Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/24 ve věci návrhu na zrušení § 10 odst. 2 v čísle „5“ zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění zákona č. 349/2023 Sb., a čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů
III. 2. 1. Nepravá retroaktivita napadené právní úpravy a test proporcionality
22. Vláda uvádí, že v nyní posuzované věci jde o nepravou retroaktivitu, jež je obecně přípustná (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 157). Nepravá retroaktivita je nepřípustná pouze výjimečně, vyžaduje-li to princip ochrany důvěry v právo. Přípustnost nepravé retroaktivity je nutno posuzovat testem proporcionality.
23. K prvnímu kroku testu proporcionality, kritériu vhodnosti, vláda uvádí, že napadená ustanovení zákona sledovala legitimní veřejný zájem na snížení deficitu státního rozpočtu a zajištění stability veřejných financí. K existenci legitimního cíle v podobě potřeby stabilizace veřejných financí konstatuje, že ve srovnání s rokem 2009 (tj. dobou před druhým snížením výše státní podpory, které bylo předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10) je současný stav veřejných financí přinejmenším podobně nepříznivý. V roce 2009 byl dosažen deficit veřejných financí ve výši 5,4 % hrubého domácího produktu (HDP), zatímco v roce 2020 šlo o 5,8 % HDP a v roce 2021 o 5,1 % HDP. Pod tzv. maastrichtskou hranici 3 % HDP by se měl deficit veřejných financí dostat i zásluhou úsporných opatření až v roce 2024. V roce 2009 byla výše dluhu veřejných financí 35,2 % HDP (zpětně revidována na 33,4 % HDP), zatímco v roce 2020 šlo již o 37,7 % HDP a v roce 2021 dokonce o 41,9 % HDP. S ohledem na tyto skutečnosti bylo potřebné podniknout kroky ke zlepšení stavu veřejných financí.
24. K otázce vhodnosti přijatých opatření k dosažení tohoto legitimního cíle vláda podotýká, že zákon č. 349/2023 Sb. řešil otázku konsolidace veřejných rozpočtů komplexně, nikoli pouze ve vztahu ke stavebnímu spoření. Tento cíl ostatně sledovaly i jiné recentní zákony, kupříkladu zákon č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jenž byl v nedávné době nálezem sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 (36/2024 Sb.) označen za ústavně konformní. Vláda proto apeluje na to, aby byla napadená opatření vnímána v celkovém kontextu a posuzována prizmatem synergického působení dílčích opatření ke zlepšení stavu veřejných financí. Ačkoli snížení výdajů státního rozpočtu o 2 mld. Kč ročně se nemusí jevit jako zásadní, ve spojení s dalšími opatřeními by mohlo být dosaženo snížení salda státního rozpočtu o 97,7 mld. Kč v roce 2024 a o dalších 53 mld. Kč v roce 2025.
25. Vláda navíc poukazuje na to, že pokud by se snížení výše státní podpory stavebního spoření mělo týkat pouze nově uzavřených smluv, vzniklo by riziko tzv. efektu „předzásobení“, tedy rychlého uzavírání smluv s možností získání státní podpory v nesnížené výši. Opomenout přitom nelze ani skutečnost, že státní podpora stavebního spoření je dle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 pouhým beneficiem, u něhož nelze spoléhat na to, že jeho výše nebude postupem času přehodnocena.
26. K druhému kroku testu proporcionality, kritériu potřebnosti, vláda uvádí, že v dané situaci neexistovalo jiné, šetrnější řešení, jež by bylo s to dosáhnout vytyčeného cíle. Alternativou byla buď rezignace na přijetí jakýchkoliv úsporných opatření, nebo snížení výše státní podpory pouze ve vztahu k nově uzavřeným smlouvám o stavebním spoření, což by vzhledem k tzv. efektu předzásobení mohlo naopak vést k navýšení výdajů státního rozpočtu. Co se týče potřebnosti ozdravení veřejných financí v užším smyslu, tak stabilní stav veřejných financí má podle mínění vlády široké pozitivní celospolečenské dopady. Ve svém důsledku vytváří prostor i pro svobodné rozhodování státu v oblasti fiskální a subvenční politiky, včetně prostoru pro použití jiných nástrojů podpory bydlení.
27. K třetímu kroku testu proporcionality, kritériu přiměřenosti, vláda uvádí, že shora vymezený veřejný zájem je nutno poměřovat se zásahem do práv a zájmů jednotlivců, jež jsou vyjádřeny mj. v principu právní jistoty a oprávněné důvěry v právo. Tyto principy ovšem nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy. Právní řád podléhá sociálně-ekonomickým i jiným změnám, pročež nemůže ustrnout [nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 85]. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je navíc nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. Řešení časového střetu staré a nové právní úpravy však není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo podléhající libovůli zákonodárce, ale naopak má být výsledkem zvažování kolize chráněných hodnot (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Principy právní jistoty a ochrany důvěry jednotlivce v právo nemohly být v této věci (citelně) narušeny, neboť ke snížení výše státní podpory došlo v minulosti již dvakrát, a to v letech 2003 a 2010. Účastníci stavebního spoření se proto jen stěží mohli spoléhat na neměnnost právní úpravy. Státní podpora je navíc pouze bonusem, nikoli klíčovým prvkem stavebního spoření; primárním cílem sjednání smlouvy o stavebním spoření nemá být její získání.
28. Vláda taktéž zpochybňuje tvrzení navrhovatelky, že stavební spoření plní sociální funkci. Má za to, že stavební spoření využívají spíš domácnosti s vyššími příjmy, což dokládá nárůstem průměrné cílové částky ze 470 000 Kč na 870 000 Kč v posledních pěti letech. Snížení výše státní podpory tudíž bude mít naprosto zanedbatelný dopad na výhodnost stavebního spoření nebo na délku doby spoření, jež je nutná k dosažení cílové částky. Účastníci navíc nejsou ve smlouvě „uzamčeni“ na dobu 6 let, jak tvrdí navrhovatelka. Šestiletá vázací doba se totiž nevztahuje k účastníkově možnosti disponovat se smlouvou, ale k možnosti čerpání státní podpory.
29. V průběhu přijímání novelizačního zákona č. 349/2023 Sb. byly zvažovány i dopady na sektor stavebních spořitelen. Vláda však dospěla k závěru, že nejde o nepřiměřené ohrožení tohoto sektoru. Navzdory uzavřenosti systému stavebního spoření získávají stavební spořitelny finanční zdroje i v rámci svých bankovních skupin, nejen od účastníků stavebního spoření. Ani ze zprávy o finanční stabilitě, kterou vydává Česká národní banka, neplyne, že by v sektoru stavebních spořitelen vzrostla rizika. Vláda má tudíž za to, že kritéria testu proporcionality byla naplněna.
III. 2. 2. Ochrana spotřebitele
30. Vláda ve vyjádření obsáhle argumentuje, proč vývoj právní úpravy v oblasti ochrany spotřebitele považuje za irelevantní pro otázku poskytování státní podpory stavebního spoření. Uvádí, že každý z těchto institutů plní jinou funkci a cílí na ochranu jiných subjektů a jiných zájmů a týká se jiných vztahů. Princip ochrany spotřebitele nelze vztáhnout na aktivity státu v podobě poskytování státních podpor, daňových úlev atp.
III. 2. 3. Právo na bydlení
31. Vláda podotýká, že si je vědoma mezinárodních závazků České republiky plynoucích z čl. 11 odst. 1Paktu a čl. 16Evropské sociální charty. Je si vědoma také závěrů plynoucích z nálezu sp. zn. II. ÚS 2533/20 ze dne 25. 4. 2023 ve znění opravného usnesení ze dne 10. 5. 2023, v němž Ústavní soud dovodil právo na bydlení z čl. 30 odst. 2Listiny. I v reakci na tyto skutečnosti vláda podnikla následující kroky k podpoře ohrožených skupin v oblasti bydlení:
i) Na zasedání dne 12. 7. 2024 přijala návrh zákona o poskytování některých opatření v podpoře bydlení (zákon o podpoře bydlení), jenž by měl poskytnout ohroženým skupinám potřebnou podporu v oblasti bydlení.
ii) Vytvořila program zvýhodněných úrokových sazeb (cca 2 p. b. pod hranicí dlouhodobé sazby) na výstavbu dostupného nájemního bydlení, jenž umožní v budoucnosti poskytovat nájemní bydlení pod jeho tržní úrovní (nejvýše 90 % obvyklého nájemného). Tento program v současnosti disponuje s přibližně 8 mld. Kč a je spjat se zdroji z Národního plánu obnovy.
iii) Vytvořila program zvýhodněné úrokové sazby, kombinované s dotací na revitalizaci starších rodinných domů ohrožených vysokými výdaji za energie z důvodu energetické nedostatečnosti. Objem poskytnutých zdrojů v rámci zvýhodněných úvěrů je 5 mld. Kč na následující 2 až 3 roky; stejný objem financí je poskytnut v rámci grantové části programu.
32. K obsahu a rozsahu práva na bydlení vláda uvádí, že v souladu s judikaturou Ústavního soudu je lze vykládat jako právo směřující k sociálnímu bydlení jakožto nástroji ochrany slabších. Naopak je nelze vykládat tak, že má jednotlivcům zajišťovat adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, ale pouze jistý minimální sociální standard. Státní podpora stavebního spoření takto chápané právo na bydlení nezajišťuje. Stát má navíc možnost volby, jakým způsobem bude naplňovat své mezinárodní závazky, přičemž stavební spoření v této oblasti plní pouze podpůrnou funkci ve vztahu k jiným nástrojům. Dle vlády je rovněž běžné, že řada účastníků stavebního spoření nevyužije prostředky v něm uložené na potřeby bydlení, ale vnímá jej pouze jako nástroj spoření.
III. 2. 4. Právo na pokojné užívání majetku
33. Vláda tvrdí, že napadenými ustanoveními zákona nemohlo dojít k porušení čl. 11 odst. 1Listiny ani čl. 1 odst. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nárok na státní podporu není nárokem ze smluvního vztahu, ale nárokem vůči státu, jenž je založen přímo zákonem o stavebním spoření. Tento nárok nevzniká při podpisu smlouvy o stavebním spoření, ale naplňuje se podle výše skutečně uspořené částky v daném roce. Stát pak plní svou povinnost poukázáním příslušné částky na účet stavební spořitelny, jež eviduje tyto prostředky na účtu účastníka do doby, než se stanou jeho vlastním příjmem v okamžiku vyplacení. Napadená ustanovení se tak nedotýkají žádného majetku účastníků stavebního spoření, neboť tento majetek ještě nevznikl, tj. nejde o existující majetek.