42. Plénum Ústavního soudu se nejprve zabývalo přípustností ústavní stížnosti, tedy otázkou, pro kterou mu čtvrtý senát tuto věc postoupil. Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 72 odst. 3); to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení (§ 72 odst. 4).
43. Také pro Ústavní soud platí, že pokud vykládá a používá procesní pravidla, nemůže tak činit způsobem, který je přepjatě formalistický, nerozumný či jinak nepřiměřený. Jak upozornil Evropský soud pro lidská práva, není žádoucí, pokud jsou jednotlivci - kvůli nejistotě a z procesní opatrnosti - nuceni souběžně podat jak ústavní stížnost, tak jiný procesní prostředek ochrany (srov. v obecné rovině zejm. rozsudky ze dne 20. 4. 2004 Bulena proti České republice, č. 57567/00, § 29 až § 35, a ze dne 13. 10. 2011 Janyr a ostatní proti České republice, spojené stížnosti č. 12579/06, 19007/10 a 34812/10, § 50 až § 55).
44. Pro účely nynější věci je zapotřebí především zohlednit, zda podmínka přístupu k Ústavnímu soudu, založená na podání podnětu k dohledu ve věcech, kde je předmětem ústavního přezkumu rozhodnutí dozorového státního zástupce podle § 160 odst. 7 trestního řádu, není projevem přepjatého formalismu. Ústavní soud tedy musí zvážit, zda postupy v rámci dohledové činnosti mohou přinést stěžovateli, který se brání proti sdělení obvinění, efektivní ochranu jeho práv.
45. Třeba předeslat, že Ústavní soud ve všech svých starších nálezech před rokem 2015 ve věci ústavnosti zahájení trestního stíhání přezkoumával rozhodnutí dozorového státního zastupitelství a vyčerpání dohledu jako podmínku přípustnosti ústavní stížnosti nepožadoval (nálezy uváděné v bodech 60 a 61 níže). Jednotná byla též judikatura obsažená v usneseních.
46. Kořeny opačné, nyní v usneseních převládající rozhodovací praxe, lze nalézt zejména v usnesení ze dne 11. 6. 2015 sp. zn. IV. ÚS 852/15. V této věci Ústavní soud vycházel z nálezu ze dne 2. 3. 2015 sp. zn. I. ÚS 1565/14, který řešil ústavní stížnost poškozené a porušení práva na účinné vyšetřování. Podle nálezu I. ÚS 1565/14 musí poškození podat podnět k výkonu dohledu (část III.A.). Ač v nálezu šlo o požadavek vyslovený v souvislosti s ústavními stížnostmi poškozených, Ústavní soud jej v usnesení IV. ÚS 852/15 vztáhl rovněž na ústavní stížnosti obviněných. Proč tak učinil, není příliš zřejmé. Vesměs šlo o blokovou citaci příslušných pasáží nálezu bez bližšího odůvodnění (viz část II usnesení IV. ÚS 852/15).
47. Navazující rozhodnutí odůvodňovala nutnost vyčerpat podnět k výkonu dohledu toliko ustálenou rozhodovací praxí (pro podrobné vysvětlení srov. body 9 a 10 usnesení ze dne 20. 9. 2021 sp. zn. III. ÚS 2359/21). Tato rozhodovací praxe, založená na mnoha usneseních (řada z nich je uvedena ve stanovisku nejvyšší státní zástupkyně, srov. bod 30 shora), však nemůže obstát.
48. Lze zopakovat, že nález I. ÚS 1565/14 řešil právo na účinné vyšetřování, které přísluší osobám poškozeným trestnou činností. Na to ostatně Ústavní soud poukázal již v usnesení ze dne 25. 11. 2015 sp. zn. I. ÚS 2592/15 (které vydal po několika měsících senát ve shodném složení, jako senát, který vydal nález I. ÚS 1565/14):
"Otázkou, zda je podnět k výkonu dohledu vyššího stupně soustavy státního zastupitelství opravným prostředkem ve smyslu § 75 odst. 1, se Ústavní soud v minulosti již několikrát zabýval. Ve svém usnesení sp. zn. I. ÚS 476/04 ze dne 23. 8. 2004 [...] Ústavní soud vyslovil názor, že "tzv. podnět k dohledu adresovaný nadřízenému státnímu zastupitelství [...] není v tomto případě opravným prostředkem ve smyslu zákona o Ústavním soudu". [...] Opačný názor Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. I. ÚS 1565/14 ze dne 2. 3. 2015, kdy se však jednalo o ústavní stížnost podanou poškozeným. V takovém případě by se na podnět k výkonu dohledu státního zástupce skutečně pohlíželo jako na obecně účinný opravný prostředek. Tuto situaci je však od aktuálně posuzované věci odlišit, jelikož v citovaném nálezu se jednalo o přezkum již ukončeného (respektive nikdy nezahájeného) trestního řízení. V nynějším případě jde naopak o přezkum rozhodnutí o zahájení trestního stíhání." (pozn. zvýraznění doplněno).
49. Též nálezy vydané po roce 2015 ve věci přezkumu ústavnosti zahájení trestního stíhání nepožadují vyčerpání podnětu k dohledu. Jasně se to uvádí v bodě 5 nálezu ze dne 12. 1. 2021 sp. zn. II. ÚS 3330/20, podle něhož "procesní postup podle trestního řádu umožňuje proti usnesení o zahájení trestního stíhání brojit stížností (§ 160 odst. 7 trestního řádu), přičemž rozhodnutí o stížnosti nelze dále napadnout zákonným opravným prostředkem, jde tedy o poslední procesní prostředek, který navrhovateli náležel." Nedávný nález II. ÚS 3494/25 pak již připustil nejednotu rozhodovací praxe, ani on však na vyčerpání podnětu k dohledu netrval (viz bod 9 shora).
50. Důsledkem nyní převažující praxe, kdy Ústavní soud ve svých usneseních trval na vyčerpání podnětu k dohledu podle zákona o státním zastupitelství, však bylo jediné: vytvoření umělé překážky v přístupu k Ústavnímu soudu, která v zásadě nemohla stěžovateli nic přinést a toliko oddaluje případnou soudní ochranu základních práv.
51. Je-li zahájeno trestní řízení, jsou opravné prostředky komplexně upraveny v trestním řádu. Ve vztahu k nynější věci je to stížnost podle § 160 odst. 7 trestního řádu. Stávající podoba této úpravy má původ v novele trestního řádu provedené zákonem č. 265/2001 Sb., která nejen změnila formu zahájení trestního stíhání (usnesení), ale připustila do tohoto usnesení i stížnost. Důvodová zpráva to tehdy vysvětlovala tak, že jde o odraz "snahy o zvýrazněné postavení státního zástupce v přípravném řízení a důrazu na výkon jeho dozoru."
52. Jak k tomu uvádí odborná literatura (která se jinak ztotožňuje se závěry nálezu I. ÚS 1565/14), podnět "k výkonu dohledu nemůže být obecně účinným opravným prostředkem, kterým lze věc přezkoumat v plné šíři a jehož vyčerpáním je podmíněno podání ústavní stížnosti, pokud se jedná o podatele, který je účastníkem (již zahájeného) trestního řízení, protože takovému účastníku opravné prostředky komplexně definuje příslušný procesní předpis (trestní řád)." (Frček, M. Komentář k § 12d, in: Bradáčová, L. a kol. Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 153, marg. č. 26; podobně komentář k § 12d v práci Lata, J. - Pavlík, J. - Zezulová, J. Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2024).
53. Klíčovým důvodem, proč nelze na stěžovatele klást podmínku vyčerpání ochrany v podobě dohledu, je zřejmá neúčinnost takovéhoto prostředku. Ani pokud by snad dohledový státní zástupce k podnětu obviněného shledal nezákonnost usnesení o zahájení trestního stíhání či usnesení dozorového státního zástupce, nemohl by takové usnesení zrušit, neboť mu zákon takovou kompetenci nedává (jak uvádí nejvyšší státní zástupkyně - viz bod 28 shora, respektive vrchní státní zástupce v bodech 20 až 22 shora). Dohledový státní zástupce by sice mohl (teoreticky) dát pokyn k postupu podle § 174 odst. 2 písm. e) trestního řádu, aby dozorový státní zástupce nahradil rozhodnutí policejního orgánu vlastním rozhodnutím jinak než na podkladě stížnosti oprávněné osoby proti usnesení policejního orgánu, ale takový postup v praxi státních zastupitelství prakticky nepřichází v úvahu, neboť by jím docházelo k obcházení (nahrazování) dozorových oprávnění příslušného státního zástupce. Proto z hlediska § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu podnět k dohledu nelze považovat za procesní prostředek ochrany práv, který je stěžovatel povinen vyčerpat před podáním ústavní stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání, resp. usnesení dozorového státního zástupce o zamítnutí stížnosti proti němu.
54. Na stejných úvahách stojí též nálezová judikatura v jiných trestních věcech. Podle ní podnět k dohledu nepředstavuje u rozhodnutí o vrácení či vydání věci podle § 80 odst. 1 trestního řádu prostředek ochrany práv podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť rozhodnutí o vrácení či vydání věci se poté, kdy je zamítnuta stížnost proti němu, stávají pravomocnými. Jak Ústavní soud zdůraznil, "i kdyby je dohledové státní zastupitelství shledalo nezákonnými, nemůže je již zrušit ani žádným jiným způsobem napravit tvrzené porušení základních práv." (nález ze dne 10. 6. 2025 sp. zn. I. ÚS 380/24, bod 21).
55. Naopak u poškozených, kteří uplatňují svá ústavně zaručená práva na účinné vyšetřování za situace, kdy policejní orgán vůbec nezahájil úkony trestního řízení, či po jejich zahájení věc odložil podle § 159a trestního řádu, podnět k dohledu účinným prostředkem ochrany je, neboť tam dohledovému státnímu zástupci nestojí v cestě žádné rozhodnutí, které vytváří překážku věci pravomocně rozhodnuté. Podobně tomu bude i u přezkumu různých policejních zásahů v rámci trestního řízení, nepřezkoumávají-li tyto zásahy správní soudy (k tomu zejm. nález ze dne 14. 3. 2017 sp. zn. II. ÚS 3173/16, část VI, ve věci policejního zásahu v usedlosti Cibulka).
56. Požadavek na vyčerpání ochrany v podobě podnětu k výkonu dohledu (§ 12d zákona o státním zastupitelství) proto u ústavních stížností proti zahájení trestního stíhání neobstojí. Důvodem je to, že tento požadavek vytváří překážku, která bez ospravedlnitelného důvodu brání projednání věci před Ústavním soudem. Jde o prostředek, který zjevně nemůže účinně ochránit práva obviněných, i kdyby snad byli dotčeni na svých právech neústavním postupem dozorového státního zástupce či policie.
57. Podá-li tedy obviněný neúspěšně stížnost proti usnesení o zahájení trestního stíhání, a má-li za to, že rozhodnutí dozorového státního zástupce o stížnosti je neústavní, musí se proti tomuto rozhodnutí státního zástupce bránit ústavní stížností ve lhůtě dvou měsíců od doručení tohoto rozhodnutí. Podnět k výkonu dohledu (§ 12d zákona o státním zastupitelství) není procesním prostředkem ochrany práv obviněných ve věcech zahájení trestního stíhání (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Podání podnětu k výkonu dohledu nemá žádný dopad na běh zákonné dvouměsíční lhůty k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí dozorového státního zástupce podle § 160 odst. 7 trestního řádu.
58. Stěžovatelka přesně takto postupovala, napadla včas rozhodnutí státního zástupce podle § 160 odst. 7 trestního řádu, tj. rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který jí zákon k ochraně jejího práva poskytuje, ústavní stížnost je tedy přípustná.
VI.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
59. Z letité judikatury plyne, že prostor pro přezkum ve věcech zahájení trestního stíhání je úzký. Ústavní přezkum je omezen nejen co do rozsahu, nýbrž také co do ústavně relevantního přezkumného hlediska. Ústavní soud zásadně přezkoumává jen usnesení státního zástupce, který zamítl stížnost obviněného proti usnesení o zahájení trestního stíhání podle § 160 odst. 7 trestního řádu. Toto rozhodnutí pak přezkoumává zejména v tom směru, zda není výsledkem zjevné svévole. Ústavní soud však neposuzuje, zda orgány činné v trestním řízení zahájily trestní stíhání důvodně. Taková otázka spadá zásadně do pravomoci orgánů činných v trestním řízení [srov. již usnesení ze dne 5. 2. 2004 sp. zn. III. ÚS 554/03 (U 4/32 SbNU 467), část II].
60. Ústavní soud proto v těchto věcech kasačně zasahoval jen výjimečně. Typickým důvodem byla situace, kdy státní zastupitelství zamítlo stížnost obviněného povšechným a nicneříkajícím způsobem, tedy svévolně (srov. takto poprvé nález ze dne 3. 7. 2003 sp. zn. III. ÚS 511/02). Jiným důvodem byla situace, kdy státní zastupitelství zamítlo stížnost obviněného proti usnesení o zahájení trestního stíhání z důvodu opožděnosti, byť stížnost opožděná nebyla (nález ze dne 25. 1. 2006 sp. zn. III. ÚS 631/04 či již shora cit. nález II. ÚS 3330/20, k jiným příkladům překvapivého a neústavního postupu státního zastupitelství srov. nález II. ÚS 3494/25 zmíněný již v bodě 9 shora). Neústavnost může být dána i předchozími postupy dozorového státního zastupitelství ve vztahu k trestnímu stíhání: pokud totiž o stížnosti proti zahájení trestního stíhání rozhodl týž státní zástupce, který dal pokyn k zahájení trestního stíhání, lze pochybovat o jeho nestrannosti; tímto vadným postupem je též zpochybněn princip dvojinstančního rozhodování, který je pro daný druh řízení předepsán (nález ze dne 9. 10. 2014 sp. zn. III. ÚS 2520/14, bod 41).
61. Pokud jde o ústavní stížnosti, které spočívají v polemice s důvodností zahájení trestního stíhání nebo v dílčích procesních či skutkových námitkách proti postupu policejního orgánu či státního zástupce, připadá zásah Ústavního soudu v úvahu jen tehdy, jde-li ze strany orgánů činných v trestním řízení o zjevnou svévoli a hrozí-li stěžovateli neodvratná újma. Ústavněprávní přezkum je v přípravném řízení namístě zpravidla jen tehdy, pokud závažné nedostatky nemohou být napraveny v soudním stadiu trestního řízení (opět nález III. ÚS 2520/14, bod 31). Současně judikatura opakovaně uvádí, že v době zahájení trestního stíhání (§ 160 trestního řádu) není možno požadovat po orgánech činných v trestním řízení pregnantní popis stíhaného skutku a zcela vyčerpávající odůvodnění zvoleného procesního postupu, včetně podrobného rozboru důkazní situace (např. nález ze dne 21. 2. 2006 sp. zn. I. ÚS 661/05 nebo opět nález III. ÚS 2520/14, bod 33).
62. Pokud se tedy obvinění uchýlí k polemice s důvodností trestního stíhání nebo k obdobným námitkám skutkové či procesní povahy, vystavují se riziku neúspěchu před Ústavním soudem.
63. Stěžovatelka se uchýlila přesně k tomuto argumentačnímu stylu. Jakkoli kritizuje odůvodnění státního zástupce, ve skutečnosti jde o různorodou polemiku, ať už ohledně důvodnosti trestního stíhání, či ohledně skutkových okolností anebo důkazů, eventuálně detailů trestněprávní kvalifikace. Ústavní soud nesouhlasí, že státní zástupce neodůvodnil své rozhodnutí či nereagoval na její námitky. Je tomu přesně naopak. Státní zástupce přesvědčivě a podrobně vysvětlil, proč je podle něj vysoce pravděpodobné, že stěžovatelka spáchala shora zmíněné skutky. Rovněž podrobně reagoval na všechny klíčové stížnostní námitky. V žádném případě se neomezil na nicneříkající argumentaci (viz s. 7 až 9 usnesení krajského státního zastupitelství).
64. Na samotném počátku trestního řízení nelze mít přehnané požadavky na odůvodnění rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení. V přípravném řízení tyto orgány zpravidla pracují s určitou mírou pravděpodobnosti a nejistoty.
65. Ústavní soud tedy nezjistil žádné porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky. Odmítl proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
VII.
Časové účinky právního závěru o povaze podnětu k výkonu dohledu ve věcech zahájení trestního stíhání
66. Tímto usnesením Ústavní soud sjednotil doposavad nejednotnou judikaturu, která měla vesměs povahu usnesení. Pokud tedy obviněný, který neúspěšně podal stížnost proti usnesení o zahájení trestního stíhání, tvrdí, že rozhodnutí dozorového státního zástupce o této stížnosti (§ 160 odst. 7 trestního řádu) je neústavní, musí se proti tomuto rozhodnutí bránit ústavní stížností, a to ve lhůtě dvou měsíců ode dne jeho doručení. Podnět k výkonu dohledu (§ 12d zákona o státním zastupitelství) není procesním prostředkem ochrany práv obviněných ve věcech zahájení trestního stíhání. Podání podnětu k výkonu dohledu podle zákona o státním zastupitelství nemá žádný dopad na běh zákonné dvouměsíční lhůty k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí dozorového státního zástupce o stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání (§ 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
67. Ústavní soud si je však vědom toho, že dosavadní rozhodovací praxe v usneseních Ústavního soudu byla z větší části odlišná, je proto třeba ochránit legitimní očekávání stěžovatelů (obviněných v trestním řízení) v dosavadní judikaturu. Ústavní soud tudíž neodmítne jako opožděnou ústavní stížnost proti rozhodnutí dozorového státního zástupce podle § 160 odst. 7 trestního řádu, kterou podal stěžovatel až po zákonné dvouměsíční lhůtě jen z toho důvodu, že v důvěře v dosavadní judikaturu podal či plánoval podat podnět k výkonu dohledu dohledovému státnímu zastupitelství. V praxi se to projeví následujícím způsobem.
68. Ústavní soud rozhodne o vyhlášení sdělení o vydání tohoto usnesení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv [§ 4 písm. b) zákona č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv)].
69. Právní názor zde zaujatý Ústavní soud použije do budoucna v plném rozsahu jen na ústavní stížnosti podané proti rozhodnutím podle § 160 odst. 7 trestního řádu, která státní zástupci vydali až po publikaci sdělení o tomto novém právním názoru ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Jen v takových případech bude totiž spravedlivé trvat na znalosti nové judikatury.
70. Ústavní soud chrání důvěru obviněných, kteří ve vztahu k rozhodnutí dozorového státního zástupce podle § 160 odst. 7 trestního řádu, vydanému před publikací sdělení o tomto právním názoru ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, jednali v důvěře v dosavadní judikaturu a podali podnět k výkonu dohledu a doposud nebyli o jeho výsledku vyrozuměni, nebo podnět teprve plánovali podat. V každém případě však musí stěžovatel podat ústavní stížnost proti rozhodnutí dozorového státního zástupce, vydanému přede dnem publikace sdělení o vydání tohoto usnesení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, nejpozději do dvou měsíců ode dne publikace tohoto sdělení, a to bez ohledu na to, zda byl či nebyl podán podnět k výkonu dohledu nad rozhodnutím dozorového státního zástupce podle § 160 odst. 7 trestního řádu. Byl-li obviněný o vykonaném dohledu vyrozuměn již před publikací sdělení, je rozhodný den pro počátek dvouměsíční lhůty k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí dozorového státního zástupce den doručení vyrozumění o dohledu (a nikoli den publikace sdělení o vydání tohoto usnesení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 10. června 2026
Josef Baxa v. r.
předseda soudu