a ochrany vlastnického práva (čl. 11 odst. 1 Listiny) by se i u Ústavního soudu mohly začít dovolávat cestou ústavních stížností ochrany svých vlastnických práv (nároků na splatné daně a poplatky) proti nevyhovujícím rozhodnutím správních soudů v oblasti fiskální správy. Nález samozřejmě tak daleko nejde, nicméně jeho argumentace může přesně do těchto bažin vést.
15. To, co musí Ústavní soud zajímat především, je perspektiva povinných osob, tedy poplatníků. Z jejich pohledu stále je poplatek za ukládání odpadu nepochybně veřejnoprávní poplatek uložený zákonem ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny bez ohledu na to, komu jej platí. Nahlíženo touto optikou je příjemcem poplatku "vrchnost"; jedno, zda státní či obecní, v obou případech jde o orgány veřejné moci, a v případě obce bez ohledu na to, zda je jejich veřejná moc vykonávána v samostatné či přenesené působnosti, zda originárně či delegovaně. Notorieta, že obec není stát ani státní orgán (bod 91), na tom nic nemění. Samozřejmě že odpuštění poplatku obec pocítila ve výpadku části rozpočtových příjmů, s nimiž třebas v rozpočtu počítala. Nešlo však ještě o její soukromý majetek. Zákonem, který poplatek odpustil, nijak nebylo zasaženo do samosprávy obce, ani nebyl umenšen její vlastní majetek, ani nebyla zasažena ve svém právu hospodařit podle vlastního rozpočtu. Vypadla jen jedna z uvažovaných příjmových položek fiskální povahy, a to na základě zákona, což Ústava zjevně v čl. 101 odst. 4 umožňuje. Ze série nálezů Ústavního soudu k obecním rozpočtům vyplývá, že je politickou otázkou, co (jaké daně a poplatky a v jakém rozsahu) stát nasměruje do obecních rozpočtů, a Ústavní soud do rozpočtového určení daní a poplatků nebude vstupovat, ledaže by byla samospráva obcí zasažena ve své podstatě [srov. např. body 25 a 27 nálezu Pl. ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.), nebo body 61-64 nálezu Pl. ÚS 22/22 ze dne 9. 5. 2023 (160/2023 Sb.)]. Že by k něčemu takovému došlo tímto zákonem, ani většina v nálezu netvrdí.
16. Nález hlasitě chrání obce v jejich důvěře v objektivní staré právo, přehlíží však ochranu důvěry poplatníků v objektivní právo nové. Zákon, přijatý v bezvadném legislativním procesu a řádně vyhlášený ve Sbírce zákonů, jim starý poplatek odpustil. To, zda k tomu zákonodárce měl nějaké více či méně legitimní důvody, nebo to bylo jen ex gratia, není relevantní; zákonodárce nijak není omezen v přijímání zákonů ve prospěch poplatníků. Nález důvěru poplatníků v publikovaný a platný zákon degraduje tím, že o jeho přijetí se v Parlamentu (i mezi jeho komorami) sváděla politická bitva, v níž padaly i argumenty o rozporu novely s ústavou. Jejich důvěru deklasifikuje na pouhé legitimní očekávání adresátů práva, dále otřesené tím, že skupina 25 senátorů, kteří v politickém zápase o přijetí zákona nezvítězili, podali záhy u Ústavního soudu návrh na jeho zrušení, jemuž nyní Ústavní soud z podstatné části vyhověl.
17. Na platný a vyhlášený zákon se tak vlastně již nikdo nemůže spoléhat až do rozhodnutí Ústavního soudu. Je to tedy paradoxně Ústavní soud sám, kdo - veden nepochybně dobrými úmysly - přispívá k erozi právní jistoty a vlády práva a vychyluje dělbu moci ve prospěch moci soudní, na úkor moci zákonodárné.
18. Nakonec je to i pasáž, která v rozporu s výrokem ("ustanovení § 155 odst. 4 zákona o odpadech se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv", tj. ex nunc) konstruuje retroaktivitu nálezu s účinky ex tunc (bod 123), a to navzdory tomu, že většina vztah mezi poplatníky a obcemi překvalifikovala na vztah horizontální, v němž je - jak nález správně říká - zpětný časový účinek nálezu zpravidla vyloučen, "a to z důvodu ochrany právní jistoty jednotlivců" (bod 122). Předurčuje tak i možný výsledek sporů před správními soudy mezi poplatníky a obcemi, resp. krajskými úřady, pokud začnou historické poplatky doměřovat. Ústavní soud by měl aspoň v tomto ohledu ponechat správním soudům prostor pro nalézání práva v situaci obtížně řešitelné kolize mezi právy, resp. pravomocemi obcí a krajských úřadů a právy a právní jistotou poplatníků.
x x x
19. Shrnuto a podtrženo, Ústavní soud tímto nálezem vzkazuje, že stát chrání méně než obce. Budiž. Sluší se však dodat, že se stejnou filozofií by měl v právním státě založeném na úctě k právům a svobodám člověka a občana chránit obce méně než jednotlivce. Jen tak Ústavní soud důsledně naplní imperativ primátu základních práv a svobod, primátu jednotlivce před veškerou veřejnou mocí.
20. Z těchto důvodů jsem přesvědčen, že jsme měli návrh zamítnout jako celek, nikoli jen ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí.
V Brně 12. 3. 2025
Tomáš Langášek
Odlišné stanovisko soudců Josefa Fialy a Jana Svatoně k nálezu Ústavního soudu ze dne 12. března 2025 sp. zn. Pl. ÚS 21/21
Na základě § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podáváme odlišné stanovisko k I. výroku nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 21/21 a jeho odůvodnění:
V posuzované věci Ústavní soud dospěl k závěru (viz bod 129.), že § 155 odst. 4 zákona o odpadech je částečně protiústavní (sc. neústavní) pro rozpor se zákazem retroaktivity (čl. 1 odst. 1 Ústavy) ve spojení se základním právem obcí na ochranu vlastnictví a majetku (čl. 11 odst. 1 Listiny), a proto I. výrokem (tzv. rozsahovým výrokem) zrušil část tohoto ustanovení.
Stranou pozornosti ponecháváme vhodnost užití tzv. rozsahového výroku a nepřiléhavé právní závěry o retroaktivním působení zákona, kdy se lze z hlediska časové působnosti právní normy opodstatněně domnívat, že právní úprava v napadeném ustanovení směřuje prospektivně. Koncentrujeme se především na základní předpoklady přístupu Ústavního soudu k obdobným návrhům na zrušení zákona nebo jeho části. Je notorietou, že ke strukturálním principům ústavního pořádku patří mimo jiné výkon státní moci prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní (čl. 2 odst. 1 Ústavy) a s ním spojené projevy horizontální dělby moci. Úlohou Ústavního soudu přitom nemůže být optimální "výběr" ze široké množiny různých normativních modelů úpravy společenských vztahů (v této věci vztahů vznikajících ve sféře odpadového hospodářství). Jak Ústavní soud zdůraznil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/18 [N 51/111 SbNU 260 (bod 129. odůvodnění)] "jeho pravomocí dokonce není ani zrušit takovou právní úpravu, kterou nepovažuje za nejlepší možnou, případně kterou shledává nedokonalou, nedostatečnou, neefektivní či objektivně vadnou", přičemž tento závěr lze aplikovat i na nyní posuzovaný návrh na zrušení napadených přechodných ustanovení zákona o odpadech. Výstižně vyjádřil nebezpečí plynoucí z nerespektování dělby moci V. Pavlíček, podle něhož případný soudcovský aktivismus "směřující za limity jednotlivých mocí uvedených v ústavě by nezbytně narušil princip právní jistoty a požadavek demokratického právního státu" (PAVLÍČEK, V. O české státnosti. Svazek III. - demokratický a laický stát. Praha: Karolinum, 2009, s. 279).
Z uvedených důvodů nesouhlasíme se zněním I. výroku nálezu a jeho odůvodněním, Ústavní soud měl stěžovatelčin návrh nálezem zamítnout v celém rozsahu.
V Brně 12. března 2025
Josef Fiala
Jan Svatoň