Platné znění

Nález Ústavního soudu ze dne 30. října 2007 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 495/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 4/2003 Sb., a zákona č. 562/2004 Sb., eventuálně na zrušení některých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), v platném znění, a některých ustanovení zákona č. 198/2002 Sb., o dobrovolnické službě a o změně některých zákonů (zákon o dobrovolnické službě), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů

vyhlášené znění

II.

II. Vyjádření účastníků řízení II.

  1. A.

    Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky

    1. 20. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 20. 4. 2006 především uvedla, že zákonodárný sbor jednal při projednávání zákona č. 495/2005 Sb. ve shodě s předepsanou procedurou a v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s Ústavou. Zákon č. 495/2005 Sb. nepopírá ani nevylučuje základní lidská práva zaručená všem Ústavou a Listinou.
    2. 21. Poslanecká sněmovna oponuje tvrzení o „absenci normotvorné kompetence Parlamentu“ argumentem, že „v návrhu nejsou uvedeny relevantní důvody či pochybení při projednávání a schvalování novely zákona v Parlamentu ČR“. Vyslovuje se rovněž k námitce neuplatněnou ochranou menšin a uvádí, že „věřící, církve ani náboženské společnosti“ mezi menšiny Ústava stejně jako Listina nezařazuje. S poukazem na čl. 2 odst. 1 a čl. 3 odst. 1 Ústavy dále dovozuje, že s navrhovateli podaným výkladem čl. 16 odst. 2 Listiny vycházejícím z „názoru o ústavním principu privilegovanosti církve a náboženské společnosti“ se ztotožnit nelze.
    3. 22. Poslanecká sněmovna v souladu s výše uvedeným uzavírá, že ačkoli stát nemůže – s výjimkou uvedenou v čl. 16 odst. 4 Listiny – „zasahovat do spravování záležitostí těch, kteří chtějí společně s jinými projevovat své přesvědčení a náboženské vyznání ve formě církví a náboženských společností“, je povinen chránit i práva a svobody jiných. Předpokladem účinné ochrany práv třetích osob přitom je, aby právnické osoby byly „přinejmenším státem zákonnou formou registrovány nebo alespoň závazně evidovány, a při ztrátě podmínek registrace či evidence z těchto vyřazovány“. Zákon církvím a náboženským společnostem nestanoví, zda mají po zrušení evidence právnické osoby státem tuto svoji součást zrušit či její existenci zachovat.
  1. B.

    Senát Parlamentu České republiky

    1. 23. Senát ve vyjádření ze dne 14. 4. 2006 uvedl, že návrh zákona zamítl, jelikož „po obsáhlé rozpravě převážil názor“, že některá ustanovení projednávané předlohy nejsou v souladu s čl. 16 Listiny a nerespektují názory vyjádřené v odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/02.
    2. 24. V rozhodných souvislostech mělo jít zejména o ustanovení čl. I bodu 25 návrhu vkládající za § 15 nový § 15a, v němž je dle „některých senátorů“ obsažena v podstatě stejná úprava jako v předchozím § 6 odst. 2 zákona o církvích a náboženských společnostech, která byla výše uvedeným nálezem Ústavním soudem zrušena.
    3. 25. Senát rovněž upozornil, že ze „strany předkladatele byly uváděny argumenty na podporu navrhované úpravy, v rámci kterých byly zmíněny také určité pasáže z odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/02, s poukazem na to, že nejsou zcela jasné a jednoznačné, respektive že si i protiřečí“.

III. Stanovisko Ministerstva kultury III.

  1. 26. Ústavní soud dle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval též Ministerstvo kultury, aby se k podanému návrhu vyjádřilo.
  2. A.
    1. 27. Ministr kultury Mgr. Vítězslav Jandák v přípisu ze dne 21. 4. 2006 č. j. 4235/2006 uvedl, že „osobně není zastáncem novely“; k připojení dokumentu označeného jako „Vyjádření Ministerstva kultury“ byl veden „obavou z toho, že by se v případě přijetí některých návrhů obsažených v tzv. eventuálním návrhu stal zákon o církvích a náboženských společnostech nesrozumitelným a obtížně aplikovatelným“, resp. nutností „upozornit i na návrhy zrušit ta ustanovení zákona, která již byla předmětem posouzení Ústavním soudem a která podle zákona o Ústavním soudu již neměla být navržena ke zrušení“.
    2. 28. „Vyjádření Ministerstva kultury“ návrhu oponuje především názorem, že „novela zákona nemá vlastní normativní existenci“, z čehož se dovozuje, že návrh na její zrušení již proto nemůže obstát. Zpochybňuje dále „ústavní princip privilegovanosti církve a náboženské společnosti“ a dovozuje, že v ústavním pořádku zakotven není; čl. 16 odst. 2 Listiny deklaruje podle jeho mínění právo církví a náboženských společností spravovat „své“ záležitosti „vnitřní“, nikoli však již zakládat právnické osoby v režimu odlišném od ostatních soukromoprávních subjektů. Co do režimu evidence Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02 „neshledal přesvědčivé důvody pro zpochybnění samotného principu“, účinky evidence se zásadně datují zpětně, tzn. již ke dni založení církevní právnické osoby registrovanou církví nebo náboženskou společností, a Ústavní soud v tomto nálezu „výslovně stanovil“, že se zamítá návrh na zrušení § 16, ačkoli zakládá i jiné časové účinky evidence. K argumentu vycházejícímu z údajně výhodnější úpravy odvozené právní subjektivity podle zákona č. 83/1990 Sb. vyjádření poukazuje na to, že je korelátem úzce specifikovaného předmětu činnosti občanských sdružení, přičemž odmítá názor, že zákonná úprava je způsobilá „vyloučit charity a diakonie ze struktury církví“, dokládá, že církve a náboženské společnosti podle školského zákona zřizovateli „církevních škol“ zůstávají, že zákon vyplácení osobních požitků poskytovaných duchovním nikterak neomezuje a že „důvodem zrušení ustanovení § 28 odst. 5 zákona byly jeho jiné části (než lhůta k doplnění údajů podle zákona)“. K požadavku návrhu na „striktní definici“ některých normativně užitých pojmů (charitativní služby, obecně prospěšné služby, charita a diakonie, doplňková činnost) se pak zde namítá, že zákonné vymezení by nemuselo postihnout celý rozsah činnosti evidovaných právnických osob. Některé návrhem napadené formulace pak představují toliko opravy textu, jeho upřesnění nebo změnu terminologie, není jasný smysl některých částí návrhu, kupříkladu nahrazení pojmu „občan“ výrazem „osoba“, na zrušení celého ustanovení § 20 zákona, § 13 odst. 3, § 16 odst. 2 písm. b), § 16 odst. 2 písm. g) a § 17 odst. 7 zákona, přičemž případné vyhovění jednotlivým „eventuálním“ návrhům by vedlo k nesrozumitelnosti a nefunkčnosti celého zákona.
  1. B.
    1. 29. Ministryně kultury Helena Třeštíková přípisem ze dne 23. 1. 2007 č. j. 1420/2007 Ústavnímu soudu oznámila „Doplnění a změnu vyjádření Ministerstva kultury ČR“ učiněné na základě „opětovného zhodnocení argumentace navrhovatelů a doplněných právních expertiz“.
    2. 30. Dokument „Doplnění a změna vyjádření Ministerstva kultury ČR“ v části II. „Evidence právnických osob“ v podstatných rysech přisvědčuje návrhu a zejména kritizuje ustanovení § 15a odst. 1 věty druhé, jež je podle jeho názoru v rozporu s čl. 16 odst. 2 Listiny, „uvedená problematika byla již obsáhle řešena opakovaně Ústavním soudem České republiky“, přičemž „nemůže obstát argument předkladatele týkající se právní jistoty třetích osob, neboť k takovému omezení jistoty těchto osob nedochází“. „Skrytý registrační princip“ církve a náboženské společnosti „nejenže neprivileguje vůči jiným subjektům, ale naopak znevýhodňuje ... vůči běžným občanským sdružením“ a „oklešťuje a zužuje činnost církví na pouhou bohoslužebnou činnost“. Nepřípustnou ingerenci státní moci do vnitřních záležitostí církve představuje též „odlišování hlavní a doplňkové činnosti“, jakož i totožnost okamžiku zrušení právnické osoby s jejím výmazem z Rejstříku evidovaných právnických osob v případě jejího zániku bez likvidace, není-li na ni podán návrh na konkurs (§ 26 odst. 7 zákona). V části III. „Redukce dosavadního standardu práv a svobod“ se naopak konstatuje, že „povinnost uvádění v základním dokumentu církve a náboženské společnosti seznamu v církvi a náboženské společnosti používaných označení duchovních“ v rozporu s ústavně zaručeným právem církví a náboženských společností posuzovat způsobilost osob k výkonu duchovenské činnosti a podle toho rovněž určovat jejich zařazení není, avšak zastavení řízení dle § 13 odst. 3 zákona v případě nedoplnění údajů navrhovatelem při registraci církve a náboženské společnosti vskutku „standard práva jak oproti původnímu znění zákona nebo oproti správnímu řádu“ vskutku snižuje. V části IV. „Rozpor s principem materiálního právního státu a principem ochrany menšin“ dokument upozorňuje, že „těžko lze akceptovat myšlenku, že by věřící byli v České republice menšinou ... ve smyslu ústavních předpisů“. Konečně v části V. „Vztah vzniku a evidence právnických osob dle zákona č. 3/2002 Sb. k ustanovení § 18 a § 19 občanského zákoníku“ se pak poukazuje na to, že s ohledem na ustanovení § 18 odst. 2 písm. a), b) a d) občanského zákoníku „nemůže obstát argument opakovaně vyslovovaný v parlamentních rozpravách, že se zvláště tzv. historické právnické osoby vymykají možnostem českého právního řádu“, a že ustanovení § 19 odst. 2 občanského zákoníku „umožňuje zcela a úplně“ stanovit okamžik vzniku právnických osob evidovaných podle zákona „k okamžiku učinění rozhodnutí příslušným orgánem církve a náboženské společnosti“.
  1. C.
    1. 31. V obsáhlé replice ze dne 18. 8. 2006 navrhovatelé „Vyjádření Ministerstva kultury ČR“ (ze dne 21. 4. 2006) zpochybnili, především coby dokument neautorizovaný a odporující rezervovanému stanovisku ministra Vítězslava Jandáka. Navrhovatelé na své kritice zákona setrvali a jejich zástupkyně dala najevo, že „v celém VMK nepovažuje bohužel žádné tvrzení za výstižné“ a že „nepodepsaný dokument... neobsahuje skutečnou ústavněprávní argumentaci, ale pouze snůšku formálního cynismu“.

IV. Stanoviska dalších dotčených subjektů IV.

  1. 32. Ústavní soud, veden snahou získat co nejúplnější informaci, požádal (obdobně jako v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 6/02) o sdělení stanoviska k posuzovanému návrhu Ekumenickou radu církví v České republice a Českou biskupskou konferenci.
  2. 33. Ekumenická rada církví v České republice ve svém vyjádření ze dne 5. 5. 2006 uvedla, že „skrytým účelem zákona č. 495/2005 Sb.“ bylo „omezit náboženské svobody zaručené církvím a náboženským společnostem Listinou“, a výslovně zpochybnila ustanovení § 15a odst. 1 písm. a) zákona, které „umožňuje navrhnout k evidenci orgán církve, řeholní nebo jinou instituci založenou pouze za účelem vyznávání náboženské víry“, ustanovení § 15a odst. 1 písm. b) zákona, jež „omezuje oblasti, v nichž mohou církve vyvíjet činnost, což je v rozporu s čl. 16 Listiny“, a konečně ustanovení § 26 zákona, které „rozšiřuje pravomoci ministerstva kultury, které je oprávněno zrušit účelové zařízení, nejsou-li ustaveny orgány nebo nevykonává-li účelové zařízení po dobu delší než jeden rok činnost“.
  3. 34. Česká biskupská konference ve vyjádření ze dne 2. 4. 2006 návrhu přisvědčuje s tím, že novelizace provedená zákonem č. 495/2005 Sb. „se vyznačuje snahou opětovně zavést princip registrace pro vznik církevních právnických osob, byť zastřeně, pod pojmem evidence, což je v rozporu s ústavním pořádkem, jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu“. Podle jejího názoru je však potřebné zohlednit „různorodosti jednotlivých církví a náboženských společností co do jejich povahy, cílů, struktury, počtu členů a historie“, resp. existenci „tzv. tradičních církví (náboženských společností), které na území České republiky působí kontinuálně po řadu století a jejichž nauka a systém hodnot je ve svých principech neměnný a transparentní“. Obšírně objasňuje specifickou situaci Katolické církve danou celosvětovou reprezentací Apoštolským stolcem, jehož mezinárodněprávní subjektivitu Česká republika uznala, což „dosvědčují vzájemné diplomatické styky na nejvyšší úrovni“. Katolická církev, „oproti ostatním církvím a především náboženským společnostem“, svoje „vnitřní poměry upravuje univerzální kodifikací kanonického práva, založené na tisícileté ověřené tradici“. Podle České biskupské konference „nadále není smysluplné řešit ústavní deficity zákona č. 3/2002 Sb. jeho dílčími derogacemi“, nýbrž „neústavní užití zákona č. 3/2002 Sb. lze v praxi vyloučit jedině tak, že bude nahrazen jinou právní úpravou“.

V. Upuštění od ústního jednání V.

  1. 35. Vzhledem k tomu, že jak zástupkyně navrhovatelů, tak předseda Poslanecké sněmovny a předseda Senátu Parlamentu České republiky s tím vyjádřili souhlas, Ústavní soud v dané věci upustil od ústního jednání, neboť má za to, že od něj nelze očekávat další objasnění věci (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

VI. Aktivní legitimace navrhovatelů VI.

  1. 36. Aktivní legitimaci k podání posuzovaného návrhu dovozují navrhovatelé z čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, dle kterého Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, ve spojení s § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, dle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je oprávněna podat skupina nejméně 17 senátorů.

VII. Ústavní konformita legislativního procesu VII.

  1. 37. Ústavní soud se zabýval otázkou, zda byl zákon č. 495/2005 Sb. přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Ústavní konformitou legislativního procesu ve vztahu k samotnému zákonu č. 3/2002 Sb. se přitom Ústavní soud zabýval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/02 a pro stručnost na něj odkazuje.
  2. 38. Předmětný návrh zákona předložila vláda České republiky. Předloha byla Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky projednávána jako tisk 863 – vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 4/2003 Sb. a zákona č. 562/2004 Sb. Třetí čtení návrhu zákona se uskutečnilo na 45. schůzi Poslanecké sněmovny dne 21. 6. 2005. Při jeho projednávání bylo nejprve hlasováno o návrhu na zamítnutí, který nebyl přijat (hlasování pořadové číslo 85, přítomno 168 poslanců, pro hlasovalo 41 poslanců, proti 90 poslanců). O návrhu zákona jako celku bylo rozhodnuto v hlasování pořadové číslo 92, při němž z přítomných 174 poslanců pro přijetí návrhu zákona jako celku vyslovilo souhlas 108 poslanců, proti hlasovalo 5 poslanců. Tímto hlasováním vyslovila Poslanecká sněmovna s návrhem zákona souhlas.
  3. 39. Návrh zákona byl postoupen Senátu, který jej dne 4. 8. 2005 usnesením č. 211 zamítl.
  4. 40. O návrhu pak bylo Poslaneckou sněmovnou znovu hlasováno na 51. schůzi dne 22. 11. 2005, na níž Poslanecká sněmovna 101 hlasy poslanců návrh zákona schválila (hlasování pořadové číslo 55).
  5. 41. Prezident republiky návrh zákona podepsal dne 6. 12. 2005 a dne 23. 12. 2005 byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 495/2005 Sb.
  6. 42. Není tudíž podkladu pro úsudek (navrhovatelů), že napadený zákon nebyl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Výtkou „absence normotvorné kompetence“ Parlamentu České republiky se Ústavní soud zabývá i v dalším textu (část X. nálezu).
  7. 43. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadených ustanovení zákona z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].