Nález Ústavního soudu ze dne 13. května 2014 sp. zn. Pl. ÚS 35/11 ve věci návrhu na zrušení § 250a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 151/2002 Sb.

Odůvodnění

I. I.

1. 1. Ústavnímu soudu byl dne 14. prosince 2011 doručen návrh Obvodního soudu pro Prahu 3, za nějž jedná předseda senátu Dr. David Vláčil, (dále též jen „navrhovatel“) na zrušení ustanovení § 250a odst. 1 a 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „napadené ustanovení“).
2. 2. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností (věc sp. zn. 16 C 96/2011) v souladu s ustanovením čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.

II. Průběh řízení před správními orgány a obecnými soudy II.

1. 3. Žalobou, v níž byla jako strana žalovaná označena Česká republika – Ministerstvo financí, se žalobci (pět fyzických osob) domáhají přiznání odškodnění za nemovitý majetek zanechaný jejich právním předchůdcem na Zakarpatské Ukrajině (dále převážně jen „Podkarpatská Rus“) s tím, že Ministerstvo financí nedatovaným rozhodnutím č. j. 44/10366/2008-908 požadovanou náhradu nepřiznalo. O podaném rozkladu proti tomuto rozhodnutí rozhodl ministr financí dne 30. dubna 2009 pod č. j. 908/6270/2009 tak, že napadené rozhodnutí potvrdil. Aplikovaným právním předpisem byl zákon č. 42/1958 Sb., o úpravě některých nároků a závazků souvisejících se sjednocením Zakarpatské Ukrajiny s Ukrajinskou sovětskou socialistickou republikou, a prováděcí předpisy vydané k tomuto zákonu.
2. 4. Navrhovateli byla věc postoupena Obvodním soudem pro Prahu 1, kterému byla žaloba původně doručena a jenž vyjádřil svou místní nepříslušnost. Podle Obvodního soudu pro Prahu 1 byli jedinými účastníky řízení před správními orgány žalobci. Nejednalo se podle názoru tohoto soudu o řízení kontradiktorní, nýbrž o řízení před správním orgánem o jiné právní otázce vyplývající z občanskoprávních vztahů ve smyslu ustanovení § 244 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále také jen „o. s. ř.“). Za situace, kdy rozhodnutí vydané v takovém řízení nabude právní moci, může být tatáž věc na návrh projednána v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř.. Účastníky soudního řízení tak podle § 250a odst. 1 o. s. ř. jsou žalobci a ti, kdo byli účastníky v řízení před správním orgánem, což jsou ve smyslu druhé definice účastníků podle (nyní již zrušeného) § 94 odst. 2 o. s. ř. pouze ti, které zákon za účastníky označuje. Česká republika ani správní orgán, který rozhodnutí vydal, proto účastníky podle názoru Obvodního soudu pro Prahu 1 být nemohou. Za situace, kdy žádnému z účastníků řízení před správním orgánem neměla být uložena povinnost k plnění, nelze pro zjištění místní příslušnosti použít § 250 odst. 1 písm. a) o. s. ř., nýbrž ustanovení § 250 odst. 1 písm. b) o. s. ř., dle něhož je místně příslušným obecný soud účastníka, na jehož návrh bylo řízení před správním orgánem zahájeno. Podle § 11 odst. 2 o. s. ř., bylo-li řízení zahájeno na návrh více účastníků a je-li dána místní příslušnost několika soudů, může se řízení konat u kteréhokoli z nich. Jelikož ani jeden z žalobců nemá v obvodu Obvodního soudu pro Prahu 1 své bydliště, vyslovil tento soud usnesením č. j. 21 C 16/2009-62 ze dne 21. září 2010 svou místní nepříslušnost a věc postoupil Obvodnímu soudu pro Prahu 3, neboť se jedná o obecný soud první žalobkyně. Toto usnesení bylo následně potvrzeno Městským soudem v Praze jako soudem odvolacím.
3. 5. Poté, co mu byla věc postoupena, se navrhovatel zabýval okruhem účastníků řízení, přičemž dospěl k závěru, že ustanovení § 250a o. s. ř., které by mělo být aplikováno, je v rozporu s ústavním pořádkem. Navrhovatel proto podal nyní projednávaný návrh na zrušení předmětného ustanovení ve smyslu § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) a řízení o podané žalobě přerušil.

III. Rekapitulace návrhu III.

1. 6. Rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem spatřuje navrhovatel v tom, že neumožňuje účast „žalovaného“ v soudním řízení, pročež mu je stejně jako žalobcům znemožněno domáhat se účinně svých práv. Povinným by v dané věci měl být stát zastoupený Ministerstvem financí, které ovšem ve správním řízení nevystupovalo v roli účastníka řízení, nýbrž v roli rozhodujícího správního orgánu. Napadené ustanovení odpovídá podle navrhovatele druhé definici účastenství, podle níž jsou účastníky řízení navrhovatel (žalobce) a ten, koho zákon za účastníka výslovně označí. Jak navrhovatel uvádí, správní orgán, který rozhodnutí v soukromoprávní věci vydal, účastníkem řízení podle části páté občanského soudního řádu být nemůže, jelikož jej za účastníka zákon výslovně neoznačuje. Stejně tak tento orgán z logiky věci nemůže být ani účastníkem správního řízení, které se před ním vedlo. V daném případě tedy ani Ministerstvo financí ani Česká republika jako účastníci v řízení před navrhovatelem vystupovat nemohou. Jelikož přitom jedinými účastníky správního řízení byli žalobci, chybí v soudním řízení subjekt, který by mohl procesně korektním způsobem vystupovat na straně žalované, a hájit tak zájmy státu v daném sporu.
2. 7. Aplikace napadeného ustanovení tak za daných okolností „vylučuje možnost spravedlivého procesu ve věci týkající se základního práva na soudní a jinou ochranu, tedy práva garantovaného zejména čl. 36 odst. 2 Listiny [základních práv a svobod] jak žalobcům, kteří se nemají proti komu [...] domoci rozhodnutí o jimi podané žalobě, tak i státu, který není oprávněn ve sporu vystupovat jako účastník řízení a kvalifikovaně se podané žalobě bránit“.
3. 8. Podle navrhovatele by při aplikaci napadeného ustanovení v řízení absentovala osoba, o jejíchž právech a povinnostech má být v řízení jednáno. Pokud by soud hodlal žalobě vyhovět, pak by měl státu uložit povinnost k zaplacení peněžitého plnění. Podle nynější koncepce by však neměl komu svůj rozsudek doručit, státu by bylo upřeno právo nechat jej přezkoumat před soudem druhého stupně a žalobci by se nedomohli výkonu rozhodnutí, neboť by vůči České republice neměli kvalifikovaný exekuční titul.
4. 9. Navrhovatel tudíž dovozuje, že napadené ustanovení je také v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jelikož v něm užitý výraz „jeho věc“ je nutno vykládat tak, že Listina vyžaduje, aby každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení jednáno, měl možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům. Podle navrhovatele je napadené ustanovení také v rozporu s čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, z něhož plyne, že každý má stejné právo, aby byl spravedlivě a veřejně vyslechnut nestranným a nezávislým soudem, který rozhoduje o jeho právech a povinnostech. Obdobné právo má vyplývat i z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle navrhovatele je přitom toto právo upíráno nejen státu, ale i žalobcům, kteří se fakticky nemohou vůči svému tvrzenému dlužníkovi domoci svých nároků.
5. 10. Navrhovatel se konečně domnívá, že znění zákona je natolik jednoznačné, že neumožňuje ústavně konformní výklad, prostřednictvím kterého by mohl být okruh účastníků řízení rozšířen.
6. 11. Z těchto důvodů tedy Obvodní soud pro Prahu 3 navrhuje napadené ustanovení zrušit, přičemž de lege ferenda by zákonodárce měl druhou definici účastenství v § 250a o. s. ř. nahradit třetí definicí, podle níž by účastníky řízení byli navrhovatel a všichni ti, o jejichž právech a povinnostech má být v řízení jednáno.

IV. Vyjádření účastníků řízení IV.

1. 12. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) ve vyjádření k návrhu ze dne 3. února 2014, podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Janem Hamáčkem, uvedla, že návrh zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, jímž byla přepracována část pátá občanského soudního řádu (a jímž bylo do občanského soudního řádu zakomponováno také napadené ustanovení), předložila Poslanecké sněmovně vláda dne 1. října 2001. Vládní návrh zákona byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 1081/0. Poslanecká sněmovna projednala vládní návrh zákona č. 151/2002 Sb. v prvním čtení dne 25. října 2001 a přikázala jej k projednání ústavně právnímu výboru, který k návrhu přijal pozměňovací návrhy, ve kterých bylo obsaženo i napadené ustanovení § 250a odst. 1 a 2 o. s. ř. V podrobné rozpravě v rámci druhého čtení byly předloženy pozměňovací návrhy, které se napadeného ustanovení netýkaly. V hlasování o návrhu zákona v závěru třetího čtení se z přítomných 159 poslanců vyslovilo 149 pro návrh a nikdo proti návrhu. Návrh zákona byl tudíž Poslaneckou sněmovnou přijat a dne 25. února 2002 byl postoupen Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“). Dne 28. března 2002 zákon podepsal prezident republiky. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen 17. dubna 2002.
2. 13. Senát ve vyjádření k návrhu ze dne 27. ledna 2014, podepsaném předsedou Senátu Milanem Štěchem, uvedl, že ustanovení § 250a odst. 1 a 2 bylo do občanského soudního řádu zařazeno v souvislosti s přijetím nové úpravy správního soudnictví, a to zákonem č. 151/2002 Sb. Tímto zákonem byla přepracována celá část pátá o. s. ř., která od 1. ledna 2003 účinně reguluje řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem. Od uvedeného data účinnosti byl občanský soudní řád podroben několika desítkám změn, přesto nebylo ustanovení § 250a dotčeno, a to ani zásadní novelou přijatou v souvislosti s rekodifikací soukromého práva (provedenou zákonem č. 293/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Stejně tak nebyla – až na drobné výjimky – měněna celá část pátá o. s. ř.
3. 14. Návrh zákona byl Senátu doručen dne 25. února 2002 a zákonnou osnovu projednaly ústavně-právní výbor (který byl zároveň výborem garančním) a výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Oba výbory Senátu doporučily schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Dne 21. března 2002 Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat, v rozhodném hlasování se z přítomných 43 senátorů vyslovilo 38 pro a jeden proti. Senát dle svého vyjádření postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
4. 15. Pokud jde o meritorní posouzení, k návrhu zákona č. 151/2002 Sb. vystoupil za vládu ministr spravedlnosti JUDr. Jaroslav Bureš, jenž mimo jiné uvedl, že část pátá občanského soudního řádu má umožnit soudní přezkum pravomocných rozhodnutí správních orgánů o civilních nárocích, přičemž je koncipována tak, aby byla zaručena ústavní ochrana práv a povinností osob, které jsou uvedenými postupy dotčeny. K návrhu se vyjádřila také zpravodajka garančního výboru JUDr. Dagmar Lastovecká, která poukázala na dvě otázky, o nichž byla v ústavně-právním výboru vedena diskuze, žádná z nich se nicméně netýkala napadeného ustanovení § 250a odst. 1 a 2 o. s. ř. V závěru vyjádření tak je konstatováno, že Senát ani jeho orgány, které se předmětným návrhem zabývaly, ústavní konformitu ustanovení § 250a odst. 1 a 2 občanského soudního řádu nezpochybnily.
5. 16. Vyjádření vlády a veřejného ochránce práv vyžádána nebyla (srov. sdělení Ústavního soudu č. Org. 72/12 ze dne 18. prosince 2012, bod 3; publikováno pod č. 469/2012 Sb.).
6. 17. Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu byla zaslána navrhovateli na vědomí a k případné replice. Navrhovatel dne 6. února 2014 Ústavnímu soudu sdělil, že právo repliky nevyužívá.

V. Upuštění od ústního jednání V.

1. 18. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.

VI. Dikce napadeného ustanovení VI.

1. 19. Ustanovení § 250a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 151/2002 Sb., zní:

   § 250a

   Odkaz § 250a

   Účastníci řízení

   (1) Účastníky řízení jsou žalobce a ti, kdo byli účastníky v řízení před správním orgánem.

   (2) Jakmile soud zjistí, že se řízení neúčastní někdo, kdo je podle odstavce 1 jeho účastníkem, přibere jej usnesením do řízení. Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.