Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 7. června 1995 ve věci návrhu na zrušení § 34 zákona České národní rady č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění zákonů č. 164/1993 Sb. a č. 275/1994 Sb.

Odůvodnění

Dne 20. ledna 1995 Ústavní soud obdržel návrh prezidenta republiky na zrušení ustanovení § 34 zákona České národní rady č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění zákonů č. 164/1993 Sb. a č. 275/1994 Sb., pro rozpor s čl. 1 Listiny základních práv a svobod vyhlášené Předsednictvem České národní rady pod č. 2/1993 Sb. jako součást ústavního pořádku České republiky a s čl. 1 Ústavy České republiky.

Navrhovatel uvedl, že zákon ČNR č. 360/1992 Sb. zavedl s účinností od 7. 7. 1992 jako zvláštní podmínku pro provozování vymezených činností ve výstavbě získání autorizace v příslušném oboru. Ověření způsobilosti autorizací zákon ukládá fyzickým osobám, chtějí-li vykonávat vybrané odborné činnosti ve výstavbě. Právnické a fyzické osoby podnikající podle obchodního zákoníku mohou vykonávat vybrané činnosti ve výstavbě též pouze tehdy, zajišťují-li jejich výkon autorizovanými osobami (zaměstnanci). Podmínkou pro získání autorizace jsou: občanství České republiky a trvalý pobyt v České republice, plná způsobilost k právním úkonům, bezúhonnost, vysokoškolské vzdělání v příslušném oboru, odborná praxe v předepsané délce, úspěšné složení zkoušky odborné způsobilosti a složení předepsaného slibu.

Zákon v § 10 a 11 zároveň stanovil podmínky zániku, odejmutí a pozastavení autorizace; v § 12 až 16 autorizovaným osobám ukládá povinnosti, mezi něž patří i povinnost uzavřít pojištění z odpovědnosti za škody způsobené výkonem této činnosti (§ 16) a povinnost podrobit se disciplinární odpovědnosti a disciplinárnímu řízení (§ 20 až 22) při porušení povinností stanovených v tomto zákoně.

Ustanovení § 34 zákona ČNR č. 360/1992 Sb., ve znění zákonů č. 164/1993 Sb. a č. 275/1994 Sb., umožňuje osobám vlastnícím oprávnění k projektové činnosti nebo osvědčení zvláštní způsobilosti k výkonu činnosti ve výstavbě, vydaných na základě předpisů platných před účinností zákona ČNR č. 360/1992 Sb., tj. před 7. 7. 1992, vykonávat vybrané činnosti podle tohoto zákona. Pro získání oprávnění nebo osvědčení podle předchozí úpravy (zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 103/1990 Sb. a zákona č. 262/1992 Sb., vyhláška Federálního ministerstva pro technický a investiční rozvoj č. 8/1983 Sb., o zvláštní způsobilosti k některým činnostem ve výstavbě, ve znění vyhlášky č. 73/1987 Sb., vyhláška Státní komise pro vědeckotechnický a investiční rozvoj č. 186/1990 Sb., o oprávnění k projektové činnosti) a pro výkon těchto profesí platily podstatně jiné, méně náročné podmínky, než byly zavedeny zákonem ČNR č. 360/1992 Sb. Zákonodárce proto v původním § 34 tohoto zákona stanovil platnost dřívějších oprávnění pouze na určitou - přechodnou - dobu, a to do jednoho roku od účinnosti zákona (tj. do 7. 7. 1993), kterou pak prodloužil zákonem č. 164/1993 Sb. do 31. 12. 1994.

Smyslem této přechodné úpravy bylo, aby po stanovenou dobu občané žádající o autorizaci měli možnost splnit podmínky zákona a předložit požadované náležitosti a příslušné komory, které zákon teprve ustavil, mohly organizačně zabezpečit nová oprávnění o způsobilosti k výkonu v určených stavebních oborech a činnostech.

Tento záměr přechodného opatření je patrný i z dosud platného čl. II zákona č. 262/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 103/1990 Sb., podle něhož právnické a fyzické osoby podnikající v oboru stavebnictví nemohou po uplynutí stanovené lhůty vybrané činnosti ve výstavbě zajišťovat, nemají-li předepsaný průkaz odborné způsobilosti - autorizaci.

Náročnější požadavky na výkon povolání ve vybraných profesích ve stavebnictví promítnuté v celém zákoně ČNR č. 360/1992 Sb. jsou odůvodněné veřejným zájmem ochrany třetích osob, např. pokud jde o bezpečnost staveb, povinné zákonné pojištění apod. Prozatím nebyly zákonodárcem změněny a platí pro všechny občany.

Poslední úpravou zákona ČNR č. 360/1992 Sb. zákonem č. 275/1994 Sb. však byla z § 34 vypuštěna lhůta „pouze do 31. 12. 1994“, a tak v rozporu s původním záměrem zákonodárce se přechodné opatření zákona stalo trvalou součástí zákonné úpravy.

V důsledku takové právní úpravy se tak určitému okruhu osob umožnilo na neomezenou dobu vykonávat kvalifikovanou stavební a projektovou činnost, na které je významný veřejný zájem, bez předepsané autorizace.

Navrhovatel posuzoval, nakolik je tato právní situace v souladu s ústavní zásadou rovnosti v právech vyjádřenou v čl. 1 Listiny základních práv a svobod, která je pojímána jako relativní právní rovnost subjektů a která vyžaduje, aby bylo uplatňováno stejné právo za stejných faktických poměrů. V tomto směru navrhovatel vycházel z rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, jehož se i Ústavní soud dovolává, např. ve svých nálezech č. 3 a 9 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, svazek č. 1. Z této zásady plyne, že neodůvodněné rozdíly, které tuto zásadu porušují, je třeba považovat za protiústavní.

Zákonodárce napadeným § 34 zákona ČNR č. 360/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zavedl dva různé režimy podmínek pro výkon jednoho povolání, přičemž neměl pro to racionální ani objektivní důvody. Důvod, který byl vyjádřen v důvodové zprávě k zákonu č. 275/1994 Sb., že „tato problematika bude upravena novou zákonnou úpravou v návaznosti na novelu stavebního řádu“, nelze akceptovat. Navrhovatel zákona se nemůže zavazovat k tomu, co v budoucnosti přijme nebo nepřijme Parlament.

Navrhovatel v napadeném ustanovení shledává i porušení čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika právní stát založený i na úctě k právu.

Jedním z principů právního státu je princip právní jistoty, který je určující pro každý demokratický právní stát (viz nález č. 15/1993 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR). Tím, že zákonodárce provedl pouze změnu § 34, z přechodného opatření učinil stav trvalý, přičemž toto nepromítl i do ostatních navazujících ustanovení zákona řešících práva a povinnosti autorizovaných osob (tj. co by z nové právní úpravy autorizace se mělo vztahovat na osoby, kterým bylo uděleno oprávnění nebo osvědčení k výkonu činností ve výstavbě podle starých předpisů, např. povinné pojištění, disciplinární odpovědnost), porušil princip právní jistoty tak, jak má na mysli citovaný čl. 1 Ústavy.

Parlament České republiky jako účastník řízení ve svém vyjádření, které podepsal předseda Poslanecké sněmovny PhDr. Milan Uhde, uvedl, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem České republiky a že je nyní na Ústavním soudu, aby v souvislosti s návrhem prezidenta republiky posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí. Vyslovil přesvědčení, že napadenou právní úpravou, jejímž smyslem je ponechat různé druhy oprávnění až do doby, kdy bude věc komplexně řešena novým zákonem, nedošlo k porušení principu rovnosti, protože je na vůli zákonodárce, zda předchozí získaná oprávnění prohlásí dříve či později za oprávnění rovnocenná oprávněním získaným podle pozdějšího zákona či nikoliv.

Ústavní soud zjistil ze Sbírky zákonů, že pod č. 360/1992 Sb. byl vyhlášen zákon České národní rady ze dne 7. května 1992 o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Podle § 34 osoby, kterým bylo uděleno oprávnění k projektové činnosti nebo osvědčení zvláštní způsobilosti k výkonu činností ve výstavbě podle dosavadních předpisů (zákon č. 50/1976 Sb., ve znění zákona č. 103/1990 Sb. a zákona č. 262/1992 Sb., vyhláška Federálního ministerstva pro technický a investiční rozvoj č. 8/1983 Sb., ve znění vyhlášky č. 73/1987 Sb., a vyhláška Státní komise pro vědeckotechnický a investiční rozvoj č. 186/1990 Sb.), mohou vykonávat vybrané činnosti podle tohoto zákona pouze do jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona. Zákon nabyl účinnosti dnem 7. července 1992. Ještě před uplynutím roční lhůty dne 20. května 1993 však přijal Parlament České republiky zákon č. 164/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon ČNR č. 360/1992 Sb. V čl. I bodu 2 této novely bylo stanoveno, že v § 34 se slova „pouze do jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona“ nahrazují slovy „pouze do 31. prosince 1994“. Legislativní vývoj této právní úpravy byl dovršen zákonem Parlamentu České republiky z 28. prosince 1994 č. 275/1994 Sb., kterým byl § 34 zákona České národní rady č. 360/1992 Sb., ve znění zákona č. 164/1993 Sb., změněn tak, že slova „pouze do 31. prosince 1994“ se vypouštějí.

Také ze Sbírky zákonů, jakož i ze sdělení předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, sněmovního tisku č. 1299 a těsnopisecké zprávy o 25. schůzi Poslanecké sněmovny Ústavní soud dále zjistil, že Poslanecká sněmovna projednávala druhou novelu zákona na základě zákonodárné iniciativy poslance Miloslava Výborného a dalších 12 poslanců. Předkladatelé v důvodové zprávě uvedli, že zákonem ČNR č. 360/1992 Sb. byly mimo jiné zřízeny Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, jimž bylo svěřeno udělovat na podkladě písemných žádostí a za podmínek stanovených zákonem autorizaci, kterou zákon definuje jako oprávnění fyzických osob k výkonu odborných činností ve výstavbě a současně jako zvláštní podmínku provozování živnosti. Přechodné ustanovení § 34 připustilo, aby výjimkou z této zásady mohly vybrané činnosti podle zákona vykonávat i osoby, kterým bylo uděleno oprávnění k projektové činnosti nebo osvědčení zvláštní způsobilosti k výkonu činností ve výstavbě podle dosavadních předpisů i bez autorizace, avšak pouze do 7. května (správně července) 1993 a později do 31. prosince 1994. Navrhovanou novelou se předpokládá zrušit toto omezení úplně s tím, že tato problematika bude upravena novou zákonnou normou v návaznosti na novelu stavebního zákona. Předlohou zákona se zabývaly hospodářský výbor, výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí a výbor pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu a všechny tři výbory doporučily její schválení (sněmovní tisk 1364). Na schůzi Poslanecké sněmovny předlohu novely zákona ČNR č. 360/1992 Sb., ve znění zákona č. 164/1993 Sb., odůvodnil poslanec Josef Ullmann, který závěr důvodové zprávy rozvedl tak, že původní časové omezení vycházelo z předpokladu, že během roku 1994 dojde ke komplexní zákonné úpravě profesních komor, což se však nestalo, neboť nebyly přijaty novely ani stavebního zákona a živnostenského zákona, ani např. zákona o vysokých školách, a proto bude lepší časový limit platnosti oprávnění k projektové činnosti a osvědčení zvláštní způsobilosti k výkonu činností ve výstavbě prozatím úplně zrušit do doby, kdy nový a lepší zákon bude schopen tuto záležitost lépe vyřešit. Schůze Poslanecké sněmovny dne 8. prosince 1994 bylo přítomno 117 poslanců, z nichž 110 poslanců hlasovalo pro, 1 poslanec hlasoval proti, 3 poslanci se hlasování zdrželi a 3 poslanci nehlasovali. Poslanecká sněmovna setrvala na zákonu dne 27. prosince 1994 po jeho vrácení prezidentem republiky, a to rovněž potřebným zvýšeným kvórem. Tuto skutečnost deklarovala usnesením vyhlášeným pod č. 276/1994 Sb. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.

Ústavní soud tedy zjistil, jak mu to ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, že napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Potom, také podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., Ústavní soud posuzoval obsah § 34 zákona ČNR č. 360/1992 Sb., ve znění zákonů č. 164/1993 Sb. a č. 275/1994 Sb., jehož zrušení navrhl prezident republiky podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., z hlediska jeho souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle č. 10 Ústavy.

Kategorie rovnosti zakotvená v článku 1 Listiny základních práv a svobod, jehož porušení je navrhovatelem zákonu vytýkáno, náleží k těm základním lidským právům, jež svou povahou jsou sociálními hodnotami konstituujícími hodnotový řád společnosti. V sociálním procesu plní tyto hodnoty funkci spíše jen ideálně typických kategorií vyjadřujících cílové představy, jež se nemohou zcela krýt se sociální realitou a lze je dosahovat jen aproximativním způsobem. Rovnost by se tedy mohla stát univerzálním, každého sociálního tvaru a jevu se dotýkajícím, principem teprve v cíli společenského a historického vývoje, v rámci tohoto vývoje lze však na její důsledné dodržování apelovat jen v určitých mezích. Neexistuje žádný recept na určení, co všechno by mělo být rovné, sotva však lze, podle názoru Ústavního soudu, mít pochybnosti o tom, že egalitářský univerzalismus by nutně vyvolal hluboce nefunkční sociální účinky. Každá rovnost ve společenském dění může proto být jen rovností „na pochodu“, vývojovým tvarem, jehož nepřetržité oscilování v oblasti kontinua napětí mezi úsilím o totální rovnost a úsilím o totální nerovnost substituuje vlastní cílovou představu. Rovnost může se tedy krýt s realitou jen v určitých základních datech, jinak vzhledem k tendencím jejího extenzivního a intenzivního nárůstu se úsilí o její etablování může ocitnout na hranici, kterou lze překročit jen za cenu porušení např. svobody. Jako jedna ze základních podmínek sociálního a historického procesu je tak rovnost uváděna zcela konsekventně do vztahu se svobodou, s níž se vzájemně podmiňuje a ocitá na bázi jak vzájemné podpory, tak i konfliktu. Tak jako krajně egalitářské požadavky ohrožují samu podstatu svobody, děje se tak i opačně. Ze všech těchto důvodů jeví se proto Ústavnímu soudu jako neadekvátní tendence vtěsnat každé úsilí o dosažení rovnosti do rámce etablování základních lidských práv, jež svou povahou přečnívají nad „politiku každodennosti“. To proto také znamená, že nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny základních práv a svobod, práv národnostních a etnických menšin podle čl. 24 a násl. Listiny základních práv a svobod apod. Zatímco totiž svoboda je obsahově dána přímo podstatou jednotlivce, vyžaduje rovnost zpravidla „mezičlánky“, relaci k jiné sociální hodnotě. Jak by mělo vyplynout z dále uvedených důvodů tohoto rozhodnutí, postrádá v projednávané věci navrhovatelem vytýkané porušení principů rovnosti právě tento její vztah k jiným základním právům, a tím i intenzitu posunující je do roviny základních lidských práv.

Odůvodnění návrhu na zrušení § 34 zákona ČNR č. 360/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze shrnout do tvrzení, že zákonodárce zavedl dva různé režimy pro výkon jednoho povolání, přičemž pro to neměl racionální ani objektivní důvody. V napadeném ustanovení navrhovatel shledává porušení čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Jedním z principů právního státu je dle stanoviska navrhovatele i princip právní jistoty, který byl údajně porušen mj. tím, že § 34 cit. zákona z přechodného opatření učinil stav trvalý. Jde o to, že zákonodárce stanovil, že osoby, kterým bylo uděleno oprávnění k projektové činnosti nebo osvědčení zvláštní způsobilosti k výkonu činností ve výstavbě podle dosavadních předpisů, mohou vykonávat vybrané činnosti dle tohoto zákona.

Bylo proto třeba se především zabývat podstatou dosavadního právního stavu, který upravuje platný stavební zákon (zákon č. 50/1976 Sb., ve znění zákona č. 103/1990 Sb. a zákona č. 262/1992 Sb.) a prováděcí předpisy vydané k jeho provedení (zejména vyhláška č. 8/1983 Sb., ve znění vyhlášky č. 73/1987 Sb., a vyhláška č. 186/1990 Sb.). Stavební zákon stanoví základní podmínky zvláštní způsobilosti k některým činnostem ve výstavbě (§ 45 a násl.). Podrobnější úpravu obsahují uvedené prováděcí předpisy.