Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2009 ve věci návrhu na zrušení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

Ústavnímu soudu byl dne 21. listopadu 2008 doručen návrh Krajského soudu v Plzni na zrušení ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu dospěl k závěru, že ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, jehož má být při řešení věci sp. zn. 30 Ca 98/2008 použito, je v rozporu s čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

V uvedené věci sp. zn. 30 Ca 98/2008 je Krajským soudem v Plzni rozhodováno o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o zrušení živnostenského oprávnění podle § 58 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) živnostenského zákona. Dle zjištění správního orgánu byl žalobce v řízení před krajským soudem rozsudkem Zemského soudu ve Stuttgartu, Spolková republika Německo, ze dne 22. října 1998 sp. zn. 4 KLs 230 Js 8137/98 odsouzen pro trestné činy nedovoleného dovozu omamných látek v nikoli malém množství a nedovoleného obchodování s omamnými látkami v nikoli malém množství podle § 1 odst. 1, § 3 odst. 1 č. 1, § 29a odst. 1 č. 2, § 30 odst. 1 č. 4 zákona o drogách, § 25 odst. 2, § 53 trestního zákoníku Spolkové republiky Německo k úhrnnému trestu odnětí svobody v trvání sedmi let, čili byl odsouzen za skutek, který vykazuje znaky trestného činu i podle právního řádu České republiky, a to trestného činu nedovolené výroby a držení omamných a psychotropních látek a jedů podle § 187 trestního zákona. V řízení před soudem žalovaný správní orgán poukázal na nepřípustnost správní úvahy při aplikaci ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, jež ji v případech odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce nejméně jednoho roku za úmyslné jednání nepřipouští. Žalobce naproti tomu argumentoval porušením čl. 3 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny a zpochybnil přijatelnost podmínky bezúhonnosti pro výkon všech živností, když ji Ústavní soud označil za nepřiměřenou pro podnikání v zemědělství [nález sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)*)].

Ztotožňuje se s obsahem ústavněprávní argumentace žalobce, obecný soud přerušil v dané věci řízení a předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení předmětného zákonného ustanovení. Důvodem tohoto návrhu je tvrzený rozpor mezi zákonným vymezením bezúhonnosti dle § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona a čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny.

V odůvodnění svého návrhu soud poukazuje na původní znění § 6 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), dle kterého „za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen: a) pro trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s předmětem podnikání, b) pro jiný trestný čin spáchaný úmyslně, jestliže vzhledem k povaze živnosti a osobě podnikatele je obava, že se dopustí stejného nebo podobného činu při provozování živnosti.“. Dle jeho přesvědčení tato zákonná dikce byla v souladu s Listinou, jelikož „šetřila jejich podstatu a smysl“ (čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny) – omezení práva podnikat bylo důsledně vázáno na činnosti, které souvisely s trestnou činností, a to vycházejíc z odůvodnitelného zájmu společnosti na tom, aby alespoň po určitou dobu byla odsouzená osoba zbavena možnosti provádět aktivity v oblasti, v níž porušila zájmy chráněné trestním zákonem. Navzdory uvedenému konstatování krajský soud upozorňuje na možný rozpor možnosti správního orgánu rozhodnout o zrušení živnostenského oprávnění v situaci, kdy obecný soud rozhodující o vině a trestu za určité jednání neuložil trest zákazu činnosti (a to s poukazem na možný rozpor s čl. 40 odst. 1 Listiny).

Navrhovatel dále poukazuje na zásadní změnu živnostenského zákona, provedenou zákonem č. 356/1999 Sb. s účinností dnem 1. března 2000, jež obsahovala i nové znění § 6 odst. 2 písm. a), dle něhož za bezúhonného se nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslně spáchaný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, přičemž po obsahové stránce je tato úprava shodná s úpravou současnou, jelikož následnými novelami došlo k ryze formálním formulačním změnám (zákon č. 167/2004 Sb., zákon č. 130/2008 Sb.). K účelům této zásadní změny krajský soud odkazuje na důvodovou zprávu k návrhu zákona, posléze přijatého pod č. 356/1999 Sb., dle které tímto účelem je „upřesnit stávající nedostatečná a nejednoznačná kritéria, která posuzování bezúhonnosti úzce vázala na souvislost mezi skutkovou podstatou trestného činu a předmětem podnikání nebo na existenci obavy z opakování trestné činnosti při provozování živnosti“, a dále dle níž je takto postupováno „s ohledem na současnou obvyklou úpravu bezúhonnosti v českém právním řádu“, přičemž „podle dosavadní právní úpravy se bezúhonnost posuzuje podle souvislosti skutkové podstaty trestného činu a konkrétního předmětu podnikání, eventuálně podle obavy z opakování trestné činnosti při provozování živností, což neumožňuje omezit podnikání těch osob, které se dopouštějí trestné činnosti obecně související s podnikáním“. V důvodové zprávě bylo konečně vytýkáno předchozí úpravě, že „umožňovala v rámci správní úvahy úřadu příliš subjektivní hodnocení“.

Krajský soud vůči takto zformulovaným důvodům napadené zákonné úpravy namítá, že předchozí právní úprava nebyla nikterak nedostatečná nebo nejednoznačná, a zároveň poukazuje na skutečnost, že obdobnou úpravu obsahuje např. trestní zákon při ukládání trestu zákazu činnosti, pokud jde o souvislost trestného činu s konkrétní činností. Odmítá argumentaci v důvodové zprávě k návrhu stávající dikce napadeného zákonného ustanovení a tvrdí, že tomu bylo právě naopak, že totiž předchozí úprava umožňovala respektovat specifika toho kterého konkrétního a jedinečného případu. Současně upozorňuje na možnosti metodického vedení správních úřadů při aplikaci § 6 živnostenského zákona. Zvolený legislativní prostředek považuje proto navrhovatel za nepřiměřený ve vztahu k dosažení zamýšleného účelu. Zdůrazňuje, že napadená zákonná úprava nepřihlíží k osobě konkrétního odsouzeného, k druhu podnikatelské činnosti, účelu trestu, působení na odsouzeného po propuštění z výkonu trestu, k nutnosti jeho začlenění do běžného občanského života. Nadto upozorňuje i na případný rozpor předmětného zákonného ustanovení s čl. 40 Listiny.

Ze všech takto vyložených důvodů navrhuje Krajský soud v Plzni ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, pro rozpor s čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 Listiny zrušit, a to dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení II.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 5. ledna 2009, se předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček omezuje toliko na rekapitulaci dat a procedurálních fází přijetí zákona č. 455/1991 Sb., jakož i zákona č. 356/1999 Sb. Jakkoli lze jistě obecně uvítat lakonický způsob vyjadřování, při absenci jakékoli zmínky o intencích zákonodárce plynoucích z průvodních dokumentů přijímání zákona se vnucuje otázka smyslu a účelu vyjádření účastníka řízení k předmětnému návrhu.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření, doručeného Ústavnímu soudu dne 29. prosince 2008, jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka rekapituluje legislativní vývoj úpravy ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, tj. počínaje přijetím zákona č. 455/1991 Sb., přes přijetí zákonů č. 356/1999 Sb., č. 167/2004 Sb., až po přijetí zákona č. 130/2008 Sb., přičemž vyslovuje pochybnost, lze-li z navrhovaného petitu jednoznačně dovodit, jaké znění živnostenského zákona je navrhováno zrušit, neboť ke zrušení navrhovaná dikce § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona je označena „ve znění pozdějších předpisů“.

V dalším se ve vyjádření uvádí, že ze stenozáznamu z projednávání senátního tisku č. 356/1999 návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), vyplývá, že na plénu Senátu byla bezúhonnost zmíněna ve zprávě ministra průmyslu a obchodu jako předkladatele tohoto návrhu zákona, který uvedl, že se jedná „o zpřísnění všeobecných podmínek k provozování živnosti, omezující podnikání osob odsouzených pro závažné trestné činy nebo majících daňové nedoplatky“. Dále ve společné zpravodajské zprávě, kterou přednesl zpravodaj výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, tento kromě jiného uvedl, že „cílem bylo zejména nově vymezit podmínky pro vstup do podnikání u fyzických i právnických osob a rozšířit dosud stanovenou podmínku beztrestnosti o neodsouzení za úmyslný trestný čin, za který byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody delší než jeden rok, nebo o trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s podnikáním“. Předseda Senátu v této souvislosti připomíná, že při projednávání návrhu zákona v jednotlivých výborech ani na plénu Senátu nezazněly pochybnosti o souladu úpravy všeobecných podmínek provozování živností s relevantními ustanoveními Listiny, a konstatuje, že shodně s usneseními výborů i plénum Senátu dne 9. prosince 1999 na své 12. schůzi přijalo usnesení (č. 232), jímž návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválilo.

Další návrh zákona, kterým se měnil zákon č. 455/1991 Sb., byl Senátem projednáván jako senátní tisk č. 2004/292, přičemž dle účastníka řízení z proběhlé rozpravy v jednotlivých výborech a na plénu Senátu nevyplývá, že by některý ze senátorů považoval navrženou úpravu týkající se bezúhonnosti za odporující Listině (plénum Senátu pak na své 14. schůzi dne 25. března 2004 usnesením č. 364 návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválilo). Shodné konstatování platí dle něj i pro projednávání posledního návrhu zákona, kterým se měnil zákon č. 455/1991 Sb. (tisk č. 211/2008), přičemž návrh byl plénem Senátu na jeho 12. schůzi dne 20. března 2008 usnesením č. 333 ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválen.

III. Upuštění od ústního jednání III.

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že jak navrhovatel ve svém návrhu ze dne 18. listopadu 2008, tak i účastníci řízení v přípise předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 1. dubna 2009 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne 31. března 2009, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.