29. Při posouzení namítané diskriminace části poskytovatelů vyšel Ústavní soud ze své konstantní judikatury týkající se principu rovnosti a podmínek nerovného zacházení s různými skupinami nebo kategoriemi osob. Podle ní je rovnost kategorií relativní, k jejímuž porušení je třeba, aby se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zacházelo rozdílným způsobem, aniž by pro takový přístup existovaly objektivní a rozumné důvody [nález ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 (N 42/80 SbNU 517; 239/2016 Sb.)]. Na tomto místě Ústavní soud pouze stručně uvádí, že k rozlišení akcesorické a neakcesorické rovnosti se blíže vyjádřil již v nálezu ze dne 28. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), v němž akcesorickou rovnost vymezil jako rovnost ve vztahu k jinému základnímu právu nebo svobodě, kdežto rovnost neakcesorickou jako všeobecnou rovnost před zákonem. Z toho důvodu se Ústavní soud zaměřil na to, zda napadené přílohy úhradové vyhlášky nezasahují do akcesorické rovnosti poskytovatelů bez statutu centra vysoce specializované péče. Pro závěr o přímé diskriminaci části poskytovatelů zdravotnické péče, kterou navrhovatelka namítá, vychází Ústavní soud zpravidla z testu formulovaného zejména v nálezech ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.) a ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), který lze vyjádřit formou těchto otázek: (1) jde o srovnatelného jednotlivce nebo skupiny? (2) je s nimi nakládáno odlišně na základě některého ze zakázaných důvodů? (3) je odlišné zacházení stěžovateli k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)? (4) je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, resp. (a) sleduje legitimní zájem a (b) je přiměřené? Kladná odpověď na první tři otázky a současná záporná odpověď na otázku čtvrtou pak vede Ústavní soud k závěru o diskriminaci (nález sp. zn. Pl. ÚS 23/22).
30. Ze znění přílohy č. 10 úhradové vyhlášky je patrné, že kritériem, na jehož základě se v konkrétním případě uplatní stanovená výše koeficientu centralizace, je pouze to, zda má tento poskytovatel statut centra vysoce specializované péče, který je mu udělen ministerstvem. K (možným) přínosům centralizace části zdravotní péče v podobě zvýšení její kvality Ústavní soud odkazuje shora na bod 28. odůvodnění.
31. Vzhledem k výše uvedenému je tak patrné, že v posuzované věci nejde o dvě srovnatelné skupiny, ale o skupiny odlišné: poskytovatele bez statutu centra vysoce specializované péče a poskytovatele s tímto statutem (jakkoliv je pravdou, že tento statut mají uděleny převážně fakultní, velké a středně velké nemocnice). Na každou z těchto skupin poskytovatelů jsou kladeny odlišné požadavky a vzhledem k tomu, že centra vysoce specializované péče poskytují v průměru specializovanější a náročnější péči než ostatní poskytovatelé, vyznačuje se tato péče také vyššími náklady (navrhovatelka naproti tomu bez dalšího tvrdí, že tyto vyšší náklady jsou dány vyšší neefektivitou, což však nikterak nedokládá). Byť tedy rozdílným nastavením koeficientu centralizace dochází v některých případech k rozdílnému zacházení mezi jednotlivými poskytovateli, nejde o skupiny (poskytovatele) srovnatelné. Rozlišení skupin poskytovatelů podle toho, zda mají statut centra vysoce specializované péče, nebo nikoliv, je navíc zjevně nediskriminační a nelze ho podřadit pod žádnou ze "zakázaných" kategorií ani pod tzv. "jiné postavení" podle čl. 3 odst. 1 in fine Listiny. Lze proto uzavřít, že zvolené kritérium není nijak a priori podezřelé [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 109. odůvodnění, nález sp. zn. Pl. ÚS 23/22]. Odlišné zacházení je pak podle Ústavního soudu také ospravedlnitelné, a to důvody shora uvedenými (odlišnými požadavky, jiným spektrem poskytované péče a z toho plynoucími vyššími průměrnými náklady).
32. V posledním kroku testu racionality Ústavní soud posoudil, že prostředek použitý k dosažení legitimního cíle (koeficient centralizace) je rozumný, byť si lze jistě představit i jiné (a případně i vhodnější) prostředky k financování center vysoce specializované péče a ke zvyšování kvality péče. Ústavní soud nicméně není tvůrcem zdravotnické politiky a nepřísluší mu právo hodnotit jednotlivé varianty této politiky z pohledu jejich účelnosti (viz bod 27. shora a nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 65. odůvodnění). Nerozumnost napadených příloh úhradové vyhlášky zjevně není dána ani z hlediska ostatních prvků výpočtu v nich zakotvených. Navrhovatelka ostatně zpochybňuje toliko výše uvedený koeficient centralizace a skutečnost, že ministerstvo vychází při tvorbě úhradové vyhlášky mimo jiné z "historických" dat ohledně výše nákladů u jednotlivých DRG skupin. Navrhovatelka neomezila petit svého návrhu pouze na vybrané části napadených příloh úhradové vyhlášky (zejména ty, které zakotvují koeficienty centralizace), ale domáhá se jejich zrušení en bloc, byť z její argumentace není patrné, v čem má spočívat jejich neústavnost nebo nezákonnost. Drtivou většinu parametrů a regulativů zakotvených v napadených přílohách úhradové vyhlášky navrhovatelka nezpochybňuje. To se týká u přílohy č. 1 také indexu navýšení úhrady pro jednotlivé skupiny, institutu bonifikace nebo například regulačních omezení na předepsané léčivé přípravky, zdravotnické prostředky a na vyžádanou péči. Na závěr je třeba zdůraznit, že v oblasti zdravotnické politiky má zákonodárce značný prostor pro uvážení. Podnikání ve zdravotnictví není běžným typem podnikání a zákonodárce má velmi široký prostor pro jeho regulaci. Čl. 26 odst. 1 Listiny je třeba interpretovat ve světle čl. 31 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 1 a čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
V./c
Posouzení z hlediska zásahu do dalších základních práv a svobod
33. Navrhovatelka dále namítá, že napadené přílohy úhradové vyhlášky porušují právo na ochranu zdraví a právo občanů na bezplatnou zdravotní péči podle čl. 31 Listiny. Shodně jako ve věci sp. zn. Pl. ÚS 5/15 je Ústavní soud toho názoru, že takový důsledek může způsobit úhradová vyhláška pouze hypoteticky a nepřímo, neboť úhradová vyhláška se "nijak nedotýká práv pacientů na poskytnutí zdravotních služeb určité kvality. Nijak neupravuje jejich vztahy s poskytovateli nebo zdravotními pojišťovnami. Možnost, že by na jejím základě došlo k omezení uvedeného práva, lze proto připustit pouze v rovině faktické, tedy pokud by úhradová vyhláška natolik omezovala jednotlivým poskytovatelům právo podnikat, kteří by nebyli s to plnit své povinnosti při poskytování zdravotních služeb, jež by se v důsledku této skutečnosti mohly stát pro pacienty nedostupnými. I v této situaci by ale nebylo možné nahlížet na příčinu tohoto stavu izolovaně" (bod 72. odůvodnění). Ústavní soud v témže nálezu současně zdůraznil (bod 73. odůvodnění), že s ohledem na absenci přímého zásahu do práva podle čl. 31 Listiny, nepřipadá v úvahu provedení testu rozumnosti (racionality), který Ústavní soud provedl výše ve vztahu k namítanému porušení práva svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
34. S námitkou o případném omezení regionální dostupnosti zdravotní péče u vybraných výkonů se Ústavní soud vypořádal již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/18, posuzujícím ústavnost § 112 a 113 zákona o zdravotních službách. V něm konstatoval, že "zajištění vysoce náročné zdravotní péče na odpovídající úrovni vyžaduje určitou míru centralizace zdravotnických zařízení, a logickým důsledkem této skutečnosti je proto i jejich nutná regionální nerovnoměrnost. Primárním zájmem pacienta přitom jistě není to, aby se předmětné centrum nacházelo co nejblíže jeho bydliště, nýbrž aby byla dána garance co možná nejlepší profesionální péče, pro což musí existovat odpovídající podmínky, například přístrojové vybavení, ale i přiměřené zkušenosti lékařů s určitým typem specifických zákroků - srov. § 112 odst. 1 zákona o zdravotních službách" (bod 144. odůvodnění). Přehlížet přitom nelze ani to, že "realizace práva podle čl. 31 Listiny závisí na objemu finančních prostředků, které jsou prostřednictvím veřejného zdravotního pojištění vynakládány na zdravotní péči. Tento objem přitom musí reflektovat i případný nárůst nákladů vznikajících v souvislosti s jejím poskytováním, neboť v opačném případě by dřív nebo později vedl ke ztížení přístupu pacientů ke zdravotní péči nebo dokonce k jejich ohrožení" (nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 67. odůvodnění). Výše uvedeným přitom Ústavní soud nevylučuje případnou povinnost zdravotních pojišťoven zajistit dostupnou zdravotní péči - například sjednáním jiného způsobu financování v individuální smlouvě - v situaci, kdy v některých oblastech České republiky nebude možné při použití obecných pravidel úhradové vyhlášky dlouhodobě dosahovat zisku v určitých oblastech poskytování zdravotnických služeb (srov. KRATOCHVÍL, J. In KÜHN, Z., KRATOCHVÍL, J., KMEC, J., KOSAŘ, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 1128). Povinnost státu zajistit model zdravotnické politiky, který navrhovatelka považuje za nejvhodnější (především bez koeficientu centralizace), nelze dovodit ani z čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, kterého se navrhovatelka dovolává. Určení zdravotnické politiky je věcí politického rozhodnutí státu, stěžejní je zajištění co možná nejlepší profesionální péče v potřebné kvalitě a v přiměřené době.
35. Ústavní soud rovněž neshledal, že by se napadené přílohy úhradové vyhlášky přímo dotýkaly dalších základních práv a svobod. Přestože navrhovatelka namítá porušení řady z nich, včetně práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny, práva na územní samosprávu podle čl. 8 Ústavy nebo dokonce práva na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, u většiny z nich sama připouští, že může docházet pouze k nepřímému zásahu do těchto práv, a to v důsledku (podle jejího názoru neústavního) porušení práva svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Argumentaci navrhovatelky v tomto shledává Ústavní soud nedůvodnou a zjevně nedosahující ústavněprávní roviny. Na posuzovanou věc nedopadá ani nález ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.), na který navrhovatelka odkazuje v souvislosti s tvrzením o porušení práva na územní samosprávu podle čl. 8 Ústavy. V nynější věci totiž nedochází, na rozdíl od věci, které se dovolává navrhovatelka, k přechodu majetku státu (zejména pak zadlužených nemocnic) na kraje bez jejich souhlasu, ani k jinému přímému zásahu do majetkových či dalších práv územních samosprávných celků. Nic ostatně nebrání ani tomu, aby nemocnice zřizované územními samosprávnými celky (popř. nemocnice, v nichž mají územní samosprávné celky majetkový podíl) usilovaly o statut centra vysoce specializované péče, kterým bude svědčit koeficient centralizace s indexem 1,05.
VI.
Závěr
36. Ústavní soud z výše uvedených důvodů neshledal důvody pro zrušení přílohy č. 1 a přílohy č. 10 úhradové vyhlášky pro rok 2025, a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 15. října 2025
Josef Baxa v. r.
předseda Ústavního soudu