Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudců Michala Bartoně (soudce zpravodaje) a Zdeňka Kühna o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Slavia pojišťovna a. s., sídlem Vyskočilova 1422/1a, Praha 4 - Michle, zastoupené JUDr. Liborem Němcem, Ph.D., advokátem, sídlem Husova 240/5, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. července 2026 č. j. 6 Afs 61/2026-40, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a České národní banky, sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a obsah napadeného rozhodnutí
1. Z ústavní stížnosti a z jejích příloh se podává, že Česká národní banka (vedlejší účastnice) vydala dne 22. 3. 2024 příkaz týkající se přestupku stěžovatelky. Po podání odporu vydala dne 25. 9. 2024 rozhodnutí (dále jen "prvostupňové rozhodnutí"), jímž uznala stěžovatelku vinnou ze spáchání přestupku podle § 114 odst. 1 písm. f) zákona č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZDPZ"). Přestupku se stěžovatelka měla dopustit tím, že v období od 2. 8. 2021 do 3. 3. 2022 prodloužila svým zákazníkům v 632 případech smlouvy o cestovním zdravotním pojištění cizinců v rozsahu komplexní zdravotní péče. Zákazníci si toto pojištění sjednávali proto, aby jím doložili jednu z podmínek pro získání pobytového oprávnění podle zákona o pobytu cizinců. Od 2. 8. 2021 však mohla pojištění pro tento účel podle zákona o pobytu cizinců nabízet pouze Pojišťovna VZP, a. s. (dále jen "PVZP"). Smlouvy jiných pojišťoven proto podle vedlejší účastnice nebylo možné pro tento účel prodlužovat. Prodloužené pojištění neodpovídalo potřebám a cílům zákazníků. Stěžovatelka tak porušila povinnost jednat kvalifikovaně, čestně, spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníka podle § 72 odst. 1 ZDPZ. Vedlejší účastnice jí uložila pokutu ve výši 5 000 000 Kč. Zdůraznila, že stěžovatelku nepostihla za neoprávněné poskytování pojištění, ale za to, že pojištění poskytovala bez odpovídajícího pojistného zájmu, a naopak o naplnění zájmu zákazníků je ujišťovala. Na riziko, že Ministerstvo vnitra (dále jen "ministerstvo") prodloužené smlouvy neakceptuje, zákazníky neupozornila. Žádost stěžovatelky o nařízení ústního jednání při prvostupňovém přestupkovém řízení vedlejší účastnice zamítla. Bankovní rada vedlejší účastnice dne 31. 1. 2025 zamítla rozklad stěžovatelky a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Přisvědčila stěžovatelce, že monopol PVZP zavedený do zákona o pobytu cizinců zákonem č. 274/2021 Sb. (dále jen "novela 2021") odporoval právu EU. Stěžovatelka však nebyla potrestána za prodlužování smluv v rozporu s touto právní úpravou. Byla potrestána za to, že zákazníky neinformovala o souvisejících rizicích. Stěžovatelka během rozkladového řízení žádala ministerstvo o informace, zda prodloužené smlouvy jejich zákazníků v pobytových řízeních přijalo. Ministerstvo informace odmítlo poskytnout. Stěžovatelka proto navrhla rozkladové řízení přerušit, dokud informace nezíská. Bankovní rada návrhu nevyhověla. Nevydala však usnesení, ale stěžovatelku pouze vyrozuměla přípisem.
2. Žalobu stěžovatelky Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") zamítl rozsudkem ze dne 26. 2. 2026 č. j. 10 Af 8/2025-101. Městský soud uvedl, že vytýkané jednání nespočívalo v samotném prodloužení smluv v rozporu s § 180j odst. 13 zákona o pobytu cizinců. Stěžejní byly okolnosti, za nichž k prodloužení došlo. Ministerstvo svůj postoj k prodlouženým smlouvám zveřejnilo dne 21. 9. 2021. Stěžovatelce jej potvrdilo odpovědí ministra vnitra ze dne 17. 1. 2022. Přestupek podle městského soudu spočíval v tom, že stěžovatelka přes jí známé informace v 632 případech vystavila zákazníky riziku neakceptování smlouvy, aniž je o něm informovala.
3. Stěžovatelka sice namítala, že zákazníky o riziku informovala v dokumentu, v němž se k novele 2021 vyjadřovala a který jim předávala. Městský soud to však za dostatečné nepovažoval. Vyjádření k novele podle něj obsahovalo jen názor stěžovatelky, že prodlužování smluv je i po novele 2021 zákonné. Zákazníky tak ujišťovalo o správnosti jejího postupu. Na postoj ministerstva ani na riziko nepřijetí smluv je neupozorňovalo. Podle městského soudu nemá na pochybení stěžovatelky vliv skutečnost, že ministerstvo přinejmenším 15 prodloužených smluv přijalo. K odpovědnosti stačilo, že zákazníkům hrozilo jejich nepřijetí. Tvrzení, že zákazníci sledovali jiný účel (nikoli jen získání pobytového oprávnění), uplatnila stěžovatelka podle městského soudu opožděně.
4. Městský soud dále připustil, že popis skutku mohl být formulován precizněji. Výrok rozhodnutí vedlejší účastnice je ale srozumitelný a skutek nezaměnitelný. Retroaktivitu ve prospěch pachatele podle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a podle § 2 odst. 1 přestupkového zákona městský soud neaplikoval. Stěžovatelka byla potrestána za porušení povinnosti jednat čestně a v nejlepším zájmu zákazníka podle § 72 odst. 1 ZDPZ. Novela zákona o pobytu cizinců z roku 2023 sice monopol PVZP zrušila, povinnost podle § 72 odst. 1 ZDPZ se však nezměnila. Změnila se jen rizika, o nichž musí stěžovatelka zákazníky informovat. Nařízení ústního jednání při prvostupňovém přestupkovém řízení nebylo nezbytné. Stěžovatelka mohla vše uplatnit písemně a neuvedla, jakou přidanou hodnotu by ústní jednání mělo. Zamítnutí žádosti stěžovatelky o ústní jednání až dva dny před vydáním prvostupňového rozhodnutí sice nebylo žádoucím postupem, stěžovatelka však na právech zkrácena nebyla. Uložená pokuta není ani zjevně nepřiměřená.
5. Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Vyšel z toho, že z povinnosti jednat čestně podle § 72 odst. 1 ZDPZ plyne i povinnost upozorňovat zákazníky na důležité informace a právní důsledky spojené s pojistnými produkty. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí plyne, že stěžovatelka nebyla postižena za samotné prodlužování smluv. Rozhodnutí o rozkladu vymezení skutku nezměnilo. V řízení nešlo o to, že by pojištění mohla nabízet pouze PVZP. Neřešila se tedy otázka samotného monopolu PVZP. Ministerstvo však v praxi trvalo na znění zákona a přijímalo jen smlouvy s PVZP, o čemž ale zákazníci stěžovatelky nebyli informováni.
6. Z dokazování lze i podle Nejvyššího správního soudu dovodit, že účel prodlužování smluv tkvěl v získání pobytového oprávnění. Stěžovatelka sice byla ze soukromoprávního hlediska oprávněna smlouvy prodlužovat, její jednání však vystavovalo zákazníky důvodnému riziku. Na tom podle Nejvyššího správního soudu nic nemění okolnost, že ministerstvo postupovalo nesprávně, když monopol PVZP v rozporu s právem EU aplikovalo. Pro zákazníky bylo rozhodující, že ministerstvo smlouvy skutečně nepřijímalo.
7. K ústnímu jednání Nejvyšší správní soud uvedl, že v přestupkovém řízení není obligatorní. Případný nedostatek ústního jednání ve správním řízení zhojilo ústní jednání před městským soudem. Stěžovatelka potřebu ústního jednání odůvodnila jen obecně a nenavrhla žádný konkrétní důkaz. K retroaktivitě ve prospěch pachatele Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelka byla potrestána za porušení povinnosti jednat čestně a v nejlepším zájmu zákazníka (její součástí je i povinnost upozorňovat zákazníky na rizika), přičemž tato povinnost se od doby, kdy stěžovatelka přestupek spáchala, nezměnila. V čase se měnilo jen samotné vymezení rizik. Pozdější zrušení monopolu PVZP pro stěžovatelku příznivější úpravou není.
II.
Argumentace stěžovatelky
8. Stěžovatelka v rozsáhlé ústavní stížnosti tvrdí porušení čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 1 a 2, čl. 39 Listiny, čl. 40 odst. 2 a 3 a odst. 6 věty druhé Listiny, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 6 a čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
9. Vznáší ucelenou řadu námitek proti postupu a rozhodnutím správních orgánů i soudů, přičemž v prvé řadě namítá porušení presumpce neviny a vadné dokazování. Vedlejší účastnice podle ní dovodila její odpovědnost z domněnek, neboť ze 632 případů byl pojistný zájem zkoumán pouze u vzorku 20 smluv, kdy ani nebyly v řízení zjišťovány individuální potřeby zákazníků v souladu s § 79 odst. 1 ZDPZ. Stěžovatelka si zjistila, že z 23 jí vybraných smluv jich ministerstvo 13 akceptovalo a odmítlo pouze tři, z čehož dovozuje, že tvrzení o plošném ohrožení zákazníků nemůže obstát. Důkazní břemeno nese stát a pochybnosti nelze vykládat v neprospěch obviněného. V přestupkovém řízení nelze vycházet z pouhé pravděpodobnosti.
10. Dále namítá nepřípustnou změnu skutku. Vedlejší účastnice jí původně vytýkala aktivní konání spočívající v samotném prodlužování smluv, zatímco Nejvyšší správní soud její odpovědnost překvalifikoval na opomenutí spočívající v neinformování zákazníků o riziku, že ministerstvo prodloužené smlouvy nebude akceptovat. Výrok rozhodnutí o přestupku musí obsahovat všechny rozhodné skutkové okolnosti, což nelze napravovat až v odůvodnění. Taková změna optiky stěžovatelce znemožnila efektivní obranu a vedla k nepředvídatelnému extenzivnímu výkladu její odpovědnosti. Nejvyšší správní soud se odchýlil od své ustálené judikatury - nově totiž připustil, že ve výroku chybí okolnost, v níž sám spatřuje přestupek a doplnil ji v odůvodnění - aniž by věc předložil rozšířenému senátu. S uvedeným pochybením stěžovatelka spojuje též porušení práva na zákonného soudce.
11. Další stěžejní námitka stěžovatelky spočívala v tom, že stát v jejím případě přenáší důsledky vlastního selhání na jednotlivce a porušuje přednost práva EU. Monopol PVZP podle stěžovatelky odporoval právu EU. Přesto Nejvyšší správní soud stěžovatelku fakticky trestá za to, že zákazníky nevarovala před protiprávním postupem ministerstva, které nezákonný monopol v praxi aplikovalo. Obecná povinnost jednat v nejlepším zájmu zákazníka podle § 72 odst. 1 ZDPZ nemůže zahrnovat povinnost předvídat nezákonné jednání státu. Článek 40 odst. 6 Listiny zaručuje použití pozdějšího zákona, pokud je to pro pachatele příznivější. Vzhledem k tomu, že monopol PVZP byl novelou zákona o pobytu cizinců z roku 2023 zrušen a tím se změnil i konkrétní obsah sankcionované povinnosti, měly správní orgány podle stěžovatelky aplikovat pozdější a příznivější právní úpravu.
12. Závěrem stěžovatelka poukazuje na procesní vady, zejména na odnětí práva být slyšen podle čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 Úmluvy. Vedlejší účastnice totiž její žádost o ústní jednání zamítla až po pěti měsících, pouhé dva dny před vydáním prvostupňového rozhodnutí, čímž jí znemožnila klást otázky, odstranit rozpory v podkladech a osobně se vyjádřit ke skutku. Nejvyšší správní soud tento postup odmítl hodnotit a zcela pominul i její kasační námitku proti postupu vedlejší účastnice, která návrh na přerušení řízení nezamítla formálním usnesením s možností opravného prostředku, ale pouhým vyrozuměním.
III.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není jim instančně nadřízen, jeho pravomoc je založena toliko k přezkumu, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nedošlo k porušení ústavně garantovaných práv a svobod.
14. K námitce porušení presumpce neviny a vadného dokazování (zkoumání pojistného zájmu pouze u malé části smluv), Ústavní soud uvádí, že v postupu soudů ústavní pochybení neshledal. Stěžovatelce lze jistě přisvědčit obecně v tom, že důkazní břemeno v přestupkovém řízení nese stát a přetrvávající pochybnosti o vině nelze vykládat v neprospěch obviněného. Stejně tak platí, že odpovědnost za přestupek není možné založit jen na pravděpodobnosti. Z toho však nelze dovodit povinnost individuálně prověřit osud každé ze 632 smluv. Podstatou deliktu nebylo, že každá smlouva byla prokazatelně ministerstvem odmítnuta, ale že zákazníci byli bez odpovídajícího poučení vystaveni reálnému a stěžovatelce známému riziku odmítnutí v souvislosti s pobytovým oprávněním. To, zda k odmítnutí vždy skutečně došlo, nebylo rozhodné. Z ústavněprávního hlediska není svévolný závěr soudů, že sama skutečnost, že ministerstvo některé smlouvy nakonec přijalo, nevylučuje reálnou existenci rizika v době jednání stěžovatelky.
15. Zjevný projev svévole nelze spatřovat ani v posouzení námitky nepřípustné změny skutku. Soudy dospěly k závěru, že výrok již dostatečně identifikoval jednání stěžovatelky, počet případů závadového jednání, rozhodné období a produkt i účel sledovaný zákazníky. Vlastní neposkytnutí informace zákazníkům stěžovatelkou nepředstavovalo samostatný zákonný znak přestupku chybějící ve výroku, nýbrž toliko vysvětlení kontextu, že produkt nabízený stěžovatelkou zájmům jejich zákazníků neodpovídal, ač se stěžovatelka sama speciálně na tuto problematiku u ministerstva informovala. Odůvodnění rozhodnutí z tohoto pohledu pouze konkretizovalo okolnosti skutku již zachyceného ve výroku. Nelze přisvědčit ani namítanému porušení práva na zákonného soudce. Vyšel-li Nejvyšší správní soud z toho, že identita a podstata skutku se nezměnily a nejde tak o odklon od dosavadní judikatury, nebyl důvod věc předkládat rozšířenému senátu.
16. Pokud stěžovatelka namítá, že stát na ni prostřednictvím správního trestání přenáší důsledky vlastního protiprávního postupu při aplikaci monopolu PVZP, pak správní soudy již dostatečně vysvětlily, že stěžovatelka nebyla trestána za nerespektování monopolu PVZP. Stejně tak Ústavní soud neshledává extrémní exces v tom, jak správní soudy posoudily možnou dobrou víru stěžovatelky podle principů z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013 č. j. 1 As 188/2012-30. Upozornily totiž, že stěžovatelka o odmítavém stanovisku ministerstva věděla a nebyla tak ujišťována o správnosti svého postupu.
17. K dalším námitkám stěžovatelky Ústavní soud uvádí, že není projevem svévole, pokud správní soudy aplikaci stěžovatelkou preferované pozdější právní úpravy odmítly s tím, že podstata sankcionované povinnosti podle § 72 odst. 1 a § 114 odst. 1 písm. f) ZDPZ se nezměnila. Změnily se toliko vnější okolnosti, které určovaly, o jakých rizicích je třeba zákazníky informovat. Takový pohled zcela odpovídá materiálnímu pojetí změny normy určující trestnost (viz např. usnesení ze dne 13. 2. 2018 sp. zn. III. ÚS 3566/16).
18. K namítané absenci ústního jednání Ústavní soud již v minulosti uvedl, že existuje ústavní právo na jednání před soudem, nikoli před správním orgánem. Není třeba, aby v rámci přestupkového řízení vždy proběhlo ústní jednání, pokud neexistují důvodné pochybnosti o zjištěném skutkovém stavu, který by vyžadoval provedení důkazů během ústního jednání, a pokud obviněný měl možnost se písemně vyjádřit ke všem důkazům. Požadavek ústního jednání je splněn i tehdy, pokud obviněný z přestupku má možnost se osobně hájit alespoň před správním soudem (srov. usnesení ze dne 5. 3. 2024 sp. zn. IV. ÚS 358/24, srov. též rozhodnutí ze dne 17. 5. 2011 Suhadolc proti Slovinsku, č. 57655/08 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016 čj. 6 As 73/2016-40, body 13 až 15). Stejně tak zamítnutí žádosti stěžovatelky o ústní jednání až dva dny před vydáním prvostupňového správního rozhodnutí její ústavní práva nezkrátilo.
19. Neústavní neshledal Ústavní soud ani absenci formálního usnesení o nevyhovění návrhu na přerušení řízení. Soudy vyšly z toho, že pro posouzení věci nebylo rozhodné zjišťovat konečný počet smluv skutečně přijatých ministerstvem. Případné přerušení řízení, které mělo sloužit k získání informací o tom, zda byly některé pojistné smlouvy nakonec akceptovány, by tak na výsledné posouzení věci nemělo vliv.
20. Ústavní soud proto uzavírá, že napadeným rozhodnutím nebyla porušena základní práva stěžovatelky, a proto byla její ústavní stížnost odmítnuta mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. října 2026
Lucie Dolanská Bányaiová v. r.
předsedkyně senátu