Nález Ústavního soudu ze dne 16. prosince 2014 sp. zn. Pl. ÚS 9/14 ve věci návrhu na zrušení § 158 písm. a) zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění

IX. Meritorní přezkum návrhu IX.

1. 35. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Platí tedy oproti principu enumerace (do 31. 12. 1991 před přijetím novely občanského soudního řádu zákonem č. 519/1991 Sb.) obecná zásada, podle které může být každé rozhodnutí orgánu veřejné správy podrobeno přezkumu soudem, pokud zákonodárce nevyužije mu poskytnutý prostor k vyloučení soudního přezkumu (původně byl tento výčet vymezen § 248 občanského soudního řádu a obsažen v příloze A k občanskému soudnímu řádu na základě odstavce 3 uvedeného ustanovení).
2. 36. Extenze a intenze tohoto prostoru není předmětem tohoto řízení, neboť obrat „nestanoví-li zákon jinak“ v tomto případě není třeba vykládat. To by bylo nutné v situaci, kdyby vznikla otázka, zda je zákonodárce limitován i tehdy, nejde-li o zákaz stanovit výluku ve věcech týkajících se základních práv a svobod. Navrhovatel však k rozhodnutí odpověď na takovou otázku nevyžaduje. Namítá v duchu čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny, že tato výhrada zákona je limitována nemožností vyloučení těch rozhodnutí orgánů veřejné správy, jež se týkají základních práv uvedených v Listině. Toto ustanovení vystupuje jako speciální ve vztahu k čl. 4 Ústavy, které vylučuje, aby byla z pravomoci soudů vyloučena ochrana základních práv a svobod obecně, nejen v rámci rozhodování orgánů veřejné správy.
3. 37. Stejně tak čl. 36 odst. 2 Listiny vystupuje jako speciální ustanovení ve vztahu k čl. 36 odst. 1 Listiny. Je-li tedy zákonem stanovena výluka ze soudního přezkumu takového správního rozhodnutí, které se „týká“ základních práv a svobod „podle Listiny“, jedná se o výluku odporující oběma východiskům ústavního pořádku v této oblasti; řečeno jinými slovy - v případě dotčení základních práv a svobod zákon „jinak“ stanovit nemůže (výluka), neboť by to odporovalo výhradě soudní pravomoci v oblasti základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy a výhradě práva na soudní ochranu u nezávislého a nestranného soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. To ovšem za podmínky, že:
   1. a) o základní práva a svobody podle Listiny se bude skutečně jednat. Totéž bude s ohledem na čl. 10 Ústavy platit ve vztahu k mezinárodním smlouvám, neboť by byla splněna podmínka, že by zákon stanovil něco jiného než taková mezinárodní smlouva;
   2. b) půjde o konkrétní základní právo nebo svobodu, nikoli jen o obecný vše postihující pojem (základní práva a svobody jako takové, demokratický řád základních práv a svobod, sociální práva nebo politická práva jako určitou kategorii), neboť jinak by prakticky soudní výluky nepřicházely do úvahy, protože tento řád či lidskoprávní systém ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy postihuje jakoukoli činnost státu;
   3. c) půjde o rozhodnutí orgánu veřejné správy ve správním řízení. V tomto případě nejde o omezení soudní ochrany, nýbrž o specifikaci formy či procedury, ve které bude poskytována;
   4. d) základních práv a svobod se bude skutečně týkat. Dostačuje však, když rozhodnutí se bude týkat základního práva (např. stanovení podrobností, povinností při zachování základních práv a svobod); zásah nebo dokonce porušení není podmínkou, neboť nejde o ústavní stížnost. K tomu je třeba dodat, že pokud by obrat „týkajících se“ znamenal zásah do základního práva, či dokonce jeho porušení, mělo by to za následek povinnost obecného soudu obracet se na Ústavní soud nejen z hlediska přezkumu ústavnosti samotného jím aplikovaného zákona ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, nýbrž i z hlediska jeho výkladu.

1. 38. Ustanovení čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny nestanoví, na která „základní práva a svobody“ dopadá, resp. že dopadá na jen některé z nich, ať již ve smyslu nějaké privilegovanosti nebo jiné kvalifikace. Z dikce tohoto ustanovení, stejně jako z historie jeho přípravy lze usuzovat na to, že ústavodárce neměl v úmyslu činit rozdíl mezi jednotlivými „skupinami“ základních práv z jakéhokoli klasifikačního hlediska. Správní rozhodnutí, jež má dopady na některé z práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny jako v projednávané věci (čl. 30 odst. 1 Listiny), tak musí být způsobilé přezkumu ve správním soudnictví stejně jako správní rozhodnutí týkající se práv zakotvených v hlavách druhé a třetí Listiny, na něž se nevztahuje omezení ve formě čl. 41 odst. 1 Listiny. Tento názorový přístup k předmětnému ustanovení Listiny, který bez dalšího garantuje právo na soudní přezkum (potažmo spravedlivý proces) těch rozhodnutí správních orgánů, jež se týkají některého (jakéhokoliv) ze základních práv zakotvených v Listině, je rovněž patrný v judikatuře Ústavního soudu [ve vztahu k rozhodnutí dopadajícímu do práva na svobodnou volbu povolání ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny viz nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.) a rozhodnutí na něj navazující, dostupná na http://nalus.usoud.cz, ve vztahu k právu na ochranu osob zdravotně postižených v pracovních vztazích ve smyslu čl. 29 odst. 2 Listiny pak viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.)].
2. 39. Přestože v judikatuře Ústavního soudu se objevila též usnesení, která přímou aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k právům zakotveným v hlavě čtvrté Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva) s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny vylučují [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006, srov. též usnesení sp. zn. III. ÚS 233/01 ze dne 10. 7. 2001 (U 25/23 SbNU 335), dostupná na http://nalus.usoud.cz], nemohla s ohledem na svou právní povahu a právní názor vyjádřený Ústavním soudem ve výše (sub 38) uvedených nálezech mít vliv na výsledek tohoto řízení, a to i z dalších důvodů. Není rozhodující, k jakému základnímu právu se správní rozhodnutí vztahuje (otázku jiných forem vystupování veřejné správy nebylo nutné v této věci řešit), neboť nic takového čl. 36 odst. 2 Listiny jako sedes materiae nestanoví. Především je pak nutno zdůraznit, že v posuzované věci § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění nejde o samostatnou otázku práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, nýbrž o záruku práva na soudní přezkum, která je formulována na stupnici - dotýkat se (popř. zachovávat podle čl. 4 odst. 1 Listiny), zasahovat (vstupovat do chráněného prostoru v mezích čl. 4 odst. 2 Listiny) a porušovat (přerušovat slovníkem Stadionovy ústavy - § 106), tedy zasahovat způsobem, který je v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny, popř. dalšími již konkretizovanými ústavními kautelami. Jakkoli se může Ústavní soud shodovat se závěry obsaženými ve vyjádření vlády České republiky a ve vyžádaném stanovisku ČSSZ ohledně testu racionality u sociálních práv, nemohlo to mít vliv na výsledek řízení.
3. 40. Ústavní soud tedy nemá výhrady vůči argumentaci vlády či dožádaného orgánu státní správy, tato argumentace je ve vztahu k podstatě a smyslu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci přiléhavou, nicméně nesměřuje k podstatě toho, co musí posoudit navrhovatel z hlediska svého poslání při ochraně základních práv a svobod ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. V daném případě nespočívá otázka v tom, jak má o nároku ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny rozhodnout, nýbrž v tom, zda má nějaký soud vůbec kompetenci rozhodnout o výplatě nemocenského podle podmínek stanovených zákonem. V daném případě krajský soud tuto kompetenci popřel na základě napadeného ustanovení a navrhovatel jako kasační instance naráží na stejnou překážku z hlediska možnosti podrobit závěry krajského soudu své kognici. Zákon tak ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny může stanovit podrobnosti práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 3 Listiny a navíc jeho meze podle čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto tyto a jen tyto podrobnosti a meze jsou posuzovány v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny. Ten se nemůže vztáhnout na obsah chráněný čl. 36 odst. 2 Listiny, natožpak čl. 4 Ústavy, neboť v tomto případě se jedná podle názoru Ústavního soudu o jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu.
4. 41. Je-li výplata nemocenského (i po uplynutí podpůrčí doby) konkretizací (podrobností) čl. 30 odst. 1 Listiny, má to nevyhnutelně za důsledek splnění podmínek uvedených sub 37 pro situace, kdy zákon „jinak“ stanovit nemůže. V dané věci proto není posuzováno uplatnění podmínek pro konkrétní podobu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci v zákoně o nemocenském pojištění, nýbrž interpretován je čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého jsou-li „ve hře“ základní práva a svobody (tj. jsou-li dotčena, popř. musí-li být zachovávána), nemůže se možnost zákonodárce „stanovit jinak“ uplatnit. Zde lze mít námitky vůči formulaci ústavodárce, nicméně je namístě uplatnit výklad in dubio pro libertate. Úkolem Ústavního soudu v rámci konkrétní kontroly ústavnosti § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění tak není vyložit navrhovateli, zda je ústavní určitá výše dávky, způsob jejího výpočtu, forma uplatnění atd., nýbrž to, zda důsledek rozhodnutí o takové dávce vůbec má vztah k základnímu právu, které by mohlo být dotčeno, aniž by bylo třeba, aby bylo zasaženo, či dokonce porušeno. Věc se tak pohybuje v prostoru kautel práva na soudní ochranu podle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, nikoli sociálních práv podle čl. 30 Listiny, popř. čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť výsledkem posouzení zdravotního stavu žalobce byl rovněž závěr o tom, jakou pracovní činnost bude moci nadále vykonávat pro případ možnosti brzkého nabytí pracovní schopnosti.
5. 42. V případě procesních záruk ochrany základních práv, jak vyplývají z Listiny, není povaha případného zásahu do jejich hmotněprávní podstaty relevantní [a není to ani podstatou v této věci, srov. např. nález Ústavního soudu k regulačním poplatkům ve zdravotnictví sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) - bod 92]. Pokud se rozhodnutí orgánu veřejné správy některého základního práva týká, ať již z hlediska podrobností, podmínek, mezí (není nutné porušení či zkrácení), lze mít za to, že zákonodárcem stanovená nemožnost uplatnění těchto záruk je s ohledem na výše uvedená ustanovení ústavního pořádku bez dalšího protiústavní. Bez procesních garancí uplatňování základních práv by totiž, jednoduše řečeno, nebylo možné jednotlivci ochranu proti takovým nezákonným rozhodnutím orgánů veřejné správy poskytnout.