50. Za této situace rovněž nelze výběr jedné varianty navzdory jeho nezpochybnitelným dopadům na stěžovatele považovat za porušení jejich základních práv. Ústavní soud nezpochybňuje, že výstavba významné dopravní komunikace na základě AZÚR JMK stěžovateli zmíněné dopady na životní prostředí či hodnotu nemovitostí v oblasti, kde žijí, může mít či bude. S ohledem na výše uvedené jde však o zásah na základě zákona, který je výsledkem snahy o vyvážení protichůdných zájmů a práv. Ostatně z obou napadených rozsudků je patrné, že si soudy byly vědomy jak řady protichůdných zájmů, jejichž "optimální" vyvážení je v praxi mimořádně obtížné, tak právní složitosti celé problematiky. To má zásadní význam při posouzení dokumentu, jakým jsou zásady územního rozvoje kraje, neboť z povahy věci samé je u něj dáno, že nelze vyhovět zájmu všech, jelikož právě v těchto koncepčních dokumentech platí, že "každý chce jezdit po dálnicích, ale nikdo ji nechce mít za svým domovem" (argument "not in my backyard"). Podle názoru Ústavního soudu však vedlejší účastník (a následně krajský soud a Nejvyšší správní soud v napadených rozsudcích) nalezly ústavně konformně přijatelné řešení dané situace v Jihomoravském kraji.
IV. c) K tvrzenému porušení práva na samosprávu stěžovatelů 1), 2) a 3).
51. Konečně se Ústavní soud zabýval i "komunálním" rozměrem návrhu, totiž tvrzeným porušením práva tří stěžovatelů - obcí na samosprávu. Reálně uplatňují stěžovatelé 1), 2) a 3) stejnou námitku (s mírně odlišným rámováním), se kterou se Ústavní soud shora vypořádal (tj. nezvážení "rozumné varianty", kterou stěžovatelé preferují). Podstata a referenční rámec komunální ústavní stížnosti se od ústavní stížnosti v několika ohledech odlišuje, a proto též Ústavní soud pojednává jejich námitky separátně.
52. Zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti je příslušnost Ústavního soudu dána toliko v případě porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod nositele základních práv a svobod, v případě tzv. ústavní stížnosti komunální je referenčním kritériem pro Ústavní soud i zákonnost zásahu státu (srov. nález sp. zn. I. ÚS 471/2000 ze dne 4. 10. 2000).
53. To ovšem neznamená, že by z tohoto důvodu byl Ústavní soud v řízení o komunální stížnosti ocitl v roli jakési další odvolací instance, která napadená rozhodnutí (zde rozhodnutí soudů) přezkoumává v plném rozsahu z hlediska souladu se zákonem. Podstatné je to, že tvrzená nezákonnost musí být vždy vztažena k porušení práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 Ústavy, resp. i ve smyslu dalších ustanovení ústavního pořádku (zejména čl. 100 odst. 1 Ústavy, ale i další). Rozsah práva na samosprávu a vztah mezi ním a tvrzenou nezákonností je přitom třeba formulovat vždy v kontextu projednávané věci - např. nyní v kontextu projednávání a vydávání zásad územního rozvoje.
54. Obdobnou otázkou se Ústavní soud zabýval již v usnesení sp. zn. IV. ÚS 2682/19. Tímto usnesením sice není v nyní projednávané věci vázán, jeho východiska však považuje za přesvědčivá a neshledal důvod se od nich ani nyní odchýlit.
55. Z čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy plyne, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů jim vymezených ústavním pořádkem a zákony o svých záležitostech v rámci svého území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem stanoveným zákonem, tj. zákonem stanovenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3, čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonu (tzv. výhrada zákona) je svěřeno vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky. Právní předpisy, kterými je případně takový zákon prováděn, nemohou do této zákonu vyhrazené oblasti zasahovat.
56. Podle § 14 odst. 1 a 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, nejde-li o jeho přenesenou působnost. Do samostatné působnosti kraje patří zejména záležitosti uvedené v § 11, 35, 36 a 59 krajského zřízení, s výjimkou vydávání nařízení kraje, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon.
57. Podle § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, zastupitelstvo kraje vydává v samostatné působnosti zásady územního rozvoje, přičemž tyto zásady územního rozvoje se podle § 36 odst. 4 téhož zákona pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
58. Z výše uvedeného vyplývá, že do samostatné působnosti kraje na základě zvláštních zákonů patří tedy právě mj. schvalování územně plánovací dokumentace, v tom i zásad územního rozvoje, které se vydávají formou opatření obecné povahy. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 99 definuje jako územní společenství občanů (srov. přiměřeně též nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013). Zásady územního rozvoje jsou tak společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí.
59. Vydání opatření obecné povahy sice výkonem veřejné moci je (jde o jednostranný správní akt autoritativně, tzn. jednostranně určující práva a povinnosti dotčených osob), současně však jde (alespoň u některých opatření obecné povahy) o výkon samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Představuje tedy určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však plnění úkolů veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008). Územní samospráva tak zahrnuje i rozhodování o rozvoji území příslušného územního samosprávného celku, které bylo státem decentralizováno, svěřeno do jeho samostatné působnosti v rozsahu vymezeném zákonem, přičemž stát do tohoto rozhodování může zasahovat jen v případě porušení takového zákona a způsobem a postupy, které určuje opět jen zákon.
60. Z toho plyne klíčový dílčí závěr, totiž že územní samospráva je v takovém rozsahu v otázce přijímání zásad územního rozvoje ve formě opatření obecné povahy také ústavně zaručeným právem krajů. Ústavní definice tohoto pojmu proto nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu. Z těchto východisek plyne i omezený přezkum zákonnosti přijetí zásad územního rozvoje správními soudy (srov. shora bod 42 tohoto usnesení).
61. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/02 ze dne 30. 9. 2002 (stejně jako později v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 ze dne 7. 5. 2013) pak Ústavní soud vyslovil, že zásah státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, když to ochrana zákona vyžaduje. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně, a význam důvodů, svědčících pro takový zásah, na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.
62. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností. Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozsudcích z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovateli uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní přezkoumávané věci neshledal [k tomu srov. i shora část IV. b), v níž se Ústavní soud vyjádřil k námitkám stran volby varianty vedení koridoru a hodnocení podkladů, o které se tato volba opírala].
63. Stěžovatelé se i v té části ústavní stížnosti, v níž tvrdí porušení svého práva na samosprávu, od Ústavního soudu domáhají přehodnocení závěrů soudů způsobem, který by měl nasvědčit opodstatněnosti jejich právního názoru a v ústavní stížnosti v zásadě uvádějí argumenty, se kterými se obecné soudy již vypořádaly, čímž staví Ústavní soud do role další odvolací instance, která mu však nepřísluší. Po přezkumu napadených rozhodnutí Ústavní soud shledává, že obecné soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily veškeré okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry, přičemž jak krajský soud, tak Nejvyšší správní soud tak učinily s potřebnou důkladností a svá rozhodnutí mimořádně obsáhle odůvodnily.
64. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že některé aspekty pojetí práva na samosprávu (resp. nepřípustného zásahu práva na samosprávu), o které se stěžovatelé ve své stížnosti implicitně opírají, jsou neudržitelné. Podstatou jejich argumentu (ke které se vztahují veškeré argumenty dílčí) je totiž tvrzení, že vymezením koridorů na území obce nebo v jeho těsné blízkosti výrazně AZÚR JMK výrazně ztížila možnost rozhodovat o budoucí koncepci jejich území (a tím i možnost chránit své území), což označují za jeden ze základních aspektů práva obcí na samosprávu. Nelze ale přehlédnout, že přijímání zásad územního rozvoje ve formě opatření obecné povahy je také ústavně zaručeným právem krajů (srov. výklad shora) a že při plánování dopravních koridorů je nevyhnutelné, že povedou přes území určitých obcí (a jiných ne) či v jeho blízkosti. To s sebou pravidelně ponese i výrazná omezení jejich možnosti o koncepci těchto území rozhodovat. Pakliže kraj při zvažování variant vedení dopravního koridoru postupoval transparentním způsobem, výslednou variantu zvolil z legitimního důvodu, stalo se tak na základě řádné diskuse a dílčí úkony při výběru konkrétní varianty byly dostatečně dokladovány (srov. shora bod 45 tohoto usnesení), je takový zásah do práva obcí rozhodovat o koncepci svého území zjevně přípustný. Opačný přístup by zcela popřel logiku územního plánování a vztahů mezi různými úrovněmi územní samosprávy v jeho rámci.
65. Ústavnímu soudu nezbývá než zopakovat, že soudy obou stupňů proti námitkám stěžovatelů postavily vlastní ucelenou skutkovou i právní konstrukci, z níž přesvědčivě plyne, že přijetím AZÚR JMK nedošlo nejen k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatelů 4) - X), nýbrž ani k žádnému nezákonnému postupu, který by ve svém důsledku porušoval právo obcí [stěžovatelé 1), 2) a 3)] na samosprávu.
66. S ohledem na uvedené odmítl Ústavní soud ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. května 2026
Dita Řepková v. r.
předsedkyně senátu