43. Ústavní soud konstatuje, že je k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o rozpočtovém určení daní příslušný. Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu.
44. Jde-li o napadenou Přílohu 1, platí, že je platnou součástí právního řádu a Ústavní soud neshledal žádný důvod, který by bránil jejímu meritornímu přezkumu (srov. obdobně nález ze dne 15. 10. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 7/25, v němž se Ústavní soud zabýval ústavností přílohy č. 1 a přílohy č. 10 úhradové vyhlášky pro rok 2025). Přezkum Přílohy 1 zákona o RUD je veden skutečností, že i nový způsob konstrukce dílčího podílu z RUD, který má připadnout jednotlivým krajům, nadále zachovává fixní procentní sazby napadané stěžovatelkou.
45. S ohledem na skutečnost, že § 3 odst. 2 byl v mezidobí novelizován zákonem č. 267/2025 Sb., došlo k jeho obsahové změně (srov. výše bod 4 tohoto nálezu). V tomto mezidobí od 4. 8. 2025 do 31. 12. 2025, kdy došlo k podání nyní projednávaného návrhu, byly platné dva § 3 odst. 2, přičemž platnost a účinnost toho původního skončila s koncem kalendářního roku, zatímco nově přijatý byl sice v mezidobí platný, ale účinnosti nabyl až od 1. 1. 2026.
46. Vzhledem k tomu, že z argumentace obsažené v návrhu přesně nevyplynulo, zda navrhovatelka napadá § 3 odst. 2 zákona o RUD ve znění platném a účinném do 31. 12. 2025, nebo úpravu pozdější, Ústavní soud ji vyzval k upřesnění petitu návrhu a sdělení, v jakém znění toto zákonné ustanovení napadá.
47. Navrhovatelka ve vyjádření uvedla, že novelizace § 3 odst. 2 zákona o RUD provedená zákonem č. 267/2025 Sb. neodstranila namítanou diskriminaci a dotčení dalších (v návrhu označených) ústavněprávních kautel, neboť rozhodující vliv nadále ponechala na původním (statickém) systému rozdělení. Ten je dle jejího názoru v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a zachovává nepřípustnou diskriminaci některých krajů v přístupu k daňovým příjmům. Má za to, že váha jediného objektivního kritéria (na rozdíl od rozpočtového určení daní v případě obcí) je ve schématu dělení daňových výnosů náležejících krajům velmi nízká (srov. § 3 odst. 2 zákona o RUD), a nemůže tak sama o sobě ani náležitě napravit ústavněprávní deficit, který navrhovatelka v napadené zákonné úpravě nadále shledává. Navrhovatelka shrnula, že byť se její návrh vztahoval ke znění zákona o RUD ve znění účinném do 31. 12. 2025, lze jej vztáhnout i ke znění tohoto zákona účinnému od 1. 1. 2026.
48. Ústavní soud proto s ohledem na takto poskytnuté vyjádření navrhovatelky shledal, že nejsou dány podmínky pro částečné zastavení řízení a přistoupil k meritornímu přezkumu i ve vztahu k § 3 odst. 2 zákona o RUD, a to ve znění účinném od 1. 1. 2026.
V. Ústavní konformita legislativního procesu
49. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda byla napadená zákonná úprava přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
50. Navrhovatelka napadá § 3 odst. 2 a Přílohu č. 1 zákona o rozpočtovém určení daní v rozsahu, v jakém byl tento zákon novelizován zákonem č. 483/2001 Sb., zákonem č. 1/2005 Sb., zákonem č. 540/2020 Sb. a konečně - jak vyplývá z předchozího - i zákonem č. 267/2025 Sb. Postup navrhovatelky odpovídá rozhodovací praxi Ústavního soudu, podle které novela zákona nemá samostatnou existenci, neboť její obsah se stává součástí textu novelizovaného zákona; v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy lze proto napadnout zásadně pouze zákon novelizovaný (srov. např. usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 nebo bod 57 nálezu ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19).
51. Ústavní soud ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vycházel přitom zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na http://www.psp.cz/ a http://www.senat.cz/). Z těchto podkladů zjistil, že zákony č. 483/2001 Sb, č. 1/2005 Sb., č. 540/2020 Sb. a č. 267/2025 Sb. byly přijaty ústavně předepsaným způsobem, byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly též řádně vyhlášeny.
52. Vládní návrh zákona č. 483/2001 Sb. (sněmovní tisk č. 974/0) byl Poslaneckou sněmovnou schválen dne 1. 11. 2001. Z přítomných 162 poslanců pro něj hlasovalo 121, 27 bylo proti návrhu a 14 poslanců se zdrželo hlasování. Poté, co Poslanecká sněmovna postoupila dne 5. 11. 2001 návrh zákona Senátu, ten jej projednal na své 11. schůzi dne 29. 11. 2001 jako tisk 135. Hlasováním č. 52 přijal usnesení č. 219, jímž vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Pro návrh se z přítomných 59 senátorů vyslovilo 31, proti bylo 12. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 7. 12. 2001. Prezident zákon podepsal. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 176 dne 31. 12. 2001 a účinnosti nabyl dne 1. 1. 2002.
53. Vládní návrh zákona č. 1/2005 Sb. (sněmovní tisk č. 747) byl schválen dne 24. 11. 2004. Z přítomných 190 poslankyň a poslanců bylo pro 131, proti 16 a 43 se zdrželo hlasování. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 25. 11. 2004, kde byl projednán jako tisk č. 457. Senát k návrhu dne 17. 12. 2004 nepřijal usnesení a vrátil tisk Poslanecké sněmovně. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 26. 12. 2004. Prezident zákon podepsal a dne 3. 1. 2005 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 1 pod číslem 1/2005 Sb. Účinnosti nabyl 3. 1. 2005.
54. Vládní návrh zákona č. 540/2020 Sb. (sněmovní tisk č. 922) byl schválen dne 21. 10. 2020. V závěrečném hlasování (hlasování č. 53) z přítomných 98 poslankyň a poslanců bylo pro 84 a proti žádný. Návrh zákona byl přijat. Následně byl dne 23. 10. 2020 postoupen Senátu. Senát návrh dne 19. 11. 2020 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. O návrhu zákona vráceném Senátem bylo hlasováno v Poslanecké sněmovně dne 1. 12. 2020 na 72. schůzi. Poslanecká sněmovna zákon přijala ve znění schváleném Senátem. V hlasování č. 16 bylo pro 154 poslanců a proti žádný. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 4. 12. 2020. Prezident zákon podepsal. Dne 18. 12. 2020 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů a účinnosti nabyl dnem 1. 1. 2021, s výjimkou ustanovení čl. II bodu 5, který nabyl účinnosti dnem následujícím po dni vyhlášení tohoto zákona.
55. Vládní návrh zákona č. 267/2025 Sb. (sněmovní tisk č. 829) byl schválen dne 28. 5. 2025. V závěrečném hlasování (hlasování č. 153) z přítomných 178 poslankyň a poslanců bylo pro 96 a proti 80. Návrh zákona byl přijat. Následně byl dne 10. 6. 2025 postoupen Senátu. Senát návrh dne 3. 7. 2025 schválil, přičemž schválil i doprovodné usnesení. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 10. 7. 2025. Prezident zákon podepsal. Dne 4. 8. 2025 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů a účinnosti nabyl (v části týkající se rozpočtového určení daní) dnem 1. 1. 2026.
56. Lze shrnout, že napadená právní úprava byla přijata ústavně souladným způsobem, přičemž ani navrhovatelka sama tuto skutečnost nezpochybňovala.
VI. Věcné posouzení návrhu
57. Navrhovatelka namítá porušení práva na samosprávu, které je zakotveno v čl. 8, čl. 100 a čl. 101 Ústavy, práva na ochranu majetkových práv územních samosprávných celků podle čl. 11 Listiny a čl. 101 odst. 3 Ústavy, práva krajů hospodařit podle vlastního rozpočtu podle čl. 101 odst. 3 Ústavy a konečně porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace podle čl. 3 Listiny. V tomto pořadí Ústavní soud námitky navrhovatelky vypořádal s tím, že tvrzeným porušením práva na samosprávu, práva mít vlastní majetek a práva hospodařit podle vlastního rozpočtu se zabýval společně - en bloc. Učinil tak proto, že právo vlastnit majetek a právo hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu je předpokladem samotného výkonu práva územních samosprávných celků na samosprávu. Jen stěží si lze představit, že územní samosprávné celky budou plnit své úkoly bez garance nezbytného majetkového základu a bez možnosti rozhodovat o tom, jak s tímto majetkovým základem při plnění svých úkolů naloží. Vlastnictví majetku a existence vlastních příjmů jsou tudíž klíčovým ekonomickým předpokladem územní samosprávy (srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06). Ústavní soud takto en bloc ostatně postupoval i ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24. Vedle toho se Ústavní soud zabýval ústavností napadené právní úpravy čistě z hlediska ochrany vlastnického práva územních samospráv a, jak vyplývá z předchozího, dále z hlediska tvrzeného porušení rovnosti a zákazu diskriminace.
58. Ústavní soud doplňuje, že nepřehlédl své předchozí závěry formulované ve stanovisku ze dne 17. 12. 2025 sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25. Z tohoto stanoviska vyplývá, že k ochraně práva na samosprávu slouží řízení o komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Pro nyní posuzovaný případ jsou podstatné závěry stanoviska, že veřejnoprávní formy činnosti obcí a krajů typicky spočívají ve vrchnostenském působení na adresáty veřejných práv a povinností. Orgán územní samosprávy tedy v mezích své kompetence může např. vydávat individuální rozhodnutí, obecně závazné vyhlášky nebo opatření obecné povahy. V takovém případě obce, kraje ani jejich orgány nejsou nositelem základních práv a svobod, z čehož mj. vyplývá, že nemohou podat ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Možnost dovolávat se základních práv (jejichž povaha to připouští) je tak dána pouze tehdy, vystupuje-li obec či kraj v nevrchnostenském postavení. Shora deklarovaný rámec přezkumu nynější věci, připouštějící též posouzení z hlediska ochrany vlastnického práva územních samospráv a z hlediska tvrzeného porušení rovnosti a zákazu diskriminace, však není v rozporu s takto formulovanými závěry stanoviska. Při distribuci daňových výnosů totiž územně samosprávný celek nevystupuje v typicky vrchnostenském postavení. Lze dokonce konstatovat, že je v postavení závislém na vůli zákonodárce, která se projevuje i v širokém poli politických úvah a odpovědnosti vyjádřené v zákonodárném aktu (k tomu srov. např. nález ze dne 12. 3. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 21/21, bod 103). Z tohoto důvodu je proto dle Ústavního soudu namístě napadenou právní úpravu přezkoumat též s ohledem na namítaný zásah do shora uvedených základních práv.
VI./1. Právo na samosprávu, právo mít vlastní majetek a právo hospodařit podle vlastního rozpočtu
VI./1 a) Obecná východiska
59. Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy se dovozuje, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území, a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost (srov. nález ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. III. ÚS 709/19, bod 26).
60. Stát může svými orgány do této oblasti zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona (tedy je-li zákon porušován), a způsobem stanoveným zákonem, tj. zákonem určenými prostředky a postupy (srov. čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 78, čl. 79 odst. 1 a 3 a čl. 91 odst. 2 Ústavy). Jen zákonem (tzv. výhrada zákona) lze vymezit okruh věcí, které stát decentralizuje a které jsou samostatně spravovány územními samosprávnými celky.
61. Z judikatury Ústavního soudu vztahující se k RUD je patrné, že Ústavní soud v těchto otázkách postupuje velmi zdrženlivě, a to obdobně jako například při přezkumu daňových zákonů. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24 Ústavní soud odkázal na starší judikaturu s tím, "že s ohledem na zásadu soudního sebeomezení "nemůže posuzovat optimálnost daňového systému, resp. posuzovat daňové zákony z pohledu naplnění základních funkcí daní" [viz např. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bod 76]. Ústavní soud zde současně uvedl (bod 107), že nezpochybňuje širokou míru uvážení, kterou zákonodárce disponuje při stanovení daňové povinnosti (k široké míře uvážení srov. také nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 180; dále k otázce potřebnosti daně v určité výši coby otázce politické, která je v kompetenci zákonodárce srov. nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13, bod 42). Tyto závěry se týkají nejen zákonů, jimiž je fyzickým a právnickým osobám ukládána vlastní daňová či poplatková povinnost, ale dopadají přiměřeně i na zákony, které stanovují, jak budou výnosy z uložených daní a poplatků rozděleny mezi stát a územně samosprávné celky (Pl. ÚS 22/24, bod 108).
62. Ústavní soud tak dlouhodobě vychází ze zásady zdrženlivosti v otázkách primárně politických, podle které mu nepřísluší vyjadřovat se k účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy takových otázek vzhledem k tomu, že nedisponuje a ani nemůže disponovat informacemi, které souvisejí s jejich rozhodováním. Zdrženlivost v politických otázkách tvoří nedílnou součást praxe Ústavního soudu a je nutné vztáhnout ji i na nyní posuzovaný případ rozdělování výnosů některých daní do rozpočtů územně samosprávných celků. Ústavnímu soudu obecně nepřísluší tuto problematiku posuzovat, neboť jde primárně o politickou otázku v dispozici zákonodárného sboru, jehož rozhodování odráží výsledek svobodné a volné soutěže politických sil předkládajících různé návrhy na způsoby rozdělení státního rozpočtu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06, body 28-29).
63. Platí, že zákony, které ústavně zakotvené právo krajů na územní samosprávu provádějí, nemohou podstatu tohoto práva v jeho materiálním pojetí vyprázdnit či fakticky eliminovat. Proto by se prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu do takového zákona mohl otevřít tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje některým krajům jejich samosprávnou existenci, tj. že by jejich příjem klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy ve smyslu čl. 8 Ústavy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 27).
64. Zdrženlivost Ústavního soudu v oblasti daňových zákonů se projevuje v nižší intenzitě jejich ústavního přezkumu (srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 79) spočívajícím ve vyloučení jejich extrémní disproporcionality (srov. např. nález ze dne 18. 5. 2021 Pl. ÚS 97/20, body 29-30, nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13, body 42-43). To znamená, že politická otázka posuzování vhodnosti a nezbytnosti jednotlivých komponent daňové politiky je ponechána na uvážení demokraticky zvoleného zákonodárce a Ústavní soud pouze zkoumá, zda daň nezasahuje do vlastnických práv způsobem, který by vedl ke zmaření samé podstaty majetku, resp. ke zničení majetkové základny poplatníka. Takový dopad by potom vyhodnotil jako zmiňovanou extrémní disproporcionalitu. Ústavní soud z podobných obecných východisek vychází i v nyní posuzovaném případě, v němž posuzuje ústavnost určení dílčích podílů při rozpočtovém určení daní pro kraje, a zkoumá, zda jejich nastavení nezasahuje do samotné podstaty práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, tedy zda se majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu nevyprazdňuje.
65. Ústavní soud se při přezkumu daňových zákonů věnuje také dodržení principu rovnosti, na nějž poukazují navrhovatelé. Jak Ústavní soud již mnohokrát uvedl, stát může rozhodnout, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí být patrno, že tak činí ve veřejném zájmu (srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 117, i v něm citovaný nález ze dne 1. 12. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 17/99; srov. dále nález ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02, nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13). Rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 zopakoval, že "přímo ve vztahu k daním již Ústavní soud ČSFR uvedl, že "ani svrchovanost státu nezakládá možnost ukládání libovolných daní, třebaže by se tak stalo na základě zákona", přičemž "v oblasti daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. [...] Jestliže se tak stalo, není určení diferencovaných daní pro různé poplatníky stavem, který by bylo možno označit jako protiústavní nerovnost, a naopak." (nález Ústavního soudu ČSFR ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů ÚS ČSFR, 1992, s. 43-44)." V nálezu ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08, bod 45, pak Ústavní soud judikoval, že "zásada rovnosti vyžaduje, aby každý tuzemec byl zapojen podle své způsobilosti rovnoměrně do financování státních úkolů." Uvedené závěry platné pro zdaňování však nelze mechanicky vztahovat na otázku distribuce daňových příjmů mezi orgány státu a samosprávy. Existuje totiž zásadní rozdíl mezi vztahy osob a veřejnou mocí na straně jedné a vztahy uvnitř mechanismu veřejné moci na straně druhé včetně těch, které zahrnují samosprávu. Ústavní soud proto v části VI./4. níže napadenou úpravu přezkoumal z hlediska principu rovnosti, ale ze specifických hledisek a při zvýšené zdrženlivosti.
66. Tyto otázky a jejich politické, ekonomické, administrativní a jiné sociální souvislosti úzce souvisejí s obecným problémem distributivní spravedlnosti. Ta spočívá v přijetí specifických kritérií, jakými jsou například vhodnost nebo potřebnost, pro rozdělování a přidělování omezených ekonomických a společenských zdrojů a statků ve společnosti. Podle nich jsou uspořádané politické, administrativní, ekonomické a jiné sociální instituce, jejichž funkce spočívá ve spravedlivém rozdělení prospěchu a břímě mezi členy politické společnosti. Na rozdíl od procedurální spravedlnosti, jejímž prvním principem je formální rovnost, se distributivní spravedlnost řídí tzv. principem diference, tedy odlišnosti. Ten spočívá v diferencovaném přerozdělování zdrojů a statků na základě společenské volby tak, aby se zabránilo disproporčním materiálním nerovnostem nebo jejich prohlubování (srov. J. Rawls, A Theory of Justice: Revised Edition, Harvard University Press, 1999, s. 229).
67. Lze proto shrnout, že v souvislosti s projednávanou věcí je ústavně relevantní otázka, zda napadenou právní úpravou dochází k tak extrémně disproporční redistribuci daní a takovému zásahu do materiálních podmínek jednotlivých krajů, že nemohou plnit úkoly, které jim jsou zákonem svěřeny. Úlohou Ústavního soudu je v této konkrétní věci posoudit, zda nebylo ústavně zakotvené právo na územní samosprávu v jeho materiálním pojetí vyprázdněno či fakticky eliminováno tak, že by byl zcela ochromen či znemožněn výkon kompetencí krajů coby územně samosprávných celků ve smyslu čl. 8 Ústavy.
VI./1 b) Použití obecných východisek na nyní posuzovanou věc
68. S ohledem na výše uvedené se Ústavní soud zabýval tím, zda stávající systém rozdělení daňových výnosů při rozpočtovém určení daní zasahuje do samotné podstaty práva krajů na samosprávu ve shora naznačeném smyslu. Vycházel přitom z historického kontextu napadené právní úpravy (srov. výše odborné vyjádření Ministerstva financí, bod 27 tohoto nálezu). Byl si vědom, že zákon o RUD tvoří nezbytný předpoklad k výkonu práva krajů mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.
69. Při přezkumu napadené právní úpravy je pro Ústavní soud určující, že mu navrhovatelka nepředkládá argumentaci, v níž by napadený systém rozdělení sdílených daní popisovala jako vyprazdňující majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu. Nepředkládá tedy argumentaci, která by převážila nad výše uvedenou zdrženlivostí Ústavního soudu při ústavním přezkumu daňových zákonů včetně zákonů týkajících se distribuce výnosů z uložených daní.
70. Navrhovatelka upozorňuje pouze na zvyšující se náklady na správu jednotlivých krajů s tím, že státní rozpočet reaguje jen v oblasti přenesené působnosti a v oblasti samosprávy tato dynamika zohledněna není. To má podle ní vliv na kvalitu veřejných služeb s tím, že kraje nyní dotují investice do rozšiřování své infrastruktury a služeb na úkor jiných potřeb (opravy silnic, omezování provozu volnočasových zařízení). Kraje jsou nuceny vyrovnávat rostoucí náklady jinými způsoby, např. úvěry či omezováním vlastních výdajových priorit. Navrhovatelka poukazuje na systémové podfinancování krajů a závislost na úvěrovém financování. Tyto okolnosti však s ohledem na shora předestřená východiska ústavního přezkumu nyní posuzované věci nejsou způsobilé založit protiústavnost napadené právní úpravy.
71. Ústavní soud upozorňuje, že ekonomická autonomie územních samospráv neznamená, že jejich veškeré potřeby budou pokryty příjmy z RUD. Ekonomická autonomie spočívá ve vlastním hospodaření s vlastním majetkem a prostředky podle vlastního uvážení. Do majetku krajů sice plynou prostředky pocházející ze sdílených daní, avšak nemůže zde fungovat přímá úměra ke vzrůstajícím potřebám krajů. Podstatou správy věcí vlastních je, že jde o úvahu samospráv. Tato ústavně garantovaná autonomie přitom napadenou právní úpravou dotčena není.
72. Ústavní soud rovněž nemohl přehlédnout data o výsledcích hospodaření krajů, a přestože k nim přistupuje s vědomím specifik zákonných požadavků na rozpočtovou odpovědnost, ani u jednoho z krajů nelze v souvislosti s rozdělováním výnosů ze sdílených daní hovořit o extrémní disproporcionalitě ve smyslu paralýzy či dokonce ohrožení samotné existence krajské samosprávy. Navzdory shodě většiny aktérů [navrhovatelka, kraje, AKČR, Ministerstvo financí i zákonodárce - srov. návrh novely zákona aktuálně zařazený na pořad schůze Poslanecké sněmovny jako sněmovní tisk č. 28; pozn. Ústavního soudu: navrhovaná právní úprava vychází z vládního návrhu zákona (sněmovní tisk č. 701), jehož projednávání však bylo přerušeno, resp. fakticky ukončeno], že zavedený systém RUD není ideální, z hlediska ústavního přezkumu nyní posuzované věci je podstatné, že tento systém nadále plní svoji funkci, neboť krajům nejenže garantuje a zajišťuje finanční prostředky umožňující jejich fungování, ale tyto prostředky v nezanedbatelné míře neustále navyšuje.
73. I když si Ústavní soud dovede de lege ferenda představit odlišný systém či model přerozdělení daňových příjmů mezi kraje [srov. shora vládní návrh novelizace zákona o RUD (sněmovní tisk č. 701) a na něj navazující návrh zákona (sněmovní tisk č. 28), jehož cílem je dle důvodové zprávy spravedlivější přerozdělení sdílených daňových příjmů na základě objektivních kritérií], tedy i systém, v němž by např. zcela absentovala fixní procentní sazba dílčího podílu, nemůže tato skutečnost s ohledem na zdrženlivý přístup Ústavního soudu v přezkumu zákonů z daňové oblasti vést k závěru o protiústavnosti nyní napadené zákonné úpravy. Úkolem Ústavního soudu není nacházet ideální nastavení krajského RUD, neboť by tím nepřípustně vstupoval do kompetence svěřené zákonodárci.
74. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že tvrzený zásah do práva na samosprávu, práva mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu, neshledal.
VI./2. Ústavně zaručená ochrana vlastnického práva
75. Má-li Ústavní soud posoudit namítaný zásah státu čistě do vlastnického práva územních samospráv, bez vazby na jejich další ústavně garantovaná práva, je předně vhodné zmínit, v jakých situacích v minulosti přikročil ke zrušení napadené právní úpravy. Stalo se tak ve věci sp. zn. Pl. ÚS 1/02, ve které nálezem ze dne 13. 8. 2002 zrušil § 19 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Toto ustanovení zaručovalo státu možnost, aby při bezúplatném převodu či přechodu movitých věcí, práv a nemovitostí na kraj a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku krajem stanovil podmínky pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Ústavní soud konstatoval, že noví vlastníci byli ve svých právech vyplývajících z čl. 11 Listiny omezeni způsobem, který nešetřil smysl a podstatu těchto práv, a napadené ustanovení současně neodpovídalo ústavním požadavkům plynoucím z čl. 101 odst. 4 Ústavy a neposkytovalo krajům dostatečnou ochranu proti svévoli či libovůli státní moci.
76. Relevantní jsou rovněž závěry, k nimž Ústavní soud dospěl ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/21, ve kterém přezkoumával § 155 odst. 4 zákona o odpadech. Napadeným ustanovením tehdy zákonodárce retroaktivně a v rozporu se základním právem obcí na ochranu vlastnictví a majetku odňal obcím existující právo na základní složku poplatku, kterou původci platili za ukládání odpadu na skládky a kterou obcím odváděl provozovatel skládky. Ústavní soud potvrdil, že i legitimní očekávání územně samosprávného celku na nabytí jasného a specifikovaného majetkového nároku je hodno ochrany proti svévolným zásahům státu. V souvislosti s nyní posuzovanou věcí je zásadním závěr, že majetkové očekávání je legitimní pouze tehdy, bylo-li založeno zákonným ustanovením nebo právním aktem vztahujícím se k dotčenému majetkovému zájmu (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/21, bod 96).
77. K těmto závěrům se Ústavní soud přihlásil rovněž v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/24. Ve věci šlo - zjednodušeně řečeno - o změny rozpočtového určení výnosu z dílčí daně z internetových her a z nepovolených her tak, že se tento výnos stal nově ze 100 % příjmem státního rozpočtu, zatímco do té doby se výnos dělil mezi obce a stát v poměru 30:70. I tehdy Ústavní soud připomenul, že čl. 11 Listiny chrání vlastnické právo již existující a konstituované, nikoliv pouze tvrzený nárok na ně (srov. dále nález ze dne 28. 6. 1995 sp. zn. I. ÚS 115/94). Jestliže tedy obce do svého majetku nezískaly finanční prostředky, které by odpovídaly podílu na výnosu dílčí daně z hazardních her, a ani je získat nemohly, protože jim zákon takový podíl nepřiznal, nemohly se důvodně dovolávat ochrany z titulu svého vlastnického práva. O porušení tzv. legitimního očekávání (že získají určitý majetek) nebo principu právní jistoty (který by se zde projevoval v zákazu retroaktivity) by bylo možné uvažovat za situace, v níž by ze zákona obcím právní nárok na výplatu finančních prostředků v konkrétní výši vznikl, a teprve poté by jim zákonodárce takové právo odňal (bod 116).
78. Ve světle výše uvedených nálezů je pak nutné posuzovat rovněž argumenty navrhovatelky směřující k tvrzenému porušení práva na ochranu vlastnictví. Ústavní soud má za to, že ani v nyní posuzované věci k porušení práva na ochranu vlastnictví územně samosprávných celků nedošlo. Tvrzený zásah má být způsoben neposkytnutím stejného, resp. adekvátního dílčího podílu RUD některým krajům jako krajům jiným. Takový nárok však krajům nikdy formálně nevznikl, a zůstává tak pouze v rovině tvrzení. Stejně jako ve výše citovaných rozhodnutích, ani v tomto případě kraje nemohly mít legitimní očekávání, že by jim připadly finanční prostředky v jiné výši, než jaké odpovídaly (do konce roku 2025) fixním procentům stanoveným v napadené Příloze 1 zákona o rozpočtovém určení daní, resp. ve výši, jež od 1. 1. 2026 odpovídá zákonodárcem zvolené kombinaci fixního a dynamického prvku souvisejícího s pokrytím nákladů na financování nepedagogických pracovníků ve školství, obsažené v § 3 odst. 2 tohoto zákona.
VI./3. Dílčí závěr
79. Ústavní soud uzavírá, že napadená zákonná úprava nezasahuje do samotné podstaty práva územních samosprávných celků hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu (a v tomto smyslu ani do práva na samosprávu) a nezasahuje ani do jejich práva na ochranu vlastnictví. Stanovením pevné procentní částky určující poměr, v jakém jsou výnosy ze sdílených daní alokovány krajům, zákonodárce neznemožnil těmto územním samosprávným celkům mít vlastní majetek (jako subjektům vlastnického práva) ani s ním hospodařit podle vlastního rozpočtu. Tím spíše takový zásah nelze spatřovat v právní úpravě účinné od 1. 1. 2026, jež částečně vychází vstříc požadavkům navrhovatelky na zakotvení dynamických ukazatelů do distribuce daňových výnosů, jež by - z pohledu navrhovatelky - lépe reflektovaly skutečné potřeby nebo vývoj jednotlivých krajů. Kraje jsou i nadále subjekty vlastnického práva a jejich hospodaření má podobu hospodaření na základě vlastního rozpočtu, který projednává a schvaluje jejich zastupitelstvo. Ústavní soud neshledal, že by příjem vyšších územních samosprávných celků plynoucí ze stávající zákonné úpravy RUD klesl pod úroveň znemožňující výkon samosprávy, resp. že by systém rozdělení sdílených daní vyprazdňoval majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu, což by teprve mělo ústavněprávní relevanci.
80. Z hlediska ochrany vlastnického práva krajů je pro Ústavní soud zásadní, že zákonná úprava těmto územně samosprávným celkům nikdy nepřiznala stejný či adekvátní dílčí podíl na RUD vypočtený dle algoritmu založeného na kritériích, která navrhovatelka považuje za relevantní a která by dle jejího názoru měla být zohledněna při distribuci finančních prostředků na jednotlivé kraje. Námitce navrhovatelky, že § 3 odst. 2 a Příloha 1 zákona o rozpočtovém určení daní jsou v kolizi s právem na samosprávu zakotveným v čl. 8 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy, resp. s vlastnickým právem zaručeným v čl. 11 Listiny, tak přisvědčit nelze.
VI./4. Princip rovnosti a zákaz diskriminace
81. Ústavní soud následně posoudil, zda dochází k namítanému porušení principu rovnosti a zákazu diskriminace. Navrhovatelka tvrdí, že prostřednictvím fixních procent nastavených neměnně od roku 2005, resp. prostřednictvím dle jejího názoru nedostatečného zakotvení dynamických ukazatelů (v právní úpravě účinné od roku 2026), jsou některé kraje oproti jiným znevýhodněny, neboť se jim nedostává tolik finančních prostředků, které by jim náležely v případě zohlednění souboru více dynamicky se měnících kritérií (viz např. výše zmíněný nárůst počtu obyvatel Středočeského kraje). Navrhovatelka se domnívá, že v současné době neexistují k takovému nastavení RUD racionální důvody a potřeby krajů jsou diametrálně odlišné ve srovnání s dobou jejich vzniku. Má za to, že současné nastavení dostatečně nezohledňuje specifické potřeby regionů a nerespektuje rovné postavení územně samosprávných celků obdobných parametrů.
82. Navrhovatelka ve své argumentaci namítá rozpor napadené právní úpravy s čl. 3 odst. 1 Listiny. Ústavní soud se proto v prvé řadě zabýval tím, zda je toto ustanovení ústavního pořádku v nyní posuzovaném případě vůbec aplikovatelné, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není. Ústavní soud ve své judikatuře konstantně uvádí, že pro aplikovatelnost čl. 3 odst. 1 Listiny je nezbytné, aby k rozlišování došlo na základě tam vymezených důvodů nebo na základě "jiného postavení". Při výkladu a aplikaci pojmu "jiné postavení" je přitom nutno brát v potaz účel a smysl zakázaných důvodů rozlišování, které jsou demonstrativně uvedené v čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 107-108).
83. Pojem "jiné postavení" pak má zahrnovat kritéria obdobná či blízká kritériím výslovně v daném ustanovení zmíněným, nikoli jakoukoli myslitelnou situaci. Mělo by tak jít o důvody spočívající na osobní volbě jednotlivce odrážející jeho osobnostní rysy, jako jsou např. víra, náboženství či politické názory, nebo důvody spočívající na osobních vlastnostech či osobní charakteristice, kterou si jednotlivec nemůže zvolit, jako jsou kromě důvodů uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny např. i věk či zdravotní postižení (srov. nález ze dne 10. 12. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 38/24, bod 34).
84. Z hlediska tvrzeného porušení čl. 3 odst. 1 Listiny Ústavní soud konstatuje, že kritérium rozlišování, které je použito zákonodárcem v nyní posuzovaném případě, tedy matematický koeficient, jenž je výsledkem spojení více parametrů (srov. níže), doplněný počtem dětí, žáků a studentů ve školách, nelze řadit mezi vlastnosti či charakteristiky spadající pod demonstrativní výčet vymezený v čl. 3 odst. 1 Listiny. Jedná se o kritérium neutrální, nikoliv podezřelé, a tedy nevytvářející prostor pro posouzení diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Nelze než uzavřít, že toto ustanovení není aplikovatelné.
85. Subsidiárně přitom nelze použít ani čl. 1 Listiny zakotvující princip rovného zacházení, jehož dosah je z povahy věci širší (srov. např. usnesení ze dne 28. 1. 2026 sp. zn. II. ÚS 3155/25, bod 24 a tam citovanou judikaturu, zejména shora cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, či nález ze dne 27. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/17). Jak totiž Ústavní soud potvrdil v nálezu ze dne 15. 3. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 30/15 (bod 26), nositeli práva na rovné zacházení ve smyslu tohoto ustanovení jsou pouze "lidé, tedy jednotlivci jako důstojné lidské bytosti" (bod 26).
86. Z těchto závěrů ovšem nelze dovozovat, že by snad Ústavní soud v nyní posuzovaném případě rezignoval na zachování ústavního principu zákazu libovůle či svévole při právním rozlišování mezi právními subjekty v přístupu k určitým právům (zde k podílu na sdílených daňových výnosech). Tento požadavek však v případě krajského RUD ze shora předestřených důvodů nevyplývá z čl. 1 či čl. 3 odst. 1 Listiny, ale obecně vzato ze zásady právního státu zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy (srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 256).
87. Při navazujícím hodnocení otázek legislativní svévole je v podmínkách nynější věci předně vhodné zdůraznit a zopakovat, že zákonodárcem zvolené řešení nemusí být nutně tím nejvhodnějším. Dosažení tohoto výsledku by nadto bylo poměrně obtížné, neboť vychází z představy jediného správného a objektivně platného systému RUD, což je iluzorní. Při nastavování systému RUD se totiž střetávají tři různé hodnotové principy. Zákonodárce tak může zvolit egalitářský přístup a klást důraz na rovnost, což se projevuje snahou zajistit pro každého občana přístup k podobné kvalitě veřejných služeb (silnice, střední školy, nemocnice) bez ohledu na to, zda žije v bohatém nebo chudém regionu. Systém za tím účelem redistribuuje peníze k regionům, které mají vyšší náklady na údržbu infrastruktury nebo specifické geografické znevýhodnění. Reálně tak dochází k vyrovnávání nerovností mezi jednotlivými kraji. Negativem ovšem může být ztráta motivace bohatších krajů být aktivní. Druhý princip, který připadá do úvahy, je princip potřebnosti, podle kterého by kraje měly mít alokovány prostředky podle reálných nákladů. Zde by se uplatnila kritéria, jakými jsou například osídlenost kraje, vyšší počet sociálně slabších nebo starších obyvatel. Rizikem je ovšem skutečnost, že ne vždy panuje shoda na tom, jaké potřeby jsou legitimní. Třetí princip, který se do RUD může promítnout, je zásluhovost. Z tohoto pohledu by měl mít kraj, který nese odpovědnost za rozvoj území a aktivně se snaží přilákat investory a vytvářet pracovní místa, z tohoto přístupu finanční prospěch. Riziko ovšem spočívá v prohlubování rozdílů s tím, že úspěšné kraje bohatnou víc a víc, zatímco situace těch, které se nacházejí například v geograficky nevýhodném regionu, se zhoršuje.
88. Z výše uvedeného vyplývá, že neexistuje jediný spravedlivý či racionální systém RUD. Posuzování míry spravedlnosti RUD souvisí s hodnocením, zda by mělo být více solidární, více nákladově spravedlivé nebo motivační. Taková úloha ovšem Ústavnímu soudu - jak již podrobně vysvětlil v předchozí části - nepřísluší a je ponechána na úvaze zákonodárce. Je přitom pochopitelné, že tato úvaha se může v čase a v závislosti na relevantních vnějších okolnostech vyvíjet. Nová právní úprava účinná od 1. 1. 2026 tak např. vnáší do systému dosud absentující prvek proměnné veličiny, která bude alespoň ve vztahu k oblasti školství reflektovat dynamický vývoj a reálné potřeby krajů. Opětovně je nutno zdůraznit, že úkolem Ústavního soudu není a ani nemůže být definování ideálního systému krajského RUD.
89. Pro Ústavní soud je v nyní posuzované věci podstatné, že fixní stanovení dílčích podílů jednotlivých krajů ve formě procentní sazby, jež nadále tvoří podstatný základ přezkoumávané právní úpravy, není projevem zákonodárné nahodilosti (svévole či libovůle), jak namítá navrhovatelka, ale vyplývá z široké diskuze, jejíž účastníci, včetně samotných krajů, při nalézání konsensu nebo kompromisu zohlednili řadu objektivních kritérií.