IX.

Předchozí stránka

1. 43. Na základě uvedených obecných východisek tedy Ústavní soud přistoupil k posouzení otázky, zda se rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, jež je předmětem sporu v tomto případě, týká některého ze základních práv, zde konkrétně práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci zejména podle čl. 30 odst. 1 Listiny, popř. vzhledem k možnosti (ve smyslu § 27 zákona o nemocenském pojištění) závěru o výkonu jiného než dosavadního zaměstnání či povolání též podle čl. 26 Listiny.
2. 44. Jak vyplývá ze zákona o nemocenském pojištění, který patří mezi právní předpisy stanovící mj. podrobnosti k právům zaručeným v čl. 30 Listiny, tzv. nemocenské je druhem dávky poskytované z nemocenského pojištění, na jejíž výplatu má nárok pojištěnec, který byl uznán dočasně pracovně neschopným nebo kterému byla nařízena karanténa podle zvláštního právního předpisu, trvá-li dočasná pracovní neschopnost nebo nařízená karanténa déle než 14 kalendářních dní (resp. v období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 déle než 21 kalendářních dní), viz § 23 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Další podmínky vzniku nároku na nemocenské stanoví § 24 a 25 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Podpůrčí doba, tj. doba, po kterou má být dávka vyplácena, končí dnem, jímž končí dočasná pracovní neschopnost nebo nařízená karanténa; podpůrčí doba však trvá nejdéle 380 kalendářních dnů ode dne vzniku dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízení karantény, pokud zákon nestanoví jinak (§ 26 odst. 1 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů).
3. 45. Podle § 27 zákona o nemocenském pojištění pak platí, že po uplynutí podpůrčí doby se nemocenské vyplácí na základě žádosti pojištěnce po dobu stanovenou v rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění podle vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění, který vyplácí nemocenské, pokud lze očekávat, že pojištěnec v krátké době, nejdéle však v době 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby, nabude pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti; takto lze postupovat i opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení výplaty nemocenského nesmí být doba tohoto prodloužení delší než 3 měsíce. Nemocenské lze podle věty první vyplácet celkem nejdéle po dobu 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby. Dotčena jsou tak ustanovení čl. 30 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 až 3 Listiny (výplata dávky a vztah k dosavadní pojištěné činnosti a budoucí činnosti).
4. 46. Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby představuje rozhodnutí, jímž se osobě (žadateli) přizná nárok na hmotné zabezpečení (dávku) za situace, kdy je tato osoba (dočasně) k práci nezpůsobilá. Jedná se tak evidentně o rozhodnutí, které se práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci týká. Ústavní soud se přitom ztotožňuje se závěrem navrhovatele, že napadené ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění, jež zakotvuje výluku uvedeného rozhodnutí ze soudního přezkumu, je natolik jednoznačné, že jej není možné vyložit ústavně konformně; je proto nutné ve světle výše uvedených kautel práva na soudní ochranu ve vztahu k rozhodování orgánů veřejné správy přistoupit k derogaci tohoto ustanovení.
5. 47. Ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), na který navrhovatel poukázal a jehož závěry následuje rovněž tento nález, lze podotknout, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vychází zejména z posouzení zdravotního stavu osoby a nejedná se o rozhodnutí představující překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě hospodářské činnosti [srov. § 70 písm. d) soudního řádu správního]. Zároveň se však jedná o úkon, který se dotýká základního práva zaručeného Listinou (čl. 30 odst. 1). Derogace napadeného ustanovení přitom potvrzuje ústavně konformní výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního, jak jej Ústavní soud vymezil v uvedeném nálezu (bod 36 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12).
6. 48. K názoru vyslovenému ve vyjádření vlády, že dotčeným základním právem zde není primárně právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny, nýbrž právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, lze uvést, že právo zaručené čl. 36 odst. 2 Listiny je právem procesním, jež se váže k uplatňování jiného substantivního práva (má akcesorickou povahu). Je-li tímto substantivním právem některé ze základních práv zaručených Listinou (zde právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, otázka možnosti omezení pro výkon určitých povolání nebo činností ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny), je povinností Ústavního soudu zajistit, aby procesní záruky ochrany tohoto základního práva fungovaly. Právo na přístup k soudu, stejně jako jiná procesní práva spadající pod souhrnný pojem „práva na spravedlivý proces“, není samoúčelné, vždy je nutno jej vnímat ve vazbě na chráněné substantivní právo. Právo na přístup k soudu je však zároveň možné vnímat jako součást ústavně konformní míry naplnění práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci.
7. 49. Ve vztahu k vyjádřeným obavám vlády, že derogace napadeného ustanovení zákona o nemocenském pojištění by vedla k přezkumu všech rozhodnutí odvozených od lékařských posudků, lze uvést, že soudní přezkum je [v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/12, resp. s ohledem na výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního] zaručen u všech rozhodnutí tohoto charakteru, která sama o sobě znamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, a/nebo jde o úkony, jež se týkají základních práv. Ostatní rozhodnutí orgánů veřejné správy vycházející z lékařských posudků, která pod uvedené kategorie subsumovat nelze, pak pod výluku ze soudního přezkumu spadnou (nestanoví-li samozřejmě zvláštní zákon jinak).
8. 50. V této souvislosti Ústavní soud považuje za potřebné poukázat na situaci v konkrétní věci, kterou mu nepřísluší řešit, nicméně dokládá problém, o který v dané věci jde. Žadatel v iniciačním řízení vedeném pod sp. zn. 43 Ad 21/2013 před Krajským soudem v Praze tvrdil (blíže sub 6) skutečnosti, které nelze při hodnocení námitek vlády České republiky a ČSSZ pominout. Je namítáno, že negativní rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby se základních práv zaručených Listinou nedotýká, neboť žadatel buď způsobilost k práci nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou nemocenských dávek zajišťovat hmotné zabezpečení, nebo je v případě dlouhodobé nebo trvalé nezpůsobilosti k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění podmínek stanovených zákonem zabezpečen invalidním důchodem. Dále podle vlády si ČSSZ na základě podaného odvolání opětovně vyžádá posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to od oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve smyslu ustanovení § 149 odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o odvolání je tudíž zdravotní stav žadatele posuzován celkem třikrát, a to dvěma pracovišti lékařské posudkové služby. Žalobce ovšem tvrdí něco jiného (sub 6) a bez možnosti nechat toto své tvrzení prověřit nezávislým soudem tak zůstává se svým tvrzením bez právní ochrany. Jinak řečeno, je-li ve zvláštních zákonech obsažena v rozporu s právním názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 právní úprava, která ze soudního přezkumu paušálně vylučuje rozhodnutí, která závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, je to nejen v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy, nýbrž i s čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny, neboť osoba, která se domáhá prodloužení výplaty nemocenského, zůstává bez soudní ochrany např. vůči tvrzení, že ji ve skutečnosti žádný lékař oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ neviděl, takže nejenže mezitím změněný zdravotní stav nebyl posuzován tak, jak je tvrzeno správními orgány, nýbrž byl omezen jen na posouzení dokumentace vyhotovené dříve za jiných okolností.
9. 51. K tomu lze dále poznamenat, že v rámci soudního přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy, které je založeno na odborném posouzení zdravotního stavu, budou soudy k takovému posudku přistupovat obdobně jako k jiným podkladům odborného charakteru. Je třeba mít na zřeteli, že bez ohledu na odbornou stránku věci mohou tyto podklady a jejich vydání rovněž vykazovat nezákonnosti (např. posudek vydal lékař, který k tomu nebyl oprávněn, či se jednalo o posouzení vykazující zjevné prvky svévole, posudek obsahuje tvrzení v rozporu se skutečností, byl vystaven za jiných okolností, než se v něm uvádí), s nimiž je nutno se vypořádat. Takové nezákonnosti přitom mohou přicházet v úvahu i za situace, kdy orgán veřejné správy, který rozhodnutí na základě odborného podkladu (ve formě závazného stanoviska) vydává, má jen minimální prostor pro správní uvážení.
10. 52. Systém opravných prostředků ve správním řízení, jak je právní úpravou ve vztahu k těmto typům rozhodnutí nastaven, nemůže překlenout ústavněprávní deficit v podobě absence přezkumu těchto rozhodnutí nezávislými soudy. Samotný rozsah soudního přezkumu rozhodnutí tohoto charakteru je však již zcela v dispozici správního soudnictví a Ústavnímu soudu jej nepřísluší vymezovat, neboť jeho kognice je v daném řízení omezena jen na zjištění, zda došlo k zásahu do práva na soudní ochranu před rozhodnutím orgánu veřejné správy pro případ, že takové rozhodnutí se týká konkrétního základního práva nebo svobody. Proto zdůrazňuje, že toto rozhodnutí jen otevírá cestu k soudnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů, který je v rozporu s ústavním pořádkem uzavřen, nikoli nutně k vyhovění žalobě žadatele v iniciačním řízení před správními soudy.

Následující stránka