Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/24 ve věci návrhu na zrušení § 10 odst. 2 v čísle „5“ zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů

Odůvodnění

I. Návrh na zrušení jednotlivých zákonných ustanovení a jejich znění

1. 1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, skupina 71 poslanců (dále jen „navrhovatelka“) navrhla, aby Ústavní soud zrušil číslo „5“ v § 10 odst. 2 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., (dále jen „zákon o stavebním spoření“) a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů.
2. 2. Znění napadených ustanovení je následující:
   1. i) § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve kterém je napadeno číslo „5“, zní: „Poskytovaná záloha státní podpory činí 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč.“
   2. ii) čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., jenž je nadepsán jako „Přechodné ustanovení“, zní: „Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“

1. 3. Ústavní soud k tomu uvádí, že § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve znění zákona č. 303/2013 Sb. (tj. před napadenou novelizací), stanovil, že poskytovaná záloha státní podpory činí 10 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč. Tato právní úprava byla účinná do 31. 12. 2023.

II. Argumentace navrhovatelky

1. 4. Navrhovatelka brojí proti snížení výše státní podpory poskytované účastníkům stavebního spoření ve formě záloh z 10 % na 5 % z uspořené částky v příslušném kalendářním roce, maximálně však z částky 20 000 Kč (tedy z částky 2 000 Kč ročně na 1 000 Kč ročně). Podle napadeného čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. k tomuto snížení navíc podle navrhovatelky došlo s účinky nepravé retroaktivity. Namítá proto porušení čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 9 odst. 2, čl. 10 a 10a Ústavy; čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 11 odst. 1, 3 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“); čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., (dále jen „Dodatkový protokol k Úmluvě“); čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., (dále též jen „Pakt“); čl. 16 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.; čl. 38 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina základních práv EU“).
2. 5. Podle navrhovatelky je systém stavebního spoření charakterizován vzájemností a relativní uzavřeností. Jeho nedílnou součástí je nejen možnost účastníků požádat o účelově vázaný úvěr („úvěrová část“), nýbrž také možnost jejich pouhé účasti na stavebním spoření („spořící část“). Spořící část je podle ní pro fungování systému stavebního spoření zcela klíčová.
3. 6. Navrhovatelka je přesvědčena, že stavební spoření je esenciálním nástrojem zajištění základního práva na bydlení. Právo na bydlení je zakotveno v čl. 11 odst. 1 Paktu a čl. 16 Evropské sociální charty, které jsou Ústavním soudem považovány za tzv. mezinárodní smlouvy o lidských právech a jako takové jsou součástí ústavního pořádku České republiky [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), část VII]. Dle navrhovatelky je zcela bez významu, že ústavodárce právo na bydlení nezařadil do katalogu základních práv a svobod, neboť je „uznáváno“ v judikatuře Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] i Nejvyššího soudu [rozsudek sp. zn. 22 Cdo 5159/2014 ze dne 9. 12. 2015 (R 101/2016 civ.)]. Navrhovatelka jej vnímá jako právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíc v to dostatečnou výživu, šatstvo a byt, a právo na neustálé zlepšování jeho životních podmínek. V této souvislosti taktéž uvádí, že podpora bydlení je jednou z důležitých politik současné vlády, která se k ní otevřeně a opakovaně hlásí.
4. 7. Podle navrhovatelky je cílem státní podpory stavebního spoření naplňování a) sociální funkce, tedy poskytování finanční podpory nízkopříjmovým osobám, a b) stimulační funkce, tedy zatraktivnění stavebního spoření pro potenciální střadatele. Obě tyto funkce odpovídají mezinárodním závazkům České republiky.
5. 8. Navrhovatelka současně zdůrazňuje, že státní podpora stavebního spoření není součástí systému sociální podpory. Naopak jde o smluvní vztah mezi třemi stranami, jenž nepodléhá vrchnostenským pravidlům. Stát v tomto vztahu vystupuje jako třetí, „nepřímý účastník“ (strana) smlouvy, jenž svými rozhodnutími ovlivňuje celý systém stavebního spoření a zasahuje do majetku a legitimních očekávání všech dalších účastníků. Jelikož v důsledku snížení výše státní podpory nevyhnutelně dojde k oddálení okamžiku dosažení cílové částky, stát porušil legitimní očekávání účastníků stavebního spoření. Navrhovatelka navíc uvádí, že výše státní podpory stavebního spoření setrvale klesá.
6. 9. Zatímco u prvního snížení výše státní podpory stát podle navrhovatelky respektoval princip pacta sunt servanda a do existujících smluv o stavebním spoření nezasáhl (tj. snížení se týkalo pouze nově uzavřených smluv), u druhého a třetího snížení tak neučinil a retroaktivně zasáhl do již existujících smluv o stavebním spoření. Tím porušil legitimní očekávání účastníků. Ačkoli byl postup zákonodárce ve vztahu ke druhému snížení aprobován Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), navrhovatelka má za to, že je nutno se od tam vyslovených závěrů odchýlit z důvodu:
   1. i) plynutí času;
   2. ii) odlišného právního kontextu;
   3. iii) odlišného ekonomického kontextu;
   4. iv) nerozlučné spjatosti státní podpory stavebního spoření s právem na bydlení, jak bylo vysvětleno výše.

1. 10. K odlišnému právnímu kontextu věci navrhovatelka uvádí, že od doby přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 došlo k zásadním změnám v relevantních oblastech práva, zejména v oblasti ochrany spotřebitele. Od let 2010-2011 se zvýšila míra ochrany spotřebitele; přijetí nového občanského zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.) a zákona o spotřebitelském úvěru (zákon č. 257/2016 Sb.); četné novelizace zákona o ochraně spotřebitele (zákon č. 634/1992 Sb.); definování nekalých a agresivních obchodních praktik, klamavých jednání při prodeji výrobků, zavedení nových povinností při prodeji apod. Značný posun v oblasti ochrany spotřebitele nastal i na úrovni Evropské unie. Ochrana spotřebitele je zaručená čl. 38 Listiny základních práv EU. Evropská komise deklarovala jednotné a účinné uplatňování spotřebitelského práva napříč členskými státy Evropské unie jako jednu ze svých priorit. Byla přijata celá řada nařízení a směrnic v oblasti ochrany spotřebitele, jež se staly součástí vnitrostátního práva. Evropská komise rovněž přijala a zveřejnila sdělení Evropskému parlamentu a Radě označené jako „Nový program pro spotřebitele“.
2. 11. Navzdory tomuto vývoji v oblasti ochrany spotřebitele jsou účastníci stavebního spoření ve smluvním vztahu „uzamčeni“, zejména v důsledku jeho účelového určení. Ve srovnání s jinými spotřebitelskými smlouvami nemohou účastníci v reakci na snížení výše státní podpory využít postup podle § 1752 odst. 1 občanského zákoníku (pozn. – jde o ustanovení upravující možnost změn obchodních podmínek u smluv uzavíraných obchodníkem s větším počtem osob a zavazujících k opětovným plněním stejného druhu), ačkoli „změna tak podstatné náležitosti by v případě jiné spotřebitelské smlouvy dávala oprávnění spotřebiteli takovou změnu odmítnout a dát z toho důvodu výpověď bez jakýchkoli následků“. Účastníci stavebního spoření současně ani nepožívají taková beneficia, která by byla s to tyto nevýhody kompenzovat. Navrhovatelka má tudíž za to, že účastníkům stavebního spoření jakožto spotřebitelům náleží adekvátní ochrana, která by měla dosahovat stejné úrovně jako u jiných spotřebitelských smluv. Stát však svým „vrchnostenským zásahem“ zásadně změnil podmínky smluvního vztahu, jehož je „nepřímým účastníkem“. Podle navrhovatelky je v „naprostém rozporu s elementárními pravidly právního státu a smluvního práva, aby jeden z účastníků, byť nepřímých, zásadně měnil podmínky smluvního vztahu dalších jeho účastníků a na jedné straně odstraňoval zbytky benefitů ze smluvního vztahu a na druhé straně neumožnil účastníkům ze smluvního vztahu bez sankce svobodně vystoupit“.
3. 12. K odlišnému ekonomickému kontextu navrhovatelka tvrdí, že nepříznivá ekonomická situace a s ní spojený zájem na udržení stability veřejných financí patřily k hlavním důvodům, proč Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 aproboval obdobné nepravě retroaktivní snížení výše státní podpory v roce 2010. Současná ekonomická situace je však odlišná. V této souvislosti poukazuje na to, že částka vyplacená na státní podpoře v posledních letech (cca 4,2 mld. Kč ročně) představovala pouze zlomek celkových výdajů státního rozpočtu (cca 2 223 mld. Kč ročně). Po snížení výše státní podpory lze očekávat úsporu jenom 2,2 mld. Kč ročně. Dle navrhovatelky se jedná o pouhou kapku v moři.
4. 13. Navrhovatelka dále tvrdí, že napadená ustanovení zákona zasáhla do legitimních očekávání účastníků stavebního spoření, do principu právní jistoty, principu rovnosti a principu pacta sunt servanda, čímž došlo k porušení základního práva na ochranu majetku dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i čl. 1 odst. 1 Ústavy. V návaznosti na to poukazuje, že princip právní jistoty, jasnosti, předvídatelnosti a určitosti práva patří k principům právního státu [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.)]. Podle jejího názoru mj. z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.) plyne, že „je možná změna právního stavu, ale pouze tehdy, je-li ve hře vyšší veřejný zájem, než je právní jistota a nesmí se jednat o projev libovůle“ (sic). V případě napadených ustanovení zákona k naplnění této podmínky však nedošlo.
5. 14. Ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 navrhovatelka uvádí také to, že Ústavní soud se v něm jednoznačně přihlásil k zásadě pacta sunt servanda (zásada, že smlouvy mají být plněny) podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tímto nálezem státu zakázal, aby zákonem, konkrétně formou zdanění církevních restitucí, snižoval plnění z jím uzavřených a plněných smluv. Má za to, že stát obdobným nepřípustným způsobem zpětně snižuje plnění z již plněných smluv i v současnosti.
6. 15. Navrhovatelka taktéž poukazuje na judikaturu Ústavního soudu, z níž plyne, že orgány moci veřejné nesmějí postupovat libovolně [nález sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009 (N 131/53 SbNU 647)] a musejí respektovat princip rovnosti (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19).
7. 16. Ze všech uvedených důvodů navrhovatelka navrhuje, aby Ústavní soud napadená ustanovení zákona zrušil.

III. Vyjádření účastníka, vedlejší účastnice řízení a amicorum curiae, replika navrhovatelky