Nález Ústavního soudu ze dne 14. května 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/18 ve věci návrhu na zrušení části čl. II bodu 4 zákona č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony

Odůvodnění

I. Předmět řízení I.

1. 1. Dne 9. března 2018 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Krajského soudu v Hradci Králové, za který jedná JUDr. Jan Rutsch, předseda senátu 30 A, (dále též jen „navrhovatel“) podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) na zrušení části ustanovení čl. II (Přechodná ustanovení) bodu 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále též jen „napadené ustanovení“).
2. 2. Navrhovatel uvádí, že v rámci jeho rozhodovací činnosti je pod sp. zn. 30 A 95/2017 rozhodováno o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Ten spatřuje žalobce Pavel Horák v tom, že žalovaný - Magistrát města Hradec Králové odpírá provést zápis žalobce do registru silničních vozidel jako vlastníka silničního vozidla Yamaha XTZ 750 SUPER TENERE, registrační značky XXX, a eviduje toto vozidlo jako zaniklé. Žalobce nabyl vlastnické právo k označenému silničnímu vozidlu dne 15. září 2014 a po nabytí vlastnického práva došlo v registru vozidel ke dni 17. září 2014 k odhlášení původního vlastníka. Žalobce však ve lhůtě do 30. června 2015 nepožádal příslušný správní orgán o zápis změny nového vlastníka k tomuto vozidlu. O věc se začal zajímat u žalovaného Magistrátu města Hradec Králové až v měsíci srpnu 2015. Žalovaný žalobci doručil sdělení ze dne 7. srpna 2015, v němž mu oznámil, že zápis spočívající ve změně vlastníka předmětného silničního vozidla provést nemůže, protože vozidlo bylo z registru vyřazeno, neboť je ze zákonných důvodů považováno za zaniklé. Opakovaná žádost žalobce ze dne 15. února 2016 byla zamítnuta rozhodnutím žalovaného ze dne 17. února 2016 sp. zn. SZ MMHK/029682/2016 OD2/HJ MMHK/031448/2016 a odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 7. dubna 2016 č. j. KUKHK-11830/DS/2016/GL. Proti těmto úkonům správních orgánů podal žalobce žalobu podle § 65 a násl. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), která byla odmítnuta usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. února 2017 č. j. 30 A 31/2016-46, neboť podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 11. února 2016 č. j. 9 As 281/2015-57) není provedení či neprovedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel správním rozhodnutím vydaným v rámci správního řízení, ale jde o tzv. jiný úkon podle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Navrhovatel nemá povědomí o tom, že by proti tomuto jeho rozhodnutí žalobce podal kasační stížnost. Následně žalobce podal nyní projednávanou zásahovou žalobu.

II. Znění napadeného ustanovení II.

1. 3. Ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 239/2013 Sb. zní:
   1. „4. Silniční vozidlo, které je ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona trvale vyřazené z registru silničních vozidel, se považuje za silniční vozidlo zaniklé. Silniční vozidlo se dále považuje za zaniklé, pokud ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona
      1. b) není u tohoto vozidla zapsán v registru silničních vozidel jeho vlastník a do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona není podána žádost o zápis vlastníka silničního vozidla do registru.“

III. Argumentace navrhovatele III.

1. 4. Navrhovatel v návrhu uvedl, že svůj postup žalovaný opírá o odkaz na čl. II (Přechodná ustanovení) bod 4 písm. b) zákona č. 239/2013 Sb. Podle tohoto ustanovení lhůta k zapsání (doregistrování) změn údajů o vlastníkovi vozidla do registru silničních vozidel uplynula dnem 30. června 2015. Od 1. července 2015 tak všechna vozidla, která do 30. června 2015 nebyla v souladu s přechodnými ustanoveními zapsána (doregistrována) v registru silničních vozidel, z právního pohledu zanikla. Žalobce namítá, že jednání žalovaného spočívající v tom, že u motorového vozidla, jehož je vlastníkem, odmítá provést zápis změn údajů o vlastníkovi vozidla, je nezákonným zásahem, neboť žalovaný svou nečinností při výkonu veřejné správy brání žalobci ve výkonu jeho vlastnického práva.
2. 5. Navrhovatel přisvědčil argumentaci žalobce obsažené v žalobě a doplněné při jednání soudu dne 6. března 2018, že se v případě jednání žalovaného, v němž žalobce spatřuje nezákonný zásah, jedná o zásah trvající, nikoliv o zásah jednorázový s trvalými důsledky. Trvalost zásahu je spatřována v tom, že žalobce s ohledem na fikci zániku svého vozidla není oprávněn je trvale užívat, tedy je mu bráněno vykonávat jeho vlastnické právo. V tom spatřuje navrhovatel rozdíl oproti skutkovému a právnímu stavu řešenému např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. října 2015 č. j. 7 As 107/2014-53. V souvislosti s tím žalobce ještě uvedl, že pokud by uvedený zásah byl posuzován jako zásah jednorázový s trvalými důsledky, byl by nejen omezen ve výkonu svého vlastnického práva, ale dokonce zbaven práva na jeho soudní ochranu po uplynutí lhůty dvou měsíců, aniž by byl o tomto důsledku, který pro běžného občana není obecně předvídatelný, řádně poučen.
3. 6. Navrhovatel tak dospěl k závěru, že není namístě žalobu odmítnout pro její opožděnost (z důvodu, že byla podána v tzv. subjektivní lhůtě podle § 84 odst. 1 s. ř. s.), protože napadený zásah shledal zásahem trvajícím. Potažmo tedy dospěl k závěru, že dotčené ustanovení zákona č. 239/2013 Sb. bude v daném soudním řízení aplikováno.
4. 7. Navrhovatel se dále musel zabývat tvrzeními žalobce, že uvedené ustanovení není souladné s ústavním pořádkem České republiky, přičemž dospěl k závěru, že se s žalobní argumentací ztotožňuje. Podle názoru navrhovatele dochází aplikací napadeného ustanovení k porušení ústavně zaručeného základního práva na ochranu majetku podle čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Vlastnické právo žalobce bylo zcela znehodnoceno, neboť žalobce z administrativních důvodů není oprávněn svou věc užívat. Potlačeno je podle tvrzení navrhovatele i oprávnění žalobce s věcí disponovat, neboť žalobce sice formálně je oprávněn převést své vlastnické právo na jiného, avšak ani případný nabyvatel nebude oprávněn věc užívat, což činí smluvní převod vlastnického práva fakticky neuskutečnitelným. Jak vyplývá z důvodové zprávy k návrhu zákona, později schváleného a publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 239/2013 Sb., cílem novely bylo mimo jiné zpřehlednit údaje v registru silničních vozidel tak, aby mohla být odstraněna data týkající se nepoužívaných vozidel. Fikce nevratného administrativního zániku vozidel, která byla ve stavu tzv. „polopřevodu“, se však součástí navrhovaného znění zákona č. 239/2013 Sb. stala až na základě pozměňovacího návrhu hospodářského výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“); důvod této změny nebyl vysvětlen. Lze proto předpokládat, že jiný účel než zajištění přehlednosti rejstříku vozidel napadené ustanovení nesleduje. Takový účel však nelze podle názoru navrhovatele pokládat za dostatečně závažný, aby ospravedlnil zásah do ústavně zaručených práv vlastníků vozidel. Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že těmto vlastníkům byla poskytnuta lhůta pro završení dosud neskončených převodů.
5. 8. Podle názoru navrhovatele napadené ustanovení nemůže obstát v testu proporcionality. Lze připustit, že naplněn může být první krok testu proporcionality, neboť sledovaného cíle (odstranění některých vozidel z rejstříku) lze touto cestou dosáhnout. Napadená úprava ale neobstojí v testu potřebnosti a přiměřenosti. Zamýšleného cíle bylo totiž možno dosáhnout i jinak, tj. bez toho, že by bylo zasaženo ústavně zaručené základní právo na pokojné užívání majetku. Za jinou nabízející se možnost řešení lze pokládat konstruování vyvratitelné domněnky zániku vozidla, kdy by vlastníkovi bylo umožněno prokázat, že předmětné vozidlo existuje a je způsobilé k provozu na pozemních komunikacích. Takový postup by mohl být i zpoplatněn. Administrativní zánik vozidla rovněž nebyl jediným myslitelným druhem sankce - splnění povinnosti vlastníka vozidla mohlo být vynucováno např. s využitím prostředků správního trestání, tj. uložením přiměřené pokuty za přestupek či správní delikt. Zákonodárcem zvolený následek spočívající ve faktickém vyvlastnění (když formálně existující vlastnické právo pozbývá svého smyslu, neboť věc nemůže být užívána) představuje mimořádně intenzívní zásah do sféry chráněné právem na pokojné užívání majetku.
6. 9. Naproti tomu veřejný zájem, který je napadeným ustanovením sledován (zpřehlednění registru vozidel), je podle tvrzení navrhovatele sporný a míra jeho závažnosti je v porovnání se zásahem do ústavně zaručených základních práv zanedbatelná. Navrhovatel má za to, že v této souvislosti je třeba zohlednit skutečnost, že ani předkladatel takovou úpravu nepožadoval a součástí zákona se stala až v průběhu legislativního procesu, takže správní orgány zcela zjevně nepociťovaly tíživou potřebu vypořádat se se stavem registru vozidel, která by mohla ospravedlnit zásah do práva na pokojné užívání majetku.

IV. Průběh řízení před Ústavním soudem IV.

1. 10. Ústavní soud podle § 69 odst. 1, 2 a 3 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh komorám Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a vládě České republiky (dále jen „vláda“) a Veřejné ochránkyni práv (dále též jen „ochránkyně“) jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.

V. Vyjádření účastníků řízení V.

1. 11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření ze dne 23. května 2018, podepsaném předsedou Poslanecké sněmovny Mgr. Radkem Vondráčkem, shrnula průběh legislativního procesu, v jehož rámci byl zákon č. 239/2013 Sb. projednán a schválen, a uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
2. 12. Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) ve vyjádření ze dne 16. května 2018, podepsaném jeho předsedou Milanem Štěchem, rovněž shrnul průběh legislativního procesu tak, že Senát při projednávání zákona č. 239/2013 Sb. postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Předlohou se zabýval jako garanční a jediný výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který se k jejímu projednání sešel na své 15. schůzi dne 2. července 2013, přičemž doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát projednal zákon na 11. schůzi dne 3. července 2013. V obecné rozpravě nevystoupil žádný ze senátorů. S ohledem na popsané lze konstatovat, že posuzované ustanovení se na půdě Senátu nestalo předmětem kritických úvah či diskusí.
3. 13. Dne 3. května 2018 obdržel Ústavní soud vyrozumění ochránkyně, že vstupuje do tohoto řízení. Obsahově totožné vyrozumění vlády bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 24. května 2018. V obou případech tak bylo učiněno v zákonem předepsaných lhůtách.

VI. Vyjádření vedlejších účastníků řízení VI.