Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/24 ve věci návrhu na zrušení § 10 odst. 2 v čísle „5“ zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů
60. Navrhovatelka tvrdí protiústavnost a požaduje zrušení ustanovení dvou odlišných, ač provázaných, ustanovení zákona, konkrétně § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření v čísle „5“ a čl. XXII („Přechodné ustanovení“) zákona č. 349/2023 Sb. Tuto skutečnost však ve svém návrhu nijak nereflektuje – neodděluje jednotlivé námitky stran tvrzené protiústavnosti jednotlivých ustanovení zákona, a dokonce ani neuvádí, jestli se tyto námitky vztahují ke všem nebo pouze k některému z napadených ustanovení. Tento nedostatek navrhovatelka neodstranila ani ve svých pozdějších vyjádřeních, spíš naopak.
61. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že jakkoliv je při posuzování ústavní konformity zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení vázán pouze petitem, nikoli jeho odůvodněním [např. nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)], neznamená to, že navrhovatelku v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, netíží břemeno tvrzení podle § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 ze dne 2. 2. 2021 (N 20/104 SbNU 191; 49/2021 Sb.), bod 121; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Jinak řečeno, brojí-li navrhovatelka proti obsahovému nesouladu právního předpisu nebo jeho části s ústavním pořádkem, pro účely řízení před Ústavním soudem nepostačuje toliko označení právního předpisu navrhovaného ke zrušení nebo jeho části. V návrhu musejí být zřetelně a srozumitelně uvedeny i namítané důvody jejich protiústavnosti, přičemž tato povinnost se vztahuje ke každému z napadených právních předpisů nebo jejich částí.
62. V tomto ohledu Ústavní soud odkazuje např. na nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, část II/f. Zde konstatoval, že nepostačuje uplatnit námitky pouze k některým z napadených ustanovení zákona s povšechným a blíže nespecifikovaným odkazem, že u zbylých ustanovení zákona je dána jejich protiústavnost v důsledku „vnitřních návazností“ zákona. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (část VIII) pak Ústavní soud vyslovil právní názor, že nelze akceptovat argumenty, jež bez zjevného rozlišení kumulují námitky ústavního deficitu legislativního procesu a obsahové námitky. Úzkou výjimku z tohoto přístupu představuje pouze nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17 (body 121 a 122). Neunese-li navrhovatelka břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního posouzení (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, část VIII; nález sp. zn. Pl. ÚS 44/17, bod 121).
63. Vzhledem ke shora uvedené judikatuře se Ústavní soud musel zabývat tím, jestli návrh splňuje zákonem vyžadované obsahové náležitosti. Jak již bylo uvedeno výše, navrhovatelka napadá dvě odlišná ustanovení, z nichž jedno se týká výše státní podpory stavebního spoření (§ 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření) a druhé intertemporálních účinků novely zákona o stavebním spoření (čl. XXIIzákona č. 349/2023 Sb.). Ačkoli nelze popřít jejich provázanost, je zřejmé, že se jedná o ustanovení se značně odlišným obsahem. Je proto jen stěží představitelné, že u obou napadených ustanovení by byly dány totožné důvody (tvrzené) protiústavnosti, resp. že by ve vztahu k nim bylo možné uplatňovat totožné námitky.
64. Obecně není úlohou Ústavního soudu, aby za navrhovatelku domýšlel, která námitka protiústavnosti by mohla být nejpřiléhavější nebo nejpřesvědčivější ve vztahu k tomu kterému z napadených ustanovení zákona. Tuto povinnost, resp. břemeno tvrzení, nese navrhovatelka. Pouze tak lze poskytnout náležitý prostor pro uplatnění zásady, že vymezení předmětu řízení – jak ve vztahu k vymezení okruhu napadených ustanovení (petitu), tak zásadně i ve vztahu k tvrzeným důvodům jejich protiústavnosti – je v procesní dispozici navrhovatelky (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, část IX; přiměřeně srov. také FILIP, J., HOLLÄNDER, P., ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 161). Navíc jenom řádné vymezení předmětu řízení v návrhu umožní účastníkům a vedlejším účastníkům řízení efektivně uplatňovat svá procesní práva podle § 32 zákona o Ústavním soudu, kupříkladu vyjádřit se k návrhu na zahájení řízení nebo navrhovat důkazy.
65. Navzdory výše uvedenému Ústavní soud dospěl k závěru, že nyní posuzovaný návrh ještě splňuje požadavky plynoucí z § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ačkoli jednotlivé námitky stran tvrzené protiústavnosti jednotlivých ustanovení zákona nejsou v návrhu od sebe nijak, natož zřetelně, odlišeny a prima facie není zřejmé ani to, ke kterému z napadených ustanovení se vztahují, lze to dovodit – byť nikoli bez problémů – z jejich obsahu. Problematika intertemporality (čl. XXIIzákona č. 349/2023 Sb.) je dostatečně odlišná od otázek, které může vyvolat změna výše státní podpory stavebního spoření (§ 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření), takže námitky, které se týkají toho kterého ustanovení zákona, dokáže Ústavní soud od sebe odlišit i navzdory tomu, že tak nečiní – ač by měla – samotná navrhovatelka.
66. Vláda jakožto vedlejší účastnice dále vznesla námitku věci rozsouzené (rei iudicatae) a navrhla odmítnutí návrhu pro nepřípustnost podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
67. Podle čl. 89 odst. 2Ústavy jsou vykonatelné nálezy Ústavního soudu závazné pro všechny orgány i osoby, Ústavní soud nevyjímaje [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285)].
68. Vnitřní závaznost judikatury Ústavního soudu se projevuje především v § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je návrh na zahájení řízení nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní soud již rozhodl nálezem. Překážka věci rozsouzené (res iudicata) Ústavnímu soudu brání meritorně rozhodovat o stejné věci opakovaně. V řízení před Ústavním soudem nelze znovu „otevírat“ již jednou vyřešené otázky ve skutkově a právně totožných věcech. Ústavní soud má pravomoc autoritativně vykládat ústavní pořádek s konečnou platností, není místem pro nekončící polemiky s již vyslovenými důvody rozhodnutí [srov. obecně v jiném kontextu např. nález sp. zn. III. ÚS 1275/10 ze dne 22. 12. 2010 ve znění opravného usnesení ze dne 29. 3. 2011 (N 253/59 SbNU 581); nález sp. zn. Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.), bod 100].
69. V řízení o kontrole norem – ať již abstraktní, nebo konkrétní – je předmětem řízení posouzení ústavnosti napadeného právního předpisu, resp. jeho ustanovení. Totožnost (jednota) věci ve smyslu překážky věci rozsouzené je dána jednak totožností napadeného ustanovení, jednak totožností tvrzených a zkoumaných důvodů protiústavnosti ustanovení [nález sp. zn. Pl. ÚS 52/23 ze dne 24. 4. 2024 (144/2024 Sb.), bod 39]. Tyto podmínky jsou kumulativní. Totožnost (jednota) věci je dána pouze tehdy, jsou-li naplněny obě z nich. Jinými slovy, překážku věci rozsouzené je třeba vymezovat nejen podle shodnosti napadených zákonných ustanovení, ale i podle referenčních kritérií ústavnosti, kterými se Ústavní soud již dříve v rámci přezkumu ústavnosti skutečně zabýval [nález sp. zn. Pl. ÚS 52/23 ze dne 24. 4. 2024 (144/2024 Sb.), bod 40; shodně viz VYHNÁNEK, L. Judikatura v ústavním právu. In: BOBEK, M., KÜHN, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 3. vyd. Praha: Auditorium, 2024, s. 448 násl.].
70. Touto optikou je nutno nahlížet i na tvrzenou totožnost nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10. Předmětem abstraktní kontroly ústavnosti tehdy byla odlišná ustanovení odlišného zákona, jejichž rozsah ani obsah není totožný s nyní napadenými ustanoveními zákona (v citovaném nálezu byl napaden čl. IIzákona č. 348/2010 Sb., zatímco nyní je napaden čl. XXIIzákona č. 349/2023 Sb. a část § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření). Na tom nic nemění ani skutečnost, že přechodná ustanovení novelizačních zákonů byla – co do jejich textuálního vyjádření – formulována takřka stejně. To může mít význam až v rámci meritorního posouzení ústavní konformity napadeného přechodného ustanovení, nikoli v rámci posouzení přípustnosti návrhu podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. V nyní posuzované věci proto není dána překážka věci rozsouzené (rei iudicatae) a nejsou naplněny podmínky odmítnutí návrhu na zrušení části zákona podle § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
71. Ústavní soud tudíž neshledal žádný důvod k odmítnutí návrhu pro nesplnění procesních předpokladů řízení.