IV. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele IV.
Návrh na zrušení ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona byl podán Krajským soudem v Plzni dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci vedené u Krajského soudu v Plzni pod sp. zn. 30 Ca 98/2008 se žalobce žalobou domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného správního orgánu, takto Krajského úřadu Plzeňského kraje, krajského živnostenského úřadu, ze dne 26. června 2008 č. j. VVŽÚ/5727/08, kterým bylo jeho odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu v Domažlicích ze dne 17. dubna 2008 č. j. OŽ-6414/2007-11356/2008/See o zrušení živnostenského oprávnění podle § 58 odst. 1 písm. a) s přihlédnutím k § 6 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), zamítnuto a prvoinstanční správní rozhodnutí potvrzeno.
Krajský soud v Plzni poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru, že ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, jehož má být při řešení věci sp. zn. 30 Ca 98/2008 použito, je v rozporu s čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 Listiny, kmenové řízení dle § 48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního usnesením ze dne 18. listopadu 2008 č. j. 30 Ca 98/2008-19 přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu norem.
Smyslem konkrétní kontroly norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy je soudní kontrola ústavnosti zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož má být obecným soudem použito při projednání a rozhodnutí určité konkrétní věci. Tím je rovněž vymezen prostor obecného soudu pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jenž je omezen toliko a výlučně na v dané věci relevantní hmotné a procesní právo. Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je tudíž taková pozice zákona, příp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu kmenového řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody.
Jak vyplývá z popisu předmětného řízení u obecného soudu, lze na straně navrhovatele konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní legitimace pro řízení o kontrole norem.
V. Petit návrhu, dikce napadeného právního předpisu a posouzení důvodnosti odmítnutí návrhu dle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. V.
Dle petitu návrhu se Krajský soud v Plzni domáhá, aby Ústavní soud nálezem „ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)“, zrušil.
Dikce § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, platná a účinná do 30. června 2008, čili do nabytí účinnosti zákona č. 130/2008 Sb., tj. zákona č. 455/1991 Sb., ve znění zákona č. 167/2004 Sb., byla následující: „Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku.“. Čl. I bod 16 zákona č. 167/2004 Sb. totiž stanovil: »V § 6 odst. 2 písm. a) zní: „a) k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku,“.«.
Dikce předmětného zákonného ustanovení ve znění novely provedené zákonem č. 130/2008 Sb. (čl. I bod 9) je pak následující: „Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, ať již samostatně nebo v souběhu s jinými trestnými činy, a byl mu uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku, nebo“.
Dle ustanovení § 75 odst. 1 soudního řádu správního při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Z uvedeného plyne, že v obecným soudem projednávané a rozhodované věci relevantním právem je ustanovení § 6 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona, ve znění platném a účinném do 30. června 2008.
V mezidobí bylo tudíž relevantní zákonné ustanovení změněno či zrušeno. Souhrnně se k dopadu takovéto situace pro řízení o konkrétní kontrole norem vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). Odkázal v něm předně na nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), dle kterých „dojde-li soudce obecného soudu k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Odmítnutí poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona pomoc Ústavní soud považoval za důvod vzniku neřešitelné situace umělého právního vakua, rozhodnutí obecného soudu samotného o protiústavnosti aplikovaných ustanovení pak kvalifikoval jako postup v rozporu s Ústavou, a to v rozporu se zásadou koncentrovaného ústavního soudnictví (čl. 83 a čl. 95 odst. 1 a 2 Ústavy).“. Jelikož uvedený postup otevírá prostor pro posuzování dřívějších právních jednání (případně právních událostí) dle pozdější, avšak již ústavně konformní právní úpravy, a vykazuje proto znaky pravé retroaktivity, Ústavní soud jej zásadně omezil na situace připouštějící regulaci pravou retroaktivitou [viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)] a konstatoval, že z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv, přičemž uvedená teze z pohledu členění základních práv a svobod s ohledem na jejich možné adresáty dopadá na případy, ve kterých je tímto adresátem veřejná moc. Pravá retroaktivita dle Ústavního soudu v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci tudíž nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, příp. zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 rovněž upozornil na skutečnost, že situace odlišná nastává v případech horizontálního působení základních práv a svobod, na něž ve vztahu k třetím osobám nutno vztáhnout principy ochrany důvěry občanů v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv - neomezená aplikace postupu založeného interpretací čl. 95 odst. 2 Ústavy obsaženou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, potvrzeném nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/03 (všechny viz výše), by tudíž u nich založila pravou retroaktivitu, a tedy rozpor s principem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Za jediný možný případ průlomu zákazu zpětné účinnosti právní normy v řízení o kontrole norem u horizontálního působení základních práv a svobod Ústavní soud akceptoval ochranu hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy dle jejího čl. 9 odst. 2, hodnot, podmínky jejichž ochrany, a to i za cenu prolomení zákazu pravé retroaktivity, obsahuje slavná „Radbruchova formule“.
Pro uvedené nelze než interpretovat předmětný petit ve smyslu „návrhu na zrušení“ ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, platného a účinného do 30. června 2008. Předmětné zákonné ustanovení upravuje právní vztah, ve kterém adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti (čl. 4 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 Listiny) je veřejná moc, a nikoli subjekt soukromého práva. Proto jsou v rozhodované věci splněny podmínky pro řízení o konkrétní kontrole norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve smyslu právního názoru Ústavního soudu vyjádřeného v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, sp. zn. Pl. ÚS 42/03 a sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (všechny viz výše), a není tudíž dán důvod odmítnutí návrhu dle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
Konečně se na tomto místě nabízí i otázka relevance legislativní změny pro řízení o kontrole norem. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24 SbNU 201; 424/2001 Sb.) Ústavní soud k této otázce, tj. k dopadu změny zákonného ustanovení v řízení o kontrole norem pro postup dle § 66 odst. 1 a § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., konstatoval, že změna ke zrušení navrhovaného zákonného ustanovení zakládá důvod odmítnutí návrhu, resp. zastavení řízení o kontrole norem toliko tehdy, je-li pro posouzení ústavnosti tohoto ustanovení rozhodná. Uvedený právní názor byl následně potvrzen řadou dalších nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (viz výše), nález sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/05 ze dne 4. 4. 2006 (N 77/41 SbNU 11; 303/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (viz výše)]. Od uvedené je ale odlišná situace, v níž nedochází ke změně, nýbrž ke zrušení napadeného ustanovení a jeho nahrazení ustanovením (příp. právním předpisem) novým, a to i v případě jejich identického znění. Jelikož normativní existence právního předpisu (platnost) je utvářena jednotou normotvůrcovy vůle a jejího projevu (publikací předpisu), není u dvou obsahově identických a v čase po sobě následujících právních předpisů dána i jejich identita normativní (identita platnosti). Vycházeje z tohoto právního názoru, Ústavní soud ustanovení § 67 odst. 1 (příp. § 66 odst. 1) zákona č. 182/1993 Sb. v obdobných případech i aplikoval [viz např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/04 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)].
V předmětné věci se rovněž jedná o případ odlišný. Novelou živnostenského zákona, provedenou zákonem č. 130/2008 Sb., nebyla totiž změněna toliko část ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, nýbrž celá jeho předchozí dikce zrušena a nahrazena dikcí novou (a to jakkoli by i dikce nová z hlediska důvodů posuzování ústavnosti celého ustanovení neobsahovala relevantní změnu). Z uvedeného plyne závěr, dle něhož navzdory obsahové totožnosti, v důsledku absence jednoty normotvůrcovy vůle a jejího projevu, jsou v rozhodované věci splněny podmínky pro řízení o konkrétní kontrole norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve smyslu právního názoru Ústavního soudu vyjádřeného v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, sp. zn. Pl. ÚS 42/03 a sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (všechny viz výše), tj. přezkumu ústavnosti ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, platného a účinného do 30. června 2008.
VI. Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu VI.
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona, tj. zákona č. 167/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony, ve 3. čtení na své 27. schůzi dne 24. února 2004 usnesením č. 921, kdy z přítomných 186 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo 130 poslankyň a poslanců a 2 byli proti.
Dne 25. března 2004 návrh zákona projednalo na své 14. schůzi čtvrtého funkčního období plénum Senátu a usnesením č. 367 schválilo návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. V hlasování č. 39 bylo 40 ze 62 přítomných senátorů pro návrh, 22 se zdrželo hlasování.
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 167/2004 Sb. řádně vyhlášen v částce 57 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 16. dubna 2004, a dle čl. X nabyl účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost, tj. dnem 1. května 2004.
Následující stránka