Nález Ústavního soudu ze dne 13. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 43/10 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení II.

1. 22. Podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Miroslava Němcová ve vyjádření ze dne 4. ledna 2011 popsala zákonodárnou proceduru přijetí zákona č. 150/2002 Sb. a uvedla, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s naším právním řádem. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, pokud jde o napadené ustanovení, pouze zcela obecně uvádí, že: „... Úvodní obecná ustanovení o řízení vymezují okamžik vlastního zahájení řízení a účastníky řízení; ohledně nich upravují také obvyklým způsobem způsobilost být účastníkem a procesní způsobilost“ (tisk 1080, důvodová zpráva, zvláštní část, komentář k § 31-38).
2. 23. Předseda Senátu Parlamentu České republiky Milan Štěch ve vyjádření ze dne 22. prosince 2010 rovněž popsal zákonodárnou proceduru přijetí zákona č. 150/2002 Sb. s tím, že Senát postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dále uvedl, že soudní řád správní byl dlouho očekávaným legislativním počinem, kterým měla být nahrazena ne zcela dokonalá úprava správního soudnictví, zakotvená v části páté občanského soudního řádu, v tehdy platném znění. Ambicí zákona č. 150/2002 Sb. bylo odstranit ústavní deficity právní úpravy, v institucionální rovině zakotvit postavení správních soudů a soudců potud, pokud to bylo nezbytné ve vztahu k obecnému předpisu [zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)], a komplexně stanovit pravidla řízení před správními soudy. V rámci projednávání reformního materiálu kodexového charakteru zpravidla Senát nemá prostor věnovat se detailněji jednotlivým ustanovením, navíc tehdy, dostane-li se do centra pozornosti nějaká kontroverzní či diskutabilní otázka. Tak tomu bylo i v průběhu projednávání soudního řádu správního, kdy senátoři diskutovali o nedostatcích úpravy v důsledku neschválení „nového“ správního řádu; upřednostněna byla též problematika absence doprovodné změny Ústavy, frekventovaně byla navíc probírána volba sídla Nejvyššího správního soudu. Nicméně i při shora přiblíženém způsobu projednávání zákonů kodexového typu došlo u soudního řádu správního na některé podrobnosti, mj. i na otázku procesní způsobilosti účastníka řízení. Místopředseda Senátu Janu Ruml v rozpravě upozornil, že je sice „navrhovaná úprava nezbytným předpisem, její přijetí by mělo být prioritou“, nicméně existují i „určité drobné připomínky“. Mezi ony připomínky zařadil řečník právě inkriminovanou materii obsaženou v napadeném ustanovení, když plénu sdělil svůj názor slovy: „... nevidím nutně za každou cenu se bránit a oprošťovat od již prověřených procesních postupů občanského soudního řádu a nevím, proč právě jsou některé instituty upravovány znovu a navíc s drobnými odlišnostmi. Může pak nastat situace zhoršeného postavení účastníka, která je v tomto zákoně - v soudním řádu správním - striktnější, než je v občanském soudím řádu“. J. Ruml však neargumentoval protiústavností takové speciality ani nepředložil pozměňovací návrhy v duchu jím provedené rétoriky, nýbrž apeloval, aby je „navrhovatel slyšel a v další legislativní činnosti s nimi eventuálně pracoval“. Za navrhovatele ministr vlády Jaroslav Bureš odpověděl: „Vztah k občanskému soudnímu řádu. Byly tu dvě možnosti. To, co řekl pan senátor Ruml, je jistě naprosto legitimní, přednost byla dána tomu, aby se zde čtenáři nabízely základní procesní instituty v úpravě potřebné pro správní soudnictví. Pakliže jsou odchylky, pak jsou dány jen povahou řízení před krajskými správními soudy, resp. Nejvyšším správním soudem“. Senát po vyslechnutí všech řečníků v rozpravě hlasoval tak, že schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Napadené ustanovení je pak v nezměněné formulaci od samého počátku součástí zákona č. 150/2002 Sb. Závěrem předseda Senátu uvedl, že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu Ústavy a zákona o Ústavním soudu posoudil ústavnost napadeného ustanovení.

III. Upuštění od ústního jednání III.

1. 24. Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel, tak i účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, bylo od tohoto jednání v předmětné věci upuštěno.

IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele IV.

1. 25. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda jsou splněny formální předpoklady věcného posouzení návrhu, a zabýval se tak i otázkou, zda navrhovatel je v daném případě aktivně legitimován k podání tohoto návrhu.
2. 26. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, o který se návrh opírá, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud konstatuje, že v posuzovaném případě je nezbytná přímá aplikace napadeného ustanovení navrhovatelem. Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem.

V. Ústavní konformita legislativního procesu V.

1. 27. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud - kromě posouzení souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 28. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem Parlamentu České republiky, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
3. 29. Zákon č. 150/2002 Sb. byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 15. února 2002 a Senátem dne 21. března 2002. Prezident zákon podepsal dne 28. března 2002 a zákon byl vyhlášen dne 17. dubna 2002 ve Sbírce zákonů České republiky v částce 61 pod číslem 150/2002 Sb. Ústavní soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 30. Po tomto zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].

VI. Dikce napadeného zákonného ustanovení VI.

1. 31. Ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb. zní:

   »Účastník je způsobilý samostatně činit v řízení úkony (dále jen „procesní způsobilost“), jen jestliže má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu.«.

VII. Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem VII.

1. 32. Ústavní soud přistoupil k přezkumu napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem České republiky, především s právy a principy vymezenými v čl. 5, čl. 10 odst. 1 a 2 a v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 12 a 13 Úmluvy OSN.
2. 33. Navrhovatel dovodil, že na základě srovnání právní úpravy procesní způsobilosti v zákoně č. 150/2002 Sb. s analogickou úpravou v občanském soudním řádu a trestním řádu a při současném vnímání dané problematiky ve světle Listiny, Úmluvy, Úmluvy OSN, citovaného Doporučení a dále také s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, Evropského soudu, Nejvyššího soudu i navrhovatele lze učinit závěr, že napadené ustanovení vylučuje v rozporu s ústavním pořádkem z procesní způsobilosti osoby nemající plnou způsobilost k právním úkonům. Navrhovatel rovněž poukázal na neodůvodněnou ojedinělost dané úpravy v českém soudnictví s tím, že: „Zrušení napadeného ustanovení nezpůsobí žádné potíže, neboť při jeho odstranění bude možné postupovat podle občanského soudního řádu (§ 64 zákona č. 150/2002 Sb.), jehož úprava z uvedených hledisek obstojí.“.
3. 34. Ústavní soud již v minulosti uvedl, že: „Ústava akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu.“ (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/2000 ze dne 4. července 2000, vyhlášen pod č. 261/2000 Sb., N 106/19 SbNU 45). Obdobně v nálezu sp. zn. IV. ÚS 412/04, na který odkazuje i navrhovatel, a v nálezu sp. zn. I. ÚS 557/09 ze dne 18. srpna 2009 (N 188/54 SbNU 325, viz též http://nalus.usoud.cz) Ústavní soud judikoval, že: „Těžištěm ústavního pořádku České republiky je jednotlivec a jeho práva garantovaná ústavním pořádkem. Jednotlivec je východiskem státu. Stát a všechny jeho orgány jsou ústavně zavázány k ochraně a šetření práv jednotlivce. Pojetí naší ústavnosti se přitom neomezuje na ochranu základních práv jednotlivců (kupř. právo na život, zaručení právní subjektivity), ale v souladu s poválečnou změnou v chápání lidských práv (jež nalezla vyjádření např. v Chartě OSN či ve Všeobecné deklaraci lidských práv) se stala základní bází, z níž vychází interpretace všech základních práv, lidská důstojnost, která mimo jiné vylučuje, aby s člověkem bylo zacházeno jako s objektem či předmětem. Otázky lidské důstojnosti jsou v tomto pojetí chápány jako součást kvality člověka, součást jeho lidství. Garantování nedotknutelnosti lidské důstojnosti člověku umožňuje plně užívat své osobnosti. Tyto úvahy stvrzuje preambule Ústavy, která deklaruje lidskou důstojnost jako nedotknutelnou hodnotu, stojící v základu ústavního pořádku. Stejně tak Listina garantuje rovnost lidí v důstojnosti (čl. 1) a garantuje subjektivní právo na zachování lidské důstojnosti (čl. 10 odst. 1). Ústavní soud považuje i právní osobnost svobodného jednotlivce a garanci jejího faktického výkonu za vysoce důležité ústavní hodnoty mající ústřední postavení v ústavním pořádku (čl. 1, čl. 9 odst. 2 Ústavy a čl. 5 Listiny). K ochraně těchto složek komplexně pojímané důstojnosti jednotlivce (preambule Ústavy, čl. 1 a čl. 10 odst. 2 Listiny) je Ústavní soud zavázán (čl. 83 Ústavy).“.
4. 35. Platí obecně, že právní norma umožňující omezení základních práv musí být vykládána a aplikována s vědomím významu a šíře vztahů, které pokrývají omezovaná základní práva. Tuto právní normu lze aplikovat až po pečlivém zjištění, které musí být vyjádřeno v odůvodnění samotného rozhodnutí, která kolidující základní práva třetích osob, popř. jaké veřejné zájmy jsou v kolizi se základními právy osoby omezované v jejích právech. V dané věci je v kolizi subjektivní právo na zachování lidské důstojnosti a právo na soudní ochranu se způsobilostí jednotlivce k právním úkonům a tím i procesní způsobilostí.
5. 36. Ústavní pořádek uznává a garantuje v čl. 5 Listiny každému způsobilost mít práva, tj. každému garantuje právní osobnost. Proto je třeba jakýkoliv zásah zkoumat z pohledu potenciálních zásahů do základních práv omezovaného, garantovaných především čl. 5 a čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny, vyložených v rozsahu, který omezuje lidská důstojnost. Protože tato práva Listina garantuje jako tzv. základní práva absolutní, lze k jejich omezení přikročit jen za účelem ochrany základních práv jiných osob anebo za účelem ochrany veřejného zájmu, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku jako celku (ústavně imanentní omezení základních práv a svobod). Pokud takovýto účel není shledán, nelze aplikovat ustanovení zákona, která by základní práva a svobody omezovaného porušovala (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 42/02 ze dne 26. března 2003, vyhlášen pod č. 106/2003 Sb., N 42/29 SbNU 389, dostupný též na http://nalus.usoud.cz ).
6. 37. Ve světle účelu a dopadů napadeného ustanovení je zřejmé, že toto ustanovení nesleduje legitimní účel, resp. nejde o prosazení cíle, který je nezbytný pro svobodnou demokratickou společnost, neboť není zaručena spravedlivá rovnováha mezi zajištěním zájmů společnosti na straně jedné a respektem vůči zaručeným právům a svobodám jednotlivce na straně druhé. Osoba definovaná právní subjektivitou má právo na svobodné jednání, a proto brání-li veřejná moc aplikací napadeného ustanovení v uplatnění její procesní způsobilosti, nelze takový postup shledat souladným s cílem, který je ve svobodné a demokratické společnosti nezbytný.
7. 38. V současné době je problém zdravotního postižení důležitým tématem lidských práv a svobod. Důkazem toho je i navrhovatelem již citovaná Úmluva OSN, která je prvním právně závazným mezinárodním nástrojem v oblasti lidských práv, jíž jsou Evropská unie a její členské státy vázány [srov. Rozhodnutí Rady ze dne 26. listopadu 2009 o uzavření Úmluvy OSN Evropským společenstvím (in Úřední věstník Evropské unie ze dne 27. ledna 2010 L 23/35) a Evropskou strategii pro pomoc osobám se zdravotním postižením 2010-2020: Obnovený závazek pro bezbariérovou Evropu ze dne 15. listopadu 2010 in http://eur-lex.europa.eu], ale i narůstající judikatura Evropského soudu v oblasti disability law. Evropský soud kupř. ve věci Glor proti Švýcarsku (rozsudek ze dne 30. dubna 2009, č. 13444/04 in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC; RoESLP č. 4, ročník 2010, str. 235, a přehled rozsudků Evropského soudu v ASPI pod č. JUD 190926CZ) posuzoval otázku dostupnosti přiměřených alternativ k vojenské službě pro lidi s postižením. Jde o první věc, ve které konstatoval porušení zákazu diskriminace lidí se zdravotním postižením (čl. 14 Úmluvy) a ve které aplikoval princip tzv. „přiměřených úprav“ s ohledem na Úmluvu OSN, tedy na širší vymezení tohoto pojmu s cílem zaručit naplnění čl. 1 této úmluvy (pozn. red.: Úmluvy OSN), kterým je podporování, ochrana a zajištění plného a rovného užívání všech lidských práv a základních svobod všemi osobami se zdravotním postižením a podporování úcty k jejich přirozené důstojnosti.
8. 39. S přihlédnutím k aktuálnímu vnímání otázky procesní způsobilosti Ústavním soudem a Evropským soudem pro lidská práva, z komparace aktuální právní úpravy procesní způsobilosti v jednotlivých předpisech podústavního práva i z navrhovatelem provedeného rozboru celé věci jednoznačně plyne, že napadené ustanovení je v rozporu s principem proporcionality i s maximou, podle níž zásahy do práv musí odrážet specifika každého jednotlivého případu. Za situace, kdy ústavně konformní interpretace napadeného ustanovení není možná, Ústavní soud konstatuje, že tak přetrvává protiprávní stav spočívající v tom, že osobám, u kterých byla omezena způsobilost k právním úkonům, je bráněno v jejich procesní způsobilosti v soudním řízení správním podle zákona č. 150/2002 Sb., i když jejich omezení na právech se nijak nedotýká daného soudního řízení. Takový závěr vyplývá nepochybně i z role správního soudnictví, které má jako jedno z nejdůležitějších poslání ochranu práv jednotlivce při jeho kontaktu se správními orgány.
9. 40. Z výše předestřených úvah s ohledem na dopady napadeného ustanovení do veřejných subjektivních práv jednotlivce je zjevné, že se nelze než ztotožnit s názorem navrhovatele uvedeným v jeho návrhu, totiž že aplikací napadeného ustanovení by došlo k porušení základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky, konkrétně uvedených v čl. 5, čl. 10 odst. 1 a 2 a v 36 odst. 1 a 2 Listiny, v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 12 a 13 Úmluvy OSN. Ústavní soud proto napadené ustanovení podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.