Nález Ústavního soudu ze dne 26. února 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 23. 12. 2016, se skupina 18 senátorů (dále též jen „navrhovatelé“) domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) zrušil pro rozpor s ústavním pořádkem, jak je blíže rozvedeno v čl. III tohoto nálezu, zákon č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě, (dále též jen „zákon“). Navrhující skupina senátorů si nezvolila ze svého středu jednoho, který by za ně jednal, společně všichni udělili plnou moc k zastupování před Ústavním soudem advokátovi Mgr. Pavlu Pravdovi.

II. Znění napadeného zákona II.

1. 2. Napadený zákon č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě, ve znění zákona č. 183/2017 Sb., zní takto:

   㤠1

   Odkaz 㤠1

   Prodejní doba v maloobchodě a velkoobchodě

   (1) V maloobchodě a velkoobchodě je zakázán prodej o těchto státních svátcích a ostatních svátcích

   1. a) 1. leden — Den obnovy samostatného českého státu a Nový rok,
   2. b) Velikonoční pondělí,
   3. c) 8. květen — Den vítězství,
   4. d) 28. září — Den české státnosti,
   5. e) 28. říjen — Den vzniku samostatného československého státu,
   6. f) 25. prosinec — 1. svátek vánoční a
   7. g) 26. prosinec — 2. svátek vánoční.

   (2) V maloobchodě a velkoobchodě je zakázán prodej v den 24. prosince — Štědrý den od 12.00 do 24.00 hodin.

   (3) Omezení prodejní doby uvedené v odstavcích 1 a 2 se nepoužije na provozování

   1. a) prodejen, jejichž prodejní plocha nepřesahuje 200 m²,
   2. b) čerpacích stanic s palivy a mazivy,
   3. c) lékáren,
   4. d) prodejen v místech zvýšené koncentrace cestujících na letištích, železničních stanicích a autobusových nádražích,
   5. e) prodejen ve zdravotnických zařízeních,
   6. f) maloobchodu a velkoobchodu v době, kdy je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav, stav ohrožení státu nebo válečný stav.

   § 2

   Odkaz § 2

   Omezení stanovené v § 1 odst. 1 a 2 se vztahuje obdobně i na prodejní a výkupní dobu zastaváren, provozoven určených k obchodování s použitým zbožím a zařízení určených ke sběru a výkupu odpadů, a to bez ohledu na velikost prodejní nebo výkupní plochy.

   § 3

   Odkaz § 3

   Přestupky

   (1) Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že provozuje prodej v maloobchodě nebo velkoobchodě anebo prodej nebo výkup v provozovně uvedené v § 2 v době, kdy je jejich provozování zakázáno podle § 1 a 2.

   (2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu do výše 1 000 000 Kč. Dopustí-li se právnická nebo podnikající fyzická osoba přestupku uvedeného v odstavci 1 opakovaně, lze uložit pokutu až do výše 5 000 000 Kč.

   (3) Dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem provádí Česká obchodní inspekce.

   § 4

   Odkaz § 4

   Účinnost

   Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem třetího měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení.“

III. Argumentace navrhovatelů III.

1. 3. Navrhovatelé v návrhu uvádějí, že zákon je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně v přímém rozporu se čtyřmi ústavně zaručenými právy, z nichž dvě jsou základními lidskými právy a dvě hospodářskými a sociálními právy:
   1. - rovnost lidí v právech zaručená v čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
   2. - právo na soukromí a princip autonomie vůle zaručené v čl. 4 a 7 (majíce na mysli zřejmě jen čl. 7 odst. 1) Listiny,
   3. - právo na svobodné podnikání zaručené v čl. 26 odst. 1 Listiny a
   4. - právo na získávání prostředků pro své životní potřeby prací zaručené v čl. 26 odst. 3 Listiny.

1. 4. K tvrzení, že zákon je v rozporu s principem rovnosti lidí v jejich právech navrhovatelé odkazují na nález Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.), z něhož vyplývá, že k porušení tohoto práva dochází v případě souběhu více skutečností. S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, je zacházeno rozdílným způsobem, aniž by existovaly rozumné a objektivní důvody pro takový rozdílný přístup. Mezi cílem, jímž je zvýhodňující přístup, a prostředky k jeho dosažení navíc musí existovat vztah přiměřenosti. Navrhovatelé uvádějí, že zákon zakazuje prodej o některých státních a ostatních svátcích v maloobchodě a velkoobchodě, jehož prodejní plocha přesahuje 200 m². S ohledem na uvedené závěry a znění čl. 1 Listiny nelze přijmout zákon, který bezdůvodně omezuje na ústavních právech určitou náhodně vybranou skupinu podnikatelů a druhou rovněž náhodně vybranou skupinu na jejich právech zvýhodňuje. V této souvislosti navrhovatelé odkazují na důvodovou zprávu k zákonu, jež uvádí, že:
   1. - lze předpokládat vyšší příjem v oblasti turismu a služeb poskytovaných v oblasti volnočasových aktivit,
   2. - dopad na hospodářské subjekty, dotčené podnikatele, bude spočívat na jedné straně v omezení tržeb z prodejů ve svátek, na druhé straně bude spočívat v úspoře mzdových nákladů a části režijních nákladů, což se však bude týkat jen velkých podnikatelů; dopad na malé a střední podnikatele bude kladný, neboť zákon nepřímo omezí konkurenci od velkých podnikatelů,
   3. - sociální dopady budou příznivé, neboť lidé budou mít více volného času, aby se mohli věnovat své rodině a koníčkům, na což klade Evropská unie zvýšený důraz; pracovní život by neměl negativně zasahovat do rodinného a osobního života.

1. 5. Navrhovatelé zákonu vytýkají, že se aplikuje pouze na maloobchody a velkoobchody, nikoliv však např. na poskytovatele služeb. U vybrané části podnikatelů tak dochází k omezení práva na podnikání, aniž by její výběr byl blíže odůvodněn. Argumentuje-li zákonodárce ochranou zaměstnanců, zůstává nejasné, proč je třeba chránit pouze skupinu zaměstnanců pracující v maloobchodě a velkoobchodě, a nikoliv jiné zaměstnance. Tento přístup podle navrhovatelů je diskriminační a zakládá nerovnost. Navrhovatelé označují za diskriminační rovněž účel podporovat jednu skupinu podnikatelů na úkor druhé. Ze zákona a důvodové zprávy podle navrhovatelů žádným způsobem nevyplývá, na základě jakých kritérií byl stanoven hraniční rozměr 200 m², přičemž ani není uvedeno, k čemu má přispět, příp. kolika podnikatelů se dotkne. Právní úprava dále nereflektuje možnost, že by velký podnikatel formálně i fakticky disponoval více autonomními provozovnami o prodejní ploše menší, na něž by se omezení prodejní doby nevztahovalo. Z logiky věci navrhovatelé dovozují, že si podnikatelé s prodejnami většími než 200 m² zřídí další menší prodejny, aby alespoň částečně pokryli ztráty, a proto dopad zákona nebude žádný. Zákonodárce se rovněž podle navrhovatelů nezabýval otázkou, zda se zákon bude vztahovat i na jiné formy prodeje, typicky internetové obchody. K poslednímu citovanému bodu důvodové zprávy navrhovatelé uvádějí, že není zřejmé, proč by pracovní život neměl negativně zasahovat do rodinného a osobního života zaměstnanců dotčených obchodníků, ačkoliv do rodinného a osobního života ostatních zaměstnanců zasahovat může.
2. 6. Jde-li o námitku, že zákon je v rozporu s právem na soukromí a principem autonomie vůle, odkazují navrhovatelé na nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 1586/09 (N 43/64 SbNU 491), z něhož vyplývá, že právo na respekt k soukromému životu zahrnuje garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování o sobě samém, včetně rozhodování o uspořádání vlastního života, což lze označit jako aktivní seberealizační komponent osobního sebeurčení. Restrikce omezující právo rozhodovat o sobě samém musí být podle navrhovatelů vždy řádně odůvodněny a dojít k nim může pouze v zájmu jiných základních práv. Důvodová zpráva však zásah do tohoto základního práva nijak neodůvodňuje. Konstatováním, že lidé budou mít více volného času, aby se mohli věnovat rodině a koníčkům, zákonodárce podle navrhovatelů zasahuje nepřípustně do soukromé sféry zaměstnanců způsobem limitujícím obsah jejich volného času. Navrhovatelé zdůrazňují, že tohoto cíle lze dosáhnout i pracovněprávními nástroji, typicky úpravou pracovní smlouvy nebo změnou zaměstnání. Podle důvodové zprávy má být hlavním cílem zákona upravit prodejní dobu tak, aby byl stanoven obecný zákaz prodejní doby ve vyjmenované svátky a omezení prodejní doby na Štědrý den. Cílem podle navrhovatelů proto není ochrana práva zaměstnanců, nýbrž zákaz určité činnosti.
3. 7. V námitce, že zákon je v rozporu s právem podnikat, navrhovatelé uvádějí, že smyslem tohoto práva je možnost podnikatele rozhodovat o organizaci, činnosti a realizaci svých podnikatelských záměrů. Jeho omezení důvodová zpráva odůvodňuje mimo jiné upřednostněním práva zaměstnanců na rodinný život. Navrhovatelé se domnívají, že byť jde o střet několika ústavně zaručených práv, není třeba jej nesystematicky řešit zákonnou regulací, neboť plně postačují soukromoprávní instituty a vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem upravený pracovním právem. V nyní posuzované věci rovněž nelze posoudit, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, neboť argumentace ochranou zaměstnance před prací o svátcích a případnou pozitivní diskriminací malých a středních podnikatelů formou omezení konkurence od velkých podnikatelů je podle navrhovatelů nedostatečná. Odkaz na historické právní úpravy rovněž není namístě, neboť v minulosti měly dny pracovního klidu podstatně odlišný význam, poplatný své době. Navrhovatelé jsou dále přesvědčeni, že zákon zasahuje do hospodářské soutěže, neboť omezuje konkurenci od velkých podnikatelů. Ve smyslu závěrů formulovaných v nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2009 sp. zn. IV. ÚS 27/09 (N 200/54 SbNU 489) se podle nich jedná o zásah příčící se pravidlům férovosti a dobrým mravům soutěže.
4. 8. Další část argumentace navrhovatelů se soustředí na porušení práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Nesouhlasí s tvrzením o ochraně zaměstnanců, neboť mnoho zaměstnanců naopak oceňuje, že mají možnost dosáhnout vyššího výdělku právě prací o svátcích. Po zopakování tvrzení o diskriminačním charakteru zákona dále doplňují, že z důvodové zprávy nevyplývají jakákoliv zjištění o problémech minulé právně neupravené praxe a nedostatečnosti ochrany poskytované zákoníkem práce.
5. 9. Navrhovatelé se konečně zaměřují na námitku, že zákon odporuje principu minimalizace zásahů do základních práv. Již z nálezu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) vyplývá, že v případě kolize základních práv či svobod je třeba stanovit podmínky, za jejichž splnění má jedno právo či svoboda přednost před jiným. V této souvislosti se zákonodárce podle navrhovatelů dopouští nepřípustného, nepodloženého a svévolného hodnocení o zásahu do rodinného a osobního života. Bez jakéhokoliv zdůvodnění má nadřazovat některé sféry života člověka nad jiné, aniž by např. provedl test racionality. Zejména v případě jedinců, kteří z jakýchkoliv příčin nemohou vykonávat právo na rodinný život, pak dochází k bezdůvodnému omezení základních práv.
6. 10. V závěru návrhu na zrušení zákona se navrhovatelé domáhají provedení testu racionality, po odkazu na argumentaci vztahující se k porušení uvedených základních práv se věnují poslednímu kritériu, tedy zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k dosažení legitimního cíle je rozumný. Navrhovatelé dospívají k negativní odpovědi, kdy zejména nesouhlasí s názorem, že omezení práce po celkovou dobu osmi dní v roce povede k podpoře rodinného života a volnočasových aktivit.

IV. Vyjádření účastníků řízení IV.

1. 11. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky k výzvě Ústavního soudu stručně sdělila, že s návrhem zákona vyslovily ústavně předepsaným způsobem souhlas obě komory Parlamentu, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
2. 12. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření uvedl, že napadený zákon je výsledkem jeho snahy o omezení prodejní doby během vybraných svátků. V této souvislosti popsal dřívější legislativní proces, jenž měl vést k zakotvení právní úpravy. Součástí jsou zejména odkazy na argumenty některých senátorů, přičemž Senát v závěru ponechává na Ústavním soudu posouzení, zda bude zákon zrušen, či nikoliv.
3. 13. Sdělením předsedy vlády České republiky ze dne 15. 2. 2017 bylo Ústavnímu soudu oznámeno, že vláda České republiky nevyužije svého práva vstoupit do řízení.

V. Vyjádření Veřejné ochránkyně práv V.

1. 14. Na výzvu Ústavního soudu podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník, sdělila Veřejná ochránkyně práv podáním ze dne 16. 1. 2017, že se rozhodla nevyužít svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení nevstoupí.

VI. Upuštění od ústního jednání VI.

1. 15. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a jelikož neprováděl dokazování, ústní jednání v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu nenařizoval.

VII. Podmínky meritorního posouzení návrhu VII.

1. 16. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na zrušení zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě, návrh skupiny 18 senátorů splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a byl podán osobami k tomu oprávněnými [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu]. Zároveň soud neshledal žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo zastavení řízení. Jsou tedy splněny podmínky pro meritorní posouzení návrhu.

VIII. Aktivní procesní legitimace a zákonné podmínky přijetí napadených ustanovení VIII.

1. 17. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy Ústavní soud ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zkoumá, zda právní předpis byl přijat a vydán ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
2. 18. Navrhovateli je skupina 18 senátorů, kteří jsou zastoupeni v záhlaví uvedeným advokátem. Návrh na zrušení zákona č. 223/2016 Sb. se podává na základě § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. K návrhu je přiložena podpisová listina, na které senátoři potvrdili, že se k návrhu připojují. Navrhovatelé jsou proto aktivně legitimováni k podání posuzovaného návrhu.
3. 19. Návrh zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě, byl v Poslanecké sněmovně projednán jako tisk č. 275 v prvním čtení dne 9. 12. 2014 a dne 20. 10. 2015 byl přikázán k projednání hospodářskému výboru a výboru pro sociální politiku. Hospodářský výbor návrh zákona projednal dne 13. 11. 2015 a výbor pro sociální politiku dne 4. 12. 2015. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 2. 3. 2016 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 275/4. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 15. 4. 2016, kdy byl Poslaneckou sněmovnou návrh schválen. Senát po projednání návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (tisk č. 275/6). O návrhu zákona bylo v Poslanecké sněmovně hlasováno dne 28. 6. 2016 a návrh zákona byl přijat ve znění schváleném Senátem. Zákon č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě, byl dne 20. 7. 2016 vyhlášen ve Sbírce zákonů s účinností od 1. 10. 2016.
4. 20. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě a velkoobchodě, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Tuto skutečnost nezpochybňují ani navrhovatelé.