Nález Ústavního soudu ze dne 26. ledna 2005 o opravném prostředku podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy České republiky

IV. Dokazování před Ústavním soudem IV.

Ústavní soud provedl dokazování spisem Nejvyššího správního soudu sp. zn. Vol 10/2004, jehož součástí jsou listinné důkazy, na které odkazuje usnesení tohoto soudu ze dne 3. 12. 2004 č. j. Vol 10/2004-24. Z listinných důkazů předložených při řízení před Nejvyšším správním soudem pak nad rámec zjištění uvedených pod bodem I. tohoto nálezu konstatoval obsah nedatovaného letáku s názvem „A. Z.: Proti pomluvám se musím bránit!“, kterým Ing. Z. reagoval na články říjnového čísla Uhříněveského zpravodaje, a letáku z 2. 10. 2004 s názvem „A. Z.: Bezohlednost útoků proti mně se stupňuje!“, kterým Ing. Z. reagoval na články speciálního čísla Petrovického zpravodaje.

Z usnesení mandátového a imunitního výboru Senátu z jedenácté schůze ze dne 14. 12. 2004 Ústavní soud zjistil, že nebyl ověřen mandát za volební obvod č. 19, Praha 11, s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozhodl svým usnesením č. j. Vol 10/2004-24, že volby v tomto obvodu jsou neplatné. O tomto usnesení podal senátor J. H. zprávu na první schůzi Senátu 5. funkčního období konané 15. 12. 2004 a usnesením Senátu byla zpráva mandátového a imunitního výboru o výsledku ověření platnosti volby senátorů vzata na vědomí. Z přepisu stenografického záznamu jednání 1. schůze 5. funkčního období Senátu konaného 15. 12. 2004 bylo zjištěno, že pro uvedené usnesení hlasovalo všech 54 přítomných senátorů.

Z dopisních obálek předložených navrhovatelkou a z doručenek nacházejících se ve spise Nejvyššího správního soudu Ústavní soud zjistil, že výzva Nejvyššího správního soudu k vyjádření k návrhu na rozhodnutí o neplatnosti voleb do Senátu konaných ve volebním obvodu č. 19 ve dnech 5. a 6. 11. 2004 a ve dnech 12. a 13. 11. 2004 byla J. N. doručována poštovní zásilkou zaslanou doporučeně do vlastních rukou na adresu „Senát Parlamentu, k rukám p. J. N., Valdštejnské nám. 7/4, 118 01 Praha 1“. Tuto zásilku převzala pracovnice Kanceláře Senátu, paní S., dne 23. 11. 2004. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2004 č. j. Vol 10/2004-24 bylo doručováno J. N. poštovní zásilkou doporučeně na adresu „J. N., Senát Parlamentu, Valdštejnské nám. 7/4, 118 01 Praha 1“. Zásilka byla pro nezastižení adresáta uložena dne 6. 12. 2004 a J. N. tuto zásilku převzal dne 9. 12. 2004.

Z č. 1 ročníku 1 ze září 2004 a z č. 2 ročníku 1 z listopadu 2004 periodika s názvem Kurýr jihovýchodní Prahy bylo zjištěno, že je vydala městská část Praha-Křeslice, oboje v nákladu 50 000 výtisků. Obě periodika se vždy na třech stranách ze čtyř zabývají v různých článcích jihovýchodním obchvatem Prahy. V č. 1 se jedná o úvodník Ing. A. Z. a jím podepsaný článek „Pozor: Projekt JVK pokračuje“, článek „O čem starostové C., N. a Š. mlčí?“, podepsaný „členové zastupitelstva městské části Praha-Křeslice“, článek „Jak vedení pražské radnice udržuje pražské starosty v poslušnosti“, podepsaný značkou -am-, článek „Jak probíhalo jednání pražského zastupitelstva o křižovatce“, podepsaný značkou v.k., článek „Co obětujeme za hypermarkety v Šeberově“, podepsaný J. P., a článek „Obchodní řetězce proti občanům“, podepsaný „občan Petrovic“. V č. 2 se jedná o úvodník Ing. A. Z., nepodepsané články „Studie rozvoje jihovýchodu Prahy“, „Informace o komunikaci v trase JVK“ a „Bürgermeister slibuje, co nesplní!“, článek „Ing. A. Z.: „Pokud budu senátorem, můj hlas za záchranu jihovýchodní Prahy bude mnohem víc slyšet“, podepsaný A. M., článek „Senátor se musí nebát“, podepsaný P. P., a článek „Zůstanou údolí Botiče a Pitkovického potoka veřejně přístupná?“, podepsaný „Členové zastupitelstva MČ Praha-Křeslice: Ing. F. P., CSc., V. K., K. Š., M. K., T. P., H. M.“, v němž se mimo jiné pojednává o koupi pozemků panem JUDr. Č., které jsou v majetku státu a na kterých má městská část Praha-Křeslice plánovat výsadbu lesa. V úvodu tohoto čísla je také zpráva o tom, že se č. 1 periodika podle informací redakce nedostalo ke všem čtenářům. Ve spodní části první strany je rovněž informace, že Zastupitelstvo městské části Praha-Křeslice schválilo vydávání Kurýru jihovýchodní Prahy za podmínky, že náklady budou hrazeny z darů nebo reklamy, přičemž v průběhu léta se sešly potřebné prostředky z účelového sponzorského daru.

Z listiny s názvem „Záznam z jednání starostů konaného dne 19. října 2004“ bylo zjištěno, že jednání uspořádal starosta městské části Praha-Petrovice doc. S. a byla na něm diskutována i otázka informování obyvatel o dálničním okruhu ze strany starosty městské části Praha-Křeslice Ing. Z. prostřednictvím prvního čísla periodika Kurýr jihovýchodní Prahy. Bylo dohodnuto, že na nákladech na vydání speciálního čísla periodika Petrovický zpravodaj, které mělo být odezvou na dlouhodobou kampaň vedenou starostou Z., se všechny zastoupené obce budou podílet dle počtu výtisků, které běžně vydávají ve svém obvodě. Záznam byl zapsán Ing. A. S., tajemnicí Úřadu městské části Praha-Petrovice, a jsou na něm tři nečitelné podpisy.

Dotazem na Ministerstvu kultury si Ústavní soud ověřil, že vydavatelem Uhříněveského zpravodaje je Místní úřad Praha 10-Uhříněves, vydavatelem Petrovického zpravodaje je městská část Praha-Petrovice a vydavatelem Kurýra jihovýchodní Prahy je městská část Praha-Křeslice.

Dále byly od Ministerstva vnitra vyžádány výsledky voleb do Senátu, které se konaly na území Prahy ve dnech 5. a 6. 11. 2004 a 12. a 13. 11. 2004, jakož i výsledky voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy a do zastupitelstev městských částí náležejících do volebního obvodu č. 19 pro volby do Senátu konané ve dnech 1. a 2. 11. 2002.

Z přílohy usnesení Státní volební komise ze dne 8. 11. 2004 č. 41 Ústavní soud zjistil, že ve dnech 5. a 6. 11. 2004 (tedy v prvním kole voleb) se na území Prahy konaly volby do Senátu v obvodech č. 19 – Praha 11, č. 22 – Praha 10 a č. 25 – Praha 6 s následujícími výsledky:

Z přílohy usnesení Státní volební komise ze dne 15. 11. 2004 č. 42 Ústavní soud zjistil, že ve druhém kole voleb do Senátu konaných na území Prahy byly výsledky voleb následující.

Z přílohy k usnesení Státní volební komise ze dne 4. 11. 2002 č. 26 Ústavní soud zjistil, že při volbách do zastupitelstev obcí konaných dne 1. a 2. 11. 2002 byli výsledky voleb Zastupitelstva hlavního města Prahy následující:

Ostatních 13 volebních stran nezískalo žádný mandát.

Výsledky voleb do zastupitelstev městských částí náležejících do volebního obvodu č. 19 pro volby do Senátu byly Ústavním soudem zjištěny následující.

Městská část Praha 11

Další dvě volební strany nezískaly žádný mandát.

Městská část Praha-Benice

Dalších 5 nezávislých kandidátů nezískalo ani jeden mandát.

Městská část Praha-Dolní Měcholupy

Další jedna volební strana nezískala žádný mandát.

Městská část Praha 15

Městská část Praha-Kolovraty

Jeden nezávislý kandidát nezískal žádný mandát.

Městská část Praha-Královice

Sdružení nezávislých kandidátů v Praze-Královicích, které jako jediné zaregistrovalo kandidáty, získalo všechny mandáty.

Městská část Praha-Křeslice

Další jedna volební strana a jeden nezávislý kandidát nezískali žádný mandát.

Městská část Praha-Nedvězí

Kandidovalo 7 nezávislých kandidátů, kteří byli všichni zvoleni.

Městská část Praha-Petrovice

Další dvě volební strany nezískaly ani jeden mandát.

Městská část Praha 22-Uhříněves

Další dvě volební strany nezískaly ani jeden mandát.

Návrh navrhovatelky na provedení listinných důkazů označených jako „přílohy A-D“ byl zamítnut pro nadbytečnost, neboť zčásti šlo pouze o tvrzení navrhovatele a zčásti nešlo o důkazy relevantní pro projednávanou věc.

V. Posouzení podmínek pro řízení před Ústavním soudem V.

Ústavní soud nejprve posuzoval, zda jsou splněny podmínky řízení, za nichž může jednat a rozhodovat o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čtvrtého oddílu druhé části zákona o Ústavním soudu. Současná hmotněprávní i procesněprávní úprava je nejasná, neboť není zcela jednoznačně určeno, proti čemu má opravný prostředek směřovat. Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy a § 85 zákona o Ústavním soudu odpovídají právnímu stavu v době, kdy byly tyto právní předpisy přijímány. Podle tehdy platného § 47 zákona ČNR č. 54/1990 Sb., o volbách do České národní rady, vydával Nejvyšší soud České republiky na základě volební stížnosti usnesením pouze své stanovisko, které byl povinen zaslat České národní radě. Její mandátový a imunitní výbor podle § 40 odst. 1 písm. a) zákona ČNR č. 35/1989 Sb., o jednacím řádu České národní rady, i na základě tohoto stanoviska zkoumal, zda jednotliví poslanci České národní rady byli platně zvoleni, a poté měla na jeho návrh podle čl. 113 odst. 2 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, platnost volby poslanců ověřit Česká národní rada. V této legislativní situaci bylo logické, že opravný prostředek měl směřovat proti rozhodnutí České národní rady (rozuměj příslušné komory zákonodárného sboru) o ověření volby jejího člena.

V současnosti platná právní úprava zásadním způsobem posílila roli soudního přezkumu platnosti voleb, který je nyní svěřen Nejvyššímu správnímu soudu. Nejde již o stanovisko obsažené v usnesení, nýbrž o usnesení, kterým je rozhodováno ve věci samé o neplatnosti voleb, hlasování nebo volby kandidáta (§ 90 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 53 odst. 1 téhož zákona). Mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu má potom na základě zápisu Státní volební komise a případně i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o výsledku voleb rovněž povinnost zkoumat platnost zvolení. Ani jednací řády komor Parlamentu, jiný zákon či Ústava samotná v současnosti neřeší, kdo, jakým způsobem, v jakém rozsahu a za jakých okolností volbu poslance či senátora ověřuje. Tento stav vedl k praxi, kdy komory Parlamentu pouze berou na vědomí zprávu svých mandátových a imunitních výborů. Proto v tomto posuzovaném případě, obdobně jako v případě, který byl řešen Ústavním soudem pod sp. zn. I. ÚS 526/98, nerozhodoval Senát tak, že neověřuje volbu dotčeného senátora, ale pouze vzal na vědomí zprávu svého mandátového a imunitního výboru, v níž se konstatuje, že volba nemohla být ověřena s ohledem na rozhodnutí soudu. Přitom ověřování volby ryze formálně (tedy vzhledem k jazykovému vyjádření) neprovádí svým rozhodnutím ani Nejvyšší správní soud ani Státní volební komise či jiný orgán.

Pro srovnání v období předválečné Československé republiky bylo ověřování volby poslance a senátora příslušnou komorou definováno zcela jinak, než jak tomu bylo za doposud poslední legislativní úpravy. Tehdejší volební soud ověření definoval tak, že – „verifikace volby poslance jest povahou svojí osvědčením, že v osobě zvoleného splněny jsou podmínky volitelnosti jeho a že není důvodů, které by jej z volitelnosti vylučovaly“ (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení volebního soudu. III. díl, Praha 1925, usn. č. 119, s. 52). Takový model by v současnosti odpovídal ověřování splnění podmínek ustanovení čl. 19 odst. 2 Ústavy a § 57 volebního zákona. Obdobné pojetí ověřování příslušnou komorou Parlamentu naznačil i nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 526/1998. V takovém případě by se však jednalo o dvě různá a právně odlišná rozhodnutí a stejně tak by se lišila právní řízení, která jim předcházela. Zatímco v případě ověřování by se jednalo o veřejnoprávní osvědčení výsledku rozhodnutí lidu, popř. voličů daného volebního obvodu, které platí, pokud se neprokáže opak (je tak možné nové rozhodnutí na základě obnovy řízení), v případě rozhodnutí o platnosti volby Nejvyšším správním soudem jde o individuální právní akt, u kterého platí zásada rei iudicatae. V současné právní úpravě tyto pojmy nejsou dostatečně odlišeny, navíc je problematické a zcela zvláštní, že rozhodování v této otázce je svěřeno dokonce třem orgánům (nepočítaje závěry Státní volební komise o konečném výsledku voleb), ačkoli obvykle se uplatňuje rozhodování jedním orgánem (parlament nebo volební soud), popř. dvěma orgány (nejdřív však parlament, popř. jeho zvláštní orgán, který pouze ověřuje, a teprve poté soud).

Podle předmětného ustanovení zákona o Ústavním soudu může opravný prostředek podat poslanec, senátor, případně volební strana, za niž poslanec nebo senátor kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen, anebo ten, jehož volební stížnosti podle volebního zákona bylo vyhověno, a to proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nebo jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora. Nejde tedy o opravný prostředek jen proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu, ale též o opravný prostředek proti rozhodnutí, že poslanec nebo senátor nebyl platně zvolen. To lze dovodit i systematickým výkladem celého oddílu, neboť účastníkem řízení je podle § 88 odst. 1 zákona o Ústavním soudu i orgán, který o neplatnosti zvolení poslance či senátora rozhodl. Podle současné úpravy je oprávněn rozhodnutí o neplatnosti zvolení přijmout Nejvyšší správní soud. Z toho plyne, že opravný prostředek směřuje i proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Tento výklad lze ostatně vyvodit i z nálezu sp. zn. I. ÚS 526/98 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 13, nález č. 27, str. 203; uveřejněn pod č. 70/1999 Sb.], na jehož odůvodnění Ústavní soud odkazuje. Ústavní soud konečně uzavírá, že předmětnou problematiku je nutné vykládat tak, aby osoby oprávněné podat opravný prostředek nemohly v důsledku problematické zákonné úpravy doznat újmy.

Opravný prostředek byl podán Občanskou demokratickou stranou, která vedlejšího účastníka přihlásila k registraci, tedy subjektem, který je aktivně legitimován tento prostředek podat. Ústavnímu soudu byl doručen dne 13. 12. 2004. Nejasnost a nejednotnost současné právní úpravy se projevuje mimo jiné i v otázce včasnosti podání opravného prostředku, jak na to ve svém vyjádření poukázal i Nejvyšší správní soud. Je nejen otázkou, zda tato lhůta plyne až od usnesení příslušné komory Parlamentu nebo již od rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v téže věci. Jde i o to, že okruh účastníků řízení před Nejvyšším správním soudem je odlišný od okruhu osob oprávněných podat opravný prostředek (jak o tom bude podrobněji pojednáno dále). Zatímco v řízení před Nejvyšším správním soudem jsou účastníky řízení navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena, osobami oprávněnými podat opravný prostředek jsou navrhovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem, ten, jehož volba byla napadena (jinak též poslanec, senátor), a konečně i volební strana, za niž kandidoval, jako je tomu v daném případě. Vzhledem k tomu, že volební strana není ani účastníkem řízení před Nejvyšším správním soudem ani členem příslušné komory Parlamentu, tak jí ani rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ani rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nemůže být, formálně vzato, nikdy řádně oznámeno. Ústavní soud tedy konstatuje, že i zde úprava zaostala za vývojem volebního zákonodárství a lze ji považovat za zbytečně složitou. Vzhledem ke shora naznačenému stanovisku o nutnosti vykládat nejasná zákonná ustanovení tak, aby osoby oprávněné podat opravný prostředek nemohly doznat v důsledku této nejasnosti újmy, lze uzavřít, že vzhledem k datu vydání rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci (3. 12. 2004) je nutno desetidenní lhůtu považovat za uplynulou nejdříve na konci dne 13. 12. 2004. Ústavní soud proto konstatuje, že byl opravný prostředek podán včas a v žádném případě nelze považovat podání opravného prostředku za předčasné.

Pokud jde o rozsah přezkumu v rámci řízení o opravném prostředku, nebylo třeba tuto otázku řešit s ohledem na to, že opravný prostředek napadá všechny podstatné důvody usnesení Nejvyššího správního soudu (blíže sub II.).

Dále byl posouzen okruh účastníků a vedlejších účastníků řízení. Ten je pro tento druh řízení přesně vymezen v ustanoveních § 87 a 88 zákona o Ústavním soudu. Jde o speciální ustanovení ve vztahu k obecnému ustanovení § 28 zákona o Ústavním soudu. Z těchto ustanovení vyplývá, že účastníkem řízení ani vedlejším účastníkem řízení vedeného podle § 85 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu není ten, kdo podal návrh Nejvyššímu správnímu soudu na vyslovení neplatnosti voleb a jeho návrhu bylo vyhověno. Jeho účast v řízení nelze dovodit ani z čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť jím se zajišťuje ochrana individuálních práv. Předmětem řízení o opravném prostředku podle oddílu čtvrtého zákona je ochrana volebního práva obecně, především volebního výsledku, který legitimuje Parlament k výkonu jeho kompetencí ve složení, které odráží vůli voličů. Posláním úpravy této části volebního soudnictví proto není v prvé řadě poskytnutí ochrany subjektivním právům kandidátů a voličů, nýbrž ochrana volebního řízení či procesu jako celku, čemuž odpovídá vymezení okruhu subjektů aktivně legitimovaných k podání návrhu Nejvyššímu správnímu soudu (§ 90 odst. 1 s. ř. s.). Ochrana subjektivního práva v takovém řízení sice není vyloučena, je však jen reflexem hlavní funkce tohoto řízení. Posláním tohoto zvláštního řízení je ochrana volebního procesu a jeho výsledku, k ochraně subjektivních práv jsou určeny jiné procesní prostředky ochrany práv, jak je předvídá např. občanský zákoník, tiskový zákon, zákon o rozhlasovém a televizním vysílání, ale i volební předpisy v rámci tzv. námitkového řízení, vše za použití zásady vigilantibus, non dormientibus iura subveniunt [právo pomáhá bdělým, ne spícím (Codex Iustinianus 7, 40 1)]. Zákon v tomto směru je jednoznačný, a proto nevznikl prostor ani pro postup podle § 28 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Přesto bylo Ing. A. Z. umožněno nahlédnutí do spisu Ústavního soudu, a to v souladu s § 63 zákona o Ústavním soudu za použití § 44 odst. 2 občanského soudního řádu, neboť pro to byl na jeho straně shledán vážný důvod.

Podle § 15 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodují senáty Ústavního soudu ve věcech podle čl. 87 odst. 1 a 2 Ústavy, které nepatří do působnosti pléna. Působnost pléna je vymezena v § 11 odst. 2 zákona, přičemž písmeno k) [do 31. 3. 2004 písmeno j) – pozn. red.] tohoto ustanovení umožňuje, aby si plénum Ústavního soudu vyhradilo k rozhodování i další věci, než které jsou v § 11 odst. 2 zákona výslovně uvedeny. Tohoto zmocnění plénum Ústavního soudu využilo a svým usnesením ze dne 18. prosince 2003, uveřejněným pod č. 14/2004 Sb., mimo jiné stanovilo, že si vyhrazuje rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora podle čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy. Protože návrh napadl Ústavnímu soudu v době platnosti tohoto usnesení, je o něm příslušné rozhodnout plénum Ústavního soudu.

Plénum Ústavního soudu proto konstatuje, že jsou splněny podmínky, za nichž může o návrhu jednat a rozhodnout. Pouze připomíná, že Ústavní soud je příslušný rozhodnout v rozsahu vymezeném Ústavou a zákonem o Ústavním soudu. Toto řízení proto nemůže nahrazovat řízení trestní, přestupkové, občanskoprávní či řízení ve věcech tiskového práva. Stejně tak tato řízení (např. řízení ve věcech ochrany osobnosti podle § 11 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů) nemohou sloužit jako procesní prostředek k napadení platnosti voleb.