62. Spolek 8. dubna 2021 zaslal vedlejší účastnici předžalobní výzvu ve věci mimořádného opatření ze dne 6. dubna 2021 č. j. MZDT 14601/2021-1/MIN/KAN, v níž bylo deklarováno, že zastupuje 125 svých členů (včetně stěžovatelky), k výzvě byl přiložen seznam členů spolku. Na předžalobní výzvu vedlejší účastnice nereagovala, proto byl v rámci spolku dohodnut mechanismus, kdy žalobu na zrušení mimořádných opatření podali společně vybraní členové spolku (stěžovatelka vybrána nebyla). Žaloba byla podána k ochraně zájmů všech dotčených členů spolku, někteří z nich (mezi nimi i stěžovatelka) se podíleli i na nákladech právního zastoupení (z e-mailové korespondence mezi stěžovatelkou a Českou komorou fitness, z.s., založené v soudním spise vyplývá, že náklady právního zastoupení jen na tuto jednu žalobu včetně soudního poplatku činily 300 100 Kč). Stěžovatelka nebyla schopna reagovat na podání mimořádných opatření, která jednotlivě trvala přibližně čtyři dny, žalobou (uhradit 12 soudních poplatků a nákladů zastoupení za situace, kdy její činnost byla pozastavena a nedosahovala žádných příjmů z ní). Nešlo by tedy o reálné zlepšení, ale zhoršení její situace. Stěžovatelka zdůraznila, že sama alespoň uplatnila 8. října 2021 u vedlejší účastnice nárok na náhradu škody.
63. Obvodní soud sice v bodě 52 rozsudku připouští, že situace v souvislosti s pandemií covidu-19 byla mimořádná, ale z této skutečnosti vyvozuje závěry výhradně v neprospěch stěžovatelky, neboť zdůrazňuje "zvýšené požadavky" na osoby, které se cítily být opatřením státu dotčeny. Takový názor bez racionálního odůvodnění z podstaty odmítá, že by mimořádná situace v době pandemie mohla představovat důvody hodné zvláštního zřetele. To platí i pro závěr obvodního soudu, že neobstojí ani námitka, že předmětná mimořádná opatření byla rušena rychle, dříve, než uplynulo 30 dní od jejich vydání. Takový právní názor je v rozporu se závěry nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/24, v němž Ústavní soud v souvislosti s posuzováním důvodů zvláštního zřetele hodných hovořil o situaci, kdy bude opatření obecné povahy zrušeno před uplynutím lhůty k podání návrhu na jeho zrušení. Uvedl, že bezmezné trvání na vyčerpání prostředku ochrany svých práv by znamenalo vyloučení nároku i u osob, které v zákonem stanovených lhůtách opatření obecné povahy napadnout nemohly.
64. Závěry obvodního a městského soudu o tom, že nejsou dány důvody zvláštního zřetele hodné, když stěžovatelka byla v řízení o zrušení předmětných mimořádných opatření pasivní, neodpovídají zjištěnému skutkovému stavu. Je nutno odlišit situaci, kdy do té doby jakákoli zcela nečinná osoba požádá o náhradu škody vzniklé v důsledku mimořádného opatření (z takového plošného podávání žádostí o náhradu škody má vedlejší účastnice - zejména z ekonomických důvodů - obavy) a situací, kdy žadatel o náhradu škody sám nevystupoval v řízení o zrušení mimořádného opatření jako žalobce ani osoba zúčastněná na řízení, ale uvede racionální důvody, pro které tak neučinil, z nichž je zřejmé, že se nějakým způsobem v takovém řízení angažoval (zde stěžovatelka v jednom případě prostřednictvím profesního spolku, kdy samostatné podávání návrhů na zrušení každého z na ni dopadajících mimořádných opatření vyhodnotila jako neefektivní, neboť by nevedlo k účinné nápravě). Důvody, které k tomu v žalobě i v dalších podáních stěžovatelka uváděla (překotné vydávání mimořádných opatření, útlum hospodářské činnosti stěžovatelky, nejisté ekonomické vyhlídky do budoucna), obvodní a městský soud v podstatě odmítly s odůvodněním, že kdyby stěžovatelka "natolik úkorně vnímala", že daná mimořádná opaření jsou v rozporu se zákonem, tak by se více zajímala o jejich zrušení.
65. Stejně tak nelze souhlasit se závěrem Nejvyššího soudu, že naplnění důvodů zvláštního zřetele hodných v nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/24 je projevem nesprávného uchopení právní úpravy Ústavním soudem.
66. Ústavní soud ve shora zmíněných nálezech aproboval závěr Nejvyššího soudu (viz rozsudek sp. zn. 30 Cdo 414/2023), že vzhledem k tomu, že se mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. i osoba, o jejichž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena.
67. Vzhledem ke shodě Nejvyššího soudu a Ústavního soudu na tomto závěru (a s odkazem na jejich konstantní judikaturu) je nutné odmítnout námitky vedlejší účastnice, která s tímto závěrem od počátku řízení nesouhlasí a tvrdí, že mimořádná opatření nejsou opatřením obecné povahy, ale právním předpisem, přičemž náhradu škody způsobenou právním předpisem postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. vůbec uplatňovat nelze.
68. Závěr, že je možné od požadavku vyčerpání všech procesních prostředků upustit, jsou-li dány okolnosti zvláštního zřetele hodné, pak za situace, kdy byla v případě mimořádných opatření judikaturou zmírněna podmínka účastenství v řízení na podmínku vyčerpání procesních prostředků (§ 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.), vyplývá přímo ze zákonné úpravy, která vyčerpání prostředků nápravy nezakotvuje bezvýhradně (§ 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb.).
69. Konstatuje-li Nejvyšší soud, že znění § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je zcela jasné (bezvýhradná podmínka účastenství v řízení), je nutno uvést, že to byl Nejvyšší soud, kdo rozšířil okruh osob, na něž dopadá hypotéza této normy. Není přitom žádná opora pro názor Nejvyššího soudu, že není dán prostor pro další podmínku (omluvitelného důvodu pro nevyužití prostředků nápravy). Není důvod, aby platily v tomto smyslu podmínky odlišné pro účastníky řízení podle § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. a osoby, které sice nesplňují podmínku ("pravého") účastenství (bylo-li konstatováno, že mimořádná opatření se vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení), ale mají (na základě judikatury) postavení účastníků řízení ve smyslu tohoto ustanovení. Jinými slovy, není důvodu, aby ve věcech těchto osob nebyl aplikován § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. [srovnej bod 26 nálezu sp. zn. III. ÚS 3319/22, v němž Ústavní soud zdůraznil, že standard přezkumu (a to i standard z hlediska přezkumu ústavnosti) se všemi následky z toho vyplývajícími (v tomto případě tedy vznikem odpovědnosti státu za škodu) nemůže být v případě opatření obecné povahy nižší než u individuálních správních aktů]. Je to tedy Nejvyšší soud, nikoli Ústavní soud, kdo svévolně bez opory v zákoně (a v rozporu s § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb.) stanoví omezující podmínky pro uplatnění nároku na náhradu škody osobami, jimž již dříve svou judikaturou s ohledem na specifický charakter mimořádného opatření přiznal nad rámec § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. účastenství v řízení.
70. Ústavní soud neshledává důvod, proč by neměl být u těchto osob aplikován § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. Nesdílí obavy Nejvyššího soudu (a vedlejší účastnice), že by v takovém případě stát odpovídal úplně všem osobám, jichž se účinky daného mimořádného opatření dotkly. Vždy bude nutno zkoumat důvody zvláštního zřetele hodné, takovým "filtrem" neprojdou osoby, které byly v řízení zcela pasivní (nešlo-li o situaci, kdy v zákonem stanovených lhůtách již mimořádné opatření nemohlo být napadeno). Není také pravdou, že Ústavní soud ve svých rozhodnutích neuvedl, o jaké okolnosti zvláštního zřetele hodné (§ 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb.) by se mělo (mohlo) jednat. V bodě 36 nálezu sp. zn. III. ÚS 2667/24 Ústavní soud uvedl, že v úvahu připadá řada situací, např. když opatření obecné povahy bude zrušeno před uplynutím lhůty k podání návrhu na jeho zrušení. V bodě 26 nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/24 pak hovořil v tomto smyslu o efektivitě opravného prostředku a argumentech ekonomického charakteru. Konkrétně bylo v tomto nálezu městskému soudu Ústavním soudem vyčteno, že se nezabýval argumentem stěžovatelky, že v řízení, v němž bylo mimořádné opatření zrušeno, byl její manžel právním zástupcem jednoho z navrhovatelů.
71. Judikatura Ústavního soudu je jednotná v tom, že podmínka vyčerpání všech opravných prostředků podle zákona č. 82/1998 Sb. je zcela legitimní, neboť její vyžadování vychází z obecné zásady prevence. Podmínka vylučuje odpovědnost státu v těch případech, kdy poškozený nevyužil dostupných právních prostředků k odvrácení hrozící škody. Na naplnění této podmínky nelze nicméně trvat bezvýhradně a v případech zvláštního zřetele hodných je od ní třeba upustit. S tvrzenou existencí okolností zvláštního zřetele hodných jsou obecné soudy povinny se vypořádat.
72. Nelze proto přisvědčit Nejvyššímu soudu, že judikatura Ústavního soudu týkající se výkladu § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je rozporná a je vhodné věc předložit plénu k zaujetí jednoznačného stanoviska. Poukazuje-li Nejvyšší soud na usnesení sp. zn. II. ÚS 3014/24 ze dne 14. listopadu 2024 a sp. zn. IV. ÚS 2930/24 ze dne 5. února 2025, v obou případech šlo o situaci, kdy byli stěžovatelé zcela nečinní, mimořádná opatření nenapadli, ani se k návrhu na jejich zrušení žádným způsobem nepřipojili. Jde tedy o situaci odlišnou oproti nyní posuzované věci, kdy stěžovatelka projevila určitou aktivitu v řízení prostřednictvím profesního spolku. Nadto se Nejvyšší soud ve věci projednávané Ústavním soudem pod sp. zn. IV. ÚS 2930/24 ve svém odmítavém usnesení (bod 10 usnesení sp. zn. 30 Cdo 693/2024 ze dne 6. srpna 2024) zabýval námitkou, zda byly v dané věci přítomny důvody okolnosti zvláštního zřetele hodné ve smyslu § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. V nyní posuzované věci naopak Nejvyšší soud aplikaci uvedeného ustanovení odmítá.
73. Ústavní soud tak uzavírá, že soudy při výkladu zákona č. 82/1998 Sb. dostatečně nezohlednily, že tento zákon představuje provedení základního práva podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Ač obvodní soud odkázal na nález sp. zn. IV. ÚS 331/24, a zopakoval jeho nosné závěry, fakticky postupoval tak, že vyloučil možnost, že by se mohl odškodnění újmy domáhat kdokoliv jiný než ten, kdo sám podal návrh na zrušení mimořádného opatření, či se k takovému návrhu připojil jako osoba zúčastněná na řízení. Ostatní soudy pak tento jeho postup aprobovaly a neposkytly ochranu ústavně zaručeným základním právům stěžovatelky, a v důsledku tak odňaly závaznost nálezu Ústavního soudu, což se v právní sféře stěžovatelky projevuje jako porušení ústavně zaručeného základního práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
74. Ústavní soud zdůrazňuje, že pandemie covidu-19 byla mimořádnou nejen pro veřejnou moc, nýbrž i pro adresáty jejího působení. To je třeba zohlednit při posuzování důvodů hodných zvláštního zřetele. Úvahy Ústavního soudu obsažené v tomto nálezu, i shora citované prejudikatuře, nelze mechanicky aplikovat na odlišné situace, které se netýkají mimořádných opatření vydávaných během pandemie covidu-19.
VII. Závěr
75. Nejvyšší soud odmítl stěžovatelčino dovolání, aniž posoudil, zda je přípustné pro řešení jedné z právních otázek předložených v dovolání. Jeho odůvodnění, že rozsudek městského soudu na řešení dané právní otázky nebyl založen, je ve zjevném rozporu s obsahem odůvodnění rozsudku městského soudu. Nejvyšší soud tím porušil stěžovatelčino ústavně zaručené právo na přístup k soudu jakožto jednu ze složek práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
76. Obvodní soud odkázal na nález sp. zn. IV. ÚS 331/24 a zopakoval jeho nosné závěry, ale fakticky postupoval tak, že vyloučil možnost, že by se mohl odškodnění újmy domáhat kdokoliv jiný než ten, kdo sám podal návrh na zrušení mimořádného opatření či se k takovému návrhu připojil jako osoba zúčastněná na řízení. Ostatní soudy pak tento jeho postup aprobovaly a neposkytly ochranu ústavně zaručeným základním právům stěžovatelky a v důsledku tak odňaly závaznost nálezu Ústavního soudu, což se v právní sféře stěžovatelky projevuje jako porušení ústavně zaručeného základního práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny.
77. Všechny tři soudy při výkladu zákona č. 82/1998 Sb. dostatečně nezohlednily, že tento zákon představuje provedení základního práva podle čl. 36 odst. 3 Listiny, a tím porušily i toto stěžovatelčino ústavně zaručené základní právo.
78. Ústavní soud proto ústavní stížnosti stěžovatelky vyhověl a napadená rozhodnutí Nejvyššího soudu, městského soudu a obvodního soudu zrušil [§ 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
79. Takto rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť měl za to, že od něho nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
80. Ústavní soud v této fázi řízení nepředjímá, zda je stěžovatelčina žaloba důvodná, neboť splnění všech podmínek pro náhradu újmy státem dosud soudy neposuzovaly. Soudy však nemohou znovu žalobu zamítnout s odkazem na to, že stěžovatelka sama nenavrhla zrušení mimořádných opatření, ani se neúčastnila řízení o takovém návrhu v jiném procesním postavení. Budou-li mít soudy za to, že stěžovatelčino zapojení v rámci spolku obdobně postižených subjektů nepředstavuje důvod hodný zvláštního zřetele, je třeba předložit přesvědčivou argumentaci odlišnou od té, kterou již soudy uvedly a jež se ukázala být rozporná s čl. 36 odst. 3 Listiny.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně 17. června 2026
Pavel Šámal v. r.