57. Argumentace ryze fiskálními důvody ovšem nedává smysl ani v kontextu účelu novelizace zákona o státní sociální podpoře zákonem č. 17/2022 Sb. Z parlamentní debaty je patrné, že smyslem této novely bylo naopak rozšířit oprávněné subjekty a situace, na které příspěvek na bydlení dopadá, v reakci na tzv. covidovou krizi a zvýšení cen energií po roce 2020: okruh oprávněných osob se rozšířil o vlastníky rekreačních staveb a u bytů o vztahy podnájemní (§ 24 odst. 2 věta třetí a čtvrtá zákona o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 17/2022 Sb.). Z odůvodnění pozměňovacího návrhu je též zřejmé, že podle předkladatele je finanční dopad rozšíření nároku na rekreační stavby zanedbatelný. Že by tedy mělo jít jednoduše o snahu nezatěžovat veřejné rozpočty, z dostupných informací nevyplývá. Pro uznání takového legitimního cíle Ústavní soud nenachází pádné argumenty. Ústavnímu soudu z uvedeného spíše vychází, že mohlo jít o vědomý, avšak nedůsledný opis či inspiraci obdobným ustanovením zákona o pomoci v hmotné nouzi, nežli promyšlené, cílené opatření.
58. Ústavní soud zde považuje za podstatné také to, že vláda v nynějším řízení nevstoupila do řízení, a tudíž se k zaslanému návrhu Nejvyššího správního soudu nevyjádřila. Ústavní soud si samozřejmě posoudí ústavnost napadeného ustanovení sám. Povinností vlády není v řízení o zrušení zákona napadené ustanovení obhájit, k návrhu se vyjádřit nebo se vůbec řízení zúčastnit (§ 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Vládu tedy samozřejmě nelze "potrestat" za realizaci jejího práva nevstoupit do řízení tím, že Ústavní soud bez dalšího přijme argumentaci navrhovatele a shledá neústavnost zákona v podstatě pro procesní pasivitu vlády. Neexistuje nic jako "fikce uznání" neústavnosti napadeného ustanovení. Vláda ostatně není tím orgánem, který zákon vydal.
59. Ustanovení § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ovšem u vlády jako vrcholného orgánu moci výkonné předpokládá určitý zájem a operativní schopnost hájit zájmy reprezentované napadeným ustanovením zákona. Zákon o Ústavním soudu tedy předpokládá, že vláda vůči návrhu na zrušení zákona a jeho odůvodnění v jí reprezentovaném zájmu přednese relevantní protiargumenty, tedy že z dobrých důvodů vyvine procesní snahu zamezit zásahům Ústavního soudu do právního řádu.
60. Nejvyšší správní soud v návrhu jednoznačně identifikoval problém s nedostatkem podkladů pro zjištění legitimního cíle a sám upozornil, že žádný legitimní cíl napadeného ustanovení nenalézá, což podle ustálené judikatury představuje pádné důvody pro zrušení zákona. V zájmu, který vláda v řízení o zrušení zákona reprezentuje, tedy bylo, aby v reakci na návrh svůj postoj vyjasnila. Zde také proto, že napadené ustanovení sice bylo přijato na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu, ovšem návrh zákona č. 17/2022 Sb. byl přijat na základě vládního návrhu. Vláda tedy evidentně musela znát podrobnosti příslušné agendy. Ústavní soud tedy částečně rovněž v důsledku pasivity vlády v tomto řízení nadále nemá co konkrétně zkoumat k cílům napadeného ustanovení a zdali jde o cíl legitimní. Ústavní soud na jednu stranu nemůže jen nekriticky převzít argumentaci navrhovatele, nicméně na druhou stranu nemůže domýšlet argumenty účastníků řízení, jímž zákon o Ústavním soudu přiznává z dobrých důvodů určité postavení [přiměřeně srov. body 52 a násl. nálezu ze dne 7. 10. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 16/25 (č. 453/2025 Sb.)]. Pasivita vlády tedy Ústavnímu soudu umocňuje přesvědčení, že za rozdílným zacházením podle napadeného ustanovení nestojí žádný věcný argument či konkrétní politika státu.
61. Nejasnosti o cílech napadeného ustanovení umocňuje také současná konstrukce dávky státní sociální pomoci (tzv. superdávky), jejíž složka bydlení od roku 2025 nahradila příspěvek na bydlení. Podle současné právní úpravy totiž na tuto dávku se srovnatelným účelem mají nárok také nájemci rekreačních staveb (§ 19 odst. 1 ve spojení s § 22 odst. 1 zákona o dávce státní sociální pomoci). I to oslabuje tezi, že za konstrukcí napadeného ustanovení stojí nějaké věcné či politické pozadí.
62. Úvahu, která "visí ve vzduchu", že rozdílné zacházení podle napadeného ustanovení má být motivováno prostou snahou nezatěžovat veřejné rozpočty, proto nelze v nynější věci akceptovat jako legitimní cíl; pro takové opodstatnění chybí jakékoli důkazy, a naopak účel novelizace a systematika a historický vývoj systému dávek k podpoře bydlení svědčí tomu, že takový cíl zákonodárce nepředpokládal.
63. Jako hypotetické legitimní cíle napadeného ustanovení se dále nabízí kupříkladu preference vlastnického bydlení v rámci určité politiky státu nebo snaha o nižší administrativní náklady spojené s kontrolou splnění dalších podmínek pro nárok na příspěvek na bydlení. Ústavní soud ovšem ani v těchto hypotetických cílech za daného stavu právní úpravy nenachází žádnou logiku. V rozporu s těmto hypotetickými cíli i zde působí dosavadní konstrukce příspěvku na bydlení u bytů (nárok měli vlastníci, nájemci i podnájemci) a "široké" pojetí nároku na dávku státní sociální pomoci. Nedávalo by smysl, aby zákonodárce tyto cíle prosazoval u rekreačních staveb, zatímco u bytů nikoli, a aby nadto později tyto cíle bez dalšího, mlčky opustil.
64. Řešení přijaté zákonodárcem Ústavní soud považuje také za zjevně nerozumné, a to právě s ohledem na historický vývoj příspěvku na bydlení, vymezení oprávněných osob ve vztahu k bytům v době účinnosti napadeného ustanovení, jakož i současnou konstrukci dávky státní sociální pomoci.
65. Ústavní soud tedy nenalezl v napadené právní úpravě žádné seznatelné zdůvodnění. Nepodařilo se identifikovat žádný legitimní cíl, což značí, že odlišné zacházení není ospravedlnitelné a je projevem svévole. Ústavní soud si je vědom výjimečné povahy rozporu s obecným zákazem svévole jako důvodu pro zrušení zákona. Respektuje, že rozlišování v právní úpravě je v podstatě běžný nástroj regulace, netýká-li se podezřelých důvodů nebo závažných zásahů do lidských práv. Při aplikaci čl. 1 Listiny musí být tedy Ústavní soud opatrný. Neuvážené zásahy do právního řádu na základě obecného zákazu svévole při rozlišování v právu se mohou samy snadno v nástroj svévole zvrhnout. Je proto třeba respektovat poměrně široký prostor zákonodárce, a to tím spíše v oblasti sociální politiky státu.
66. Ovšem i přes tyto úvahy o smyslu zákazu svévole při rozlišování v právu jako důvodu pro zrušení zákona Ústavní soud neshledává žádný relevantní důvod, proč by mělo napadené ustanovení obstát. Z dosavadní judikatury jednoznačně vyplývá, že Ústavní soud v tomto kontextu netoleruje řešení nahodilá nebo zcela neodůvodněná (viz shora sub 32). Napadené ustanovení nelze opodstatnit žádným věcným, hodnotovým či jiným legitimním argumentem. Rozsah sociálních práv samozřejmě musí mít nějakou konkrétní hranici, kterou si zákonodárce může určit podle své úvahy, avšak ani ta nemůže být zcela nahodilá.
67. Úvahy Ústavního soudu lze vyjádřit také tak, že napadené ustanovení se ukázalo jako příliš tvrdé a nerozumné, což samo o sobě bezpochyby není důvod neústavnosti zákona. I některé tvrdosti zákona a nerozumná řešení lze v právním státě tolerovat, mají-li alespoň nějaký účel, dobrý důvod či hodnotově-politické pozadí, která jejich negativa vyvažují nebo jim dávají legitimitu. V tomto případě nicméně Ústavní soud nenachází žádný argument. Tvrdost a nerozumnost napadeného ustanovení nic nevyvažuje a ani za nimi nestojí nic, co by měl Ústavní soud chránit.
68. Protože tedy nebylo možné identifikovat žádný legitimní cíl odlišného zacházení s nájemci staveb určených k individuální či rodinné rekreaci v přístupu k právu zaručenému v čl. 30 odst. 2 Listiny, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení odporuje zákazu svévole v rozlišování v přístupu k základním právům.
VIII.
Závěr
69. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že napadené ustanovení odporuje čl. 1 ve spojení s čl. 30 odst. 2 Listiny a jsou dány důvody pro jeho zrušení (§ 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). S ohledem na pozbytí účinnosti napadeného ustanovení, včetně jeho navazujících obsahových ekvivalentů (viz shora sub 4), ovšem připadá v úvahu pouze vyslovení neústavnosti [srov. nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 23/20 (N 96/106 SbNU 70, č. 230/2021 Sb.)], což také Nejvyšší správní soud navrhuje.
Odůvodnění interpretativního výroku
70. Ani vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení by však neústavní nerovnost nevyřešilo. Tehdy by vznikla mezera: zcela by chyběla právní úprava zakládající nárok na příspěvek na bydlení ve vztahu ke stavbám určeným k individuální či rodinné rekreaci. Bylo by na soudech, aby bez opory v zákoně dovodily, že se příspěvek na bydlení týká také těchto rekreačních staveb, včetně vlastníků i nájemců. Takové řešení Ústavní soud považuje za neefektivní a nepředvídatelné. Spolehlivé řešení problému nepředstavuje s ohledem na znění napadeného ustanovení ani vyslovení neústavnosti některé jeho části.
71. Je proto v duchu dosavadní judikatury Ústavního soudu namístě zamítnout návrh na zrušení napadeného ustanovení, respektive vyslovení neústavnosti, a přijmout výrok interpretativní [srov. zejména situace řešená v bodech 31 a násl. nálezu ze dne 7. 10. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 39/13 (N 188/75 SbNU 95, č. 275/2014 Sb.) a tam odkazovanou judikaturu].
72. Ústavní soud proto s ohledem na možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení návrh zamítl ve výroku I. a závěry svého rozhodnutí zobecnil v interpretativním výroku II.
73. S ohledem na srovnatelné znění § 24a odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 456/2022 Sb., a později také zákona č. 407/2023 Sb., kdy docházelo v podstatě jen k prodlužování tohoto režimu do doby přijetí zákona o dávce státní sociální pomoci, se závěry přijaté k právní úpravě účinné do 31. 12. 2022 (před nabytím účinnosti zákona č. 456/2022 Sb.) uplatní také pro pozdější srovnatelnou právní úpravu. K tomuto řešení Ústavní soud přistoupil, aby v eventuálních soudních řízeních, v nichž by bylo třeba aplikovat srovnatelné znění § 24a odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, nebylo nutné znovu navrhovat zrušení, respektive prohlášení neústavnosti, těchto ustanovení. Je totiž evidentní, že pozdější, srovnatelná právní úprava trpí týmiž ústavními deficity. Znění interpretativního výroku II. tudíž reflektuje také tyto úvahy.
74. Konečně, aby Ústavní soud vyjasnil časové účinky tohoto rozhodnutí, konstatuje, že jeho úmyslem je, aby nájemcům rekreačních staveb příspěvek na bydlení podle napadeného ustanovení a pozdější srovnatelné právní úpravy náležel zpětně. Součástí nosných důvodů tohoto rozhodnutí proto budiž také závěr, že u příspěvku na bydlení se ve vztahu k nájemcům rekreačních staveb lhůta podle § 54 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře, ve znění účinném do 30. 9. 2025, počítá ode dne vyhlášení tohoto nálezu. Ve vztahu k již vyřízeným žádostem pak také platí, že byla-li žádost nájemce rekreační stavby o příspěvek na bydlení zamítnuta podle napadeného ustanovení nebo pozdější srovnatelné právní úpravy, dávka se přizná jako neprávem odepřená podle § 53 odst. 1 písm. c) zákona o státní sociální podpoře. Aby přitom nebyli znevýhodněni ti žadatelé, kteří případně podali žádost dříve, neuplatní se v této situaci tříletá objektivní lhůta podle téhož ustanovení.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 10. prosince 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu