Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 17. května 1994 ve věci návrhu na zrušení čl. II zákona č. 216/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, a na zrušení § 27 odst. 8 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění zákona č. 216/1993 Sb.

Odůvodnění:

(podstatná část)

Skupina 43 poslanců podala návrh na zrušení § 27 odst. 8 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění zákona č. 216/1993 Sb., a na zrušení článku II zákona č. 216/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, s poukazem na to, že jsou v rozporu

1. - s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“),
2. - s čl. 1, 3 odst. 1, 4 odst. 3 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
3. - s čl. 3 odst. 2 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech,
4. - s Úmluvou o diskriminaci (zaměstnání a povolání) (č. 111), č. 465/1990 Sb.,
5. - s čl. 3 Úmluvy o politice zaměstnanosti (č. 122), č. 490/1990 Sb.

Pro celkový obraz projednávané problematiky si Ústavní soud vyžádal zprávu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Touto zprávou ze dne 11. 1. 1994 zjistil, že k 31. 10. 1989 bylo na vysokých školách (dále jen „VŠ“) zaměstnáno 11 906 učitelů, z toho 1031 profesorů, 2989 docentů a 7886 asistentů. V období od 1. 1. 1990 skončilo pracovní poměr z iniciativy VŠ 806 pracovníků (z toho 56 profesorů a 106 docentů), do důchodu odešlo 1089 a na vlastní žádost na jiné pracoviště 1764 pracovníků, z toho 81 profesorů a 230 docentů. K 31. 10. 1993 bylo na VŠ zaměstnáno celkem 12 648 učitelů, z toho 1130 profesorů, 3307 docentů a 8211 odborných asistentů. Vědeckopedagogické hodnosti získalo jmenováním v období let 1969-1989 393 profesorů a 1645 docentů. Po 1. 1. 1990 přešlo na VŠ 5941 pracovníků, z toho 292 profesorů a 637 docentů. Z pracovišť Akademie věd přišlo na VŠ v roce 1993 celkem 233 vědeckých a odborných pracovníků.

Citovaná zpráva dále uvádí, že stav ke dni 1. 1. 1990 vychází zejména z právní úpravy, která platila od účinnosti zákona č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, a od účinnosti vyhlášky Ministerstva školství ČSR č. 111/1980 Sb., o postupu při jmenování profesorů a docentů a při obsazování volných míst učitelů vysokých škol. Podle této právní úpravy přestalo být podmínkou pro získání titulu „docent“ habilitační řízení a titul mohl získat (stejně jako titul „profesor“) uchazeč, který vycházel z vědeckého světového názoru, prokázal pedagogickou způsobilost, schopnost tvořivě vědecky nebo umělecky pracovat nebo prokázal vědeckou nebo uměleckou způsobilost vytvořením společensky významných prací a měl potřebnou praxi. Ustanovení § 3 cit. vyhlášky Ministerstva školství ČSR navíc umožňovalo ministru školství jmenovat docenty, popřípadě navrhnout jmenování profesorů i bez splnění stanovených podmínek pro jmenování. Obdobná úprava však platila i před rokem 1980 [srov. § 55a odst. 1 písm. e) zákona č. 163/1969 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 19/1966 Sb., o vysokých školách].

Pokud se týká jmenování profesorů a docentů, byly v době před listopadem 1989 návrhy zpracovávany a předávány ministru školství ve dvou částech, a to odborné a kádrové. Obě části byly posuzovány odděleně odborem vysokých škol a odborem kádrovým a jejich stanoviska sjednocovala gremiální porada náměstka ministra pro vysoké školy. Závěry gremiální porady byly konzultovány na oddělení školství a vědy ÚV KSČ a teprve v případě kladného výsledku konzultace jmenoval ministr docenty, případně postoupil návrhy na jmenování profesorů Úřadu vlády ČSR, který je po projednání zaslal prezidentu republiky.

Ústavní soud se v prvé řadě zabýval napadeným čl. II cit. zákona, podle něhož učitelům a vědeckým pracovníkům VŠ, kteří ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona mají sjednaný pracovní poměr na dobu neurčitou, se mění v pracovní poměr na dobu určitou do 30. září 1994. Dospěl k následujícím závěrům:

Práce vysokoškolského učitele vykazuje specifické znaky, které pramení z významu a účelu jeho činnosti spočívající zejména ve výchově mladé vysokoškolsky vzdělané generace. Proto jsou učitelé odpovědni za to, aby zprostředkovávali získávání vysoce odborných poznatků při splnění podmínky světonázorové objektivnosti. Tyto požadavky vyjadřuje demokratický stát v čl. 33 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na vzdělání. Z tohoto hlediska hodnotí Ústavní soud i účel a smysl napadeného čl. II zákona č. 216/1993 Sb. Jde zejména o to, aby byla v oblasti vysokých škol odstraněna rezidua minulosti při obsazování pracovních míst učitelů a vědeckých pracovníků VŠ a tak zajištěna skutečná objektivita vyučování. O dosažení tohoto cíle se zákonodárce již jednou pokusil, a to v ustanovení § 37 odst. 1 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách. Tento předpis opravňoval rektora VŠ na návrh akademického senátu fakulty vypsat konkurz i na obsazené místo, pokud je tento postup odůvodněn potřebou zabezpečit příslušnou odbornou a morální úroveň vysoké školy. Učiteli nebo vědeckému pracovníku, který v konkurzu neobstál nebo se konkurzu odmítl zúčastnit, může dát VŠ výpověď. Uvedená ustanovení však v praxi zůstala obsoletní a neosvědčila se. To je z cit. zprávy Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy zjevně patrno.

Jedním ze základních principů každé demokratické společnosti je vytvoření rovných možností pro všechny. Proto je nezbytné zabezpečit i pro učitele a vědecké pracovníky VŠ stejnou „startovací plochu“, a to jak pro stávající pracovníky, tak i pro ty, kteří mají zájem o vědeckopedagogickou práci a jimž režim v době před listopadem 1989 takovou činnost neumožňoval. Tato úvaha se opírá i o cit. zprávu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, z níž plyne, že k personálním změnám na VŠ po roce 1989 v zásadní míře nedošlo. Ostatně, jak vyplývá z této zprávy, byli to především asistenti, kteří odešli z VŠ a nikoli profesoři a docenti, kteří vzhledem k svému významu výchovu a vzdělávání mladé generace ovlivňují nejvíce. Současně je třeba zdůraznit, že jmenování profesorů a docentů probíhalo podle kádrového pořádku ÚV KSČ a byla tedy převážně preferována politická spolehlivost oproti úrovni odborné.

Podle přesvědčení Ústavního soudu je odchylná úprava pracovního poměru učitelů a vědeckých pracovníků VŠ provedená v napadeném čl. II v plném souladu i s ustanovením § 5 zákoníku práce, podle něhož pracovněprávní vztahy učitelů VŠ (a dalších tam uvedených pracovníků) se řídí zákoníkem práce, pokud zákon nestanoví jinak. Zde je třeba zdůraznit, že cit. ustanovení § 5 je uvedeno v obecných ustanoveních zákoníku práce, a z toho důvodu připouští odlišnost úpravy pracovního poměru u učitelů VŠ ve všech oblastech pracovněprávních vztahů. Je tomu tak proto, že práce vysokoškolského učitele má řadu zvláštních znaků, jejichž společným jmenovatelem je neslučitelnost s petrifikováním dosažené vědecké úrovně VŠ a jejich učitelů. Čl. II novely zákona je tedy nesen tendencí odstranit stávající diskriminaci jiných vysokoškolských učitelů (kteří dosud neměli šanci na získání pevně obsazených vědeckopedagogických funkcí) a vytvořit pro všechny učitele VŠ rovné podmínky v konkurzním řízení. To již bylo ostatně vyjádřeno na jiném místě.

Dosavadní zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, nezaručoval, že bude za současného personálního stavu VŠ zabezpečeno právo studentů na kvalitní výuku a zajištěn životní zájem české vědy a praxe na růstu nových odborníků. Za této situace nezbývá společnosti jiná cesta, která by naplnila cit. čl. 33 Listiny, než učinit tak dalším zákonem. Pokud by společnost této možnosti nevyužila, odpovídala by za dále trvající porušování ústavního práva na vzdělání. Ta okolnost, že pracovní poměry učitelů a vědeckých pracovníků VŠ uzavřené ke dni účinnosti novely na dobu neurčitou skončí ex lege dnem 30. září 1994, přirozeně nevylučuje možnost, aby se dosavadní učitelé a vědečtí pracovníci VŠ podrobili konkurzům, v nichž by prokázali svoji odbornou a morální úroveň. Na druhé straně je pouze tímto způsobem možné, aby byly také ostatním odborně a morálně způsobilým občanům zajištěny rovné možnosti ve vědeckopedagogické činnosti tak, že se jim poskytne právo prokázat v konkurzním řízení své schopnosti. Současně je tím zabezpečena snazší možnost přechodu kvalifikovaných odborníků z pracovišť Akademie věd na VŠ. Nejde tedy o porušení principu rovnosti, jak uvádějí navrhovatelé, ale naopak o umožnění rovného přístupu k vědeckopedagogické činnosti všem způsobilým odborníkům na základě stejných podmínek odstraněním nespravedlivých privilegií minulé doby.

Podle čl. 6 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech právo na práci zahrnuje právo každého na příležitost vydělávat si na živobytí svojí prací, kterou si svobodně vybere nebo přijme. Stát je povinen učinit potřebné kroky k ochraně tohoto práva, tedy vytvářet i stejné příležitosti pro všechny odborně a morálně kvalifikované pedagogy. Minulý režim toto právo dlouhodobě hrubě porušoval a z cit. zprávy Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy je zřejmé, že stav porušování principu rovnosti v přístupu k zaměstnání a porušování zásady stejných příležitostí trvá na VŠ do značné míry i nadále. To plyne z již zmíněné skutečnosti, že u učitelů a vědeckých pracovníků VŠ (zejména u profesorů a docentů) vznikla v době normalizace situace, že se nezřídka na tato místa dostali lidé konformní s tehdejším režimem, již získali vědeckopedagogické hodnosti i bez habilitace, místa na VŠ „zablokovali“ a nyní znemožňují vysokoškolskou práci ostatním učitelům a vědeckým pracovníkům VŠ a rovněž novým nezkompromitovaným občanům, kteří zatím neměli šanci na VŠ pracovat. Tím je zeslabena možnost konkurence různých pojetí a názorů, což je v rozporu se smyslem a účelem čl. 33 odst. 1 Listiny, podle něhož každý má právo na vzdělání. Rozumí se tím právo na vzdělání, které odpovídá pojetí demokratické Ústavy a Listiny, jež sankcionuje svobodu projevu, právo na informace a svobodu vědeckého bádání a umělecké tvorby (čl. 17 odst. 1, čl. 15 odst. 2 Listiny).

Pokud navrhovatel namítal porušení zásady rovnosti s odkazem na čl. 1 Listiny, je třeba zdůraznit, že rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy. Jestliže stát poskytne v zájmu zajištění svých funkcí určité skupině méně výhod než jiné, může tak učinit pouze ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. (srov. R 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, s jehož závěry se Ústavní soud ztotožňuje). Uvedená situace podle přesvědčení Ústavního soudu nastala, neboť právo na vzdělání (zajištěné cit. čl. 33 odst. 1 Listiny) je v posuzované věci právem významnějším a hodným silnější ochrany než právo, jehož porušení je namítáno. Napadený článek zákona směřuje k zajištění řádné výchovy nových generací vysokoškoláků, jimž je třeba zajistit objektivní a nikoli jednostranné zprostředkování vědeckých poznatků, což stávající složení vysokých škol přiměřeně negarantuje. Z tohoto hlediska je třeba hodnotit i údajné porušení čl. 4 odst. 3 Listiny, pokud je tvrzeno, že napadený čl. II novely vytvořil nikoli sice nerovnost mezi učiteli a vědeckými pracovníky VŠ navzájem, ale nerovnost tzv. vnější mezi učiteli a vědeckými pracovníky VŠ na straně jedné a ostatními pracovníky na straně druhé. Uvedené tvrzení bylo již předchozími úvahami dostatečně vyvráceno.

Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že rovnost v právech (čl. 1 Listiny), zákaz diskriminace v oblasti základních práv a svobod (čl. 3 odst. 1 Listiny) a zásada, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky (čl. 4 odst. 3 Listiny), nejsou čl. II zákona č. 216/1993 Sb. porušeny. Z týchž důvodů neshledal Ústavní soud ani porušení čl. 1 Ústavy.

Ústavní soud se vzhledem k obsahu návrhu dále zabýval i údajným porušením čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Navrhovatel cit. ustanovení interpretuje nesprávně, neboť rovněž toto základní právo lze aplikovat pouze v návaznosti na ostatní práva zaručená Listinou. Napadený čl. II novely je ve vztahu k zákoníku práce ustanovením speciálním; Ústavní soud jej považuje, jak již bylo uvedeno, za konformní s uvedenými ústavními zákony a zdůrazňuje zejména ochranu hodnot zakotvených v cit. čl. 33 Listiny, již tento předpis zajišťuje. Poukaz na č. 36 Listiny není v tomto případě na místě, neboť Listina poskytuje soudní (procesní) ochranu pouze tomu právu, které účastníku právní řád (hmotné právo) garantuje. Jinak - důsledně vzato - by každé zúžení, popřípadě omezení subjektivních práv, což není v právním řádu zcela neobvyklé (např. stanovení odlišné hranice věku pro nárok na starobní důchod u mužů a u žen aj.), znamenalo zbavení práva na soudní ochranu; tak ovšem právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny vykládat nelze. Smyslem tohoto ustanovení je tedy poskytnout právo na soudní ochranu k uplatnění svého práva, čili práva, které zákonodárce účastníku jako subjektivní právo zaručuje. Účastník má přirozeně možnost obrátit se na soud v mezích jeho kompetence vždy; čl. 36 odst. 1 Listiny nelze ovšem vykládat jako právo na úspěch v soudním řízení. Toto ustanovení toliko znamená, že se soud musí návrhem zabývat a nemá právo ho odmítnout, jestliže jsou splněny procesní podmínky, za nichž může ve věci jednat (podmínky řízení).

Proto Ústavní soud dovozuje, že ani čl. 36 odst. 1 Listiny není napadeným čl. II zákona č. 216/1993 Sb. dotčen.

Z pohledu mezinárodněprávního navrhovatelé namítali rozpor uvedeného čl. II s čl. 3 odst. 2 a s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. U čl. 3 odst. 2 se jedná o omyl, neboť odstavec 2 tohoto článku neexistuje. To poslanec JUDr. V. Ř., který byl pověřen jednat jménem navrhovatele před Ústavním soudem, při ústním jednání výslovně připustil a uvedl, že navrhovatel měl na mysli čl. 2 odst. 3 písm. b) tohoto paktu. Uvedené ustanovení v podstatě koresponduje s čl. 36 odst. 1 Listiny, jímž se již Ústavní soud zabýval. Lze tedy dovolit - a to ze stejných důvodů jako u čl. 36 odst. 1 Listiny - že uvedený čl. II není v rozporu ani s čl. 2 bodem 3 písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.