Nález Ústavního soudu ze dne 30. března 2021 sp. zn. Pl. ÚS 9/20 ve věci návrhu na zrušení § 9 odst. 1 věty třetí zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 296/2017 Sb.

Odůvodnění

I. Rekapitulace obsahu návrhu a průběhu řízení u navrhovatele I.

1. 1. Návrhem ze dne 27. 3. 2020 podaným na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) se Městský soud v Praze (dále též „navrhovatel“) domáhá zrušení ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „ZSP“ či „zákon o soudních poplatcích“), v rozsahu jeho třetí (poslední) věty znějící: „K zaplacení poplatku po marném uplynutí lhůty se nepřihlíží.“, která byla do § 9 odst. 1 doplněna zákonem č. 296/2017 Sb.
2. 2. Z obsahu návrhu, jakož i vyžádaného soudního spisu vedeného u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 20 C 135/2018 Ústavní soud zjistil, že v tomto řízení se žalobce domáhá ochrany osobnosti, do níž měla žalovaná neoprávněně zasáhnout v rámci svého zpravodajství porušením zásady presumpce neviny.
3. 3. Usnesením Obvodního soudu pro Prahu 2 č. j. 20 C 135/2018-64 ze dne 26. 10. 2018, které bylo zástupci žalobce doručeno dne 31. 10. 2018, byl žalobce vyzván k zaplacení soudního poplatku za žalobu ve výši 20 000 Kč ve lhůtě do 15 dnů od doručení usnesení. V průběhu této lhůty požádal žalobce o osvobození od soudních poplatků a usnesením Obvodního soudu pro Prahu 2 č. j. 20 C 135/2018-83 ze dne 16. 1. 2019 bylo žalobci osvobození od soudních poplatků v rozsahu 50 % přiznáno. Poté, co toto usnesení nabylo právní moci, byl žalobce prostřednictvím svého zástupce vyzván, aby ve lhůtě 15 dnů zaplatil soudní poplatek ve výši 10 000 Kč. Žalobci se dostalo poučení, že nebude-li soudní poplatek ve lhůtě zaplacen, bude řízení před soudem prvního stupně zastaveno. Výzva byla zástupci žalobce doručena dne 10. 4. 2019. Následně vydal Obvodní soud pro Prahu 2 usnesení č. j. 20 C 135/2018-86 ze dne 29. 7. 2019, jímž bylo řízení zastaveno podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, neboť žalobce soudní poplatek za žalobu ve výši 10 000 Kč v dodatečně stanovené lhůtě nezaplatil.
4. 4. Proti usnesení o zastavení řízení podal žalobce včasné odvolání. Řízení o tomto odvolání je u navrhovatele coby soudu odvolacího vedeno pod sp. zn. 22 Co 190/2019. Žalobce v něm namítá, že soudní poplatek za žalobu včas zaplatil dne 12. 4. 2019, a to poštovní poukázkou typu A. Vysvětluje, že se dne 6. 8. 2019 dotazoval na příslušné poště, zda a jakým způsobem by mohl platbu reklamovat, a že je ve spojení s účetní kanceláří Obvodního soudu pro Prahu 2 a snaží se situaci vyřešit. Dle svých slov udělal vše pro to, aby byl soudní poplatek řádně a včas uhrazen. K odvolání přiložil kopii ústřižku poštovní poukázky, z něhož plyne, že poukázal platbu soudního poplatku ve výši 10 000 Kč ve prospěch Obvodního soudu pro Prahu 2 dne 12. 4. 2019. K výzvě navrhovatele žalobce doplnil, že nejprve soudní poplatek ve výši 10 000 Kč zaplatil již dne 28. 1. 2019 a znovu tak učinil na základě výzvy soudu prvního stupně dne 12. 4. 2019. Česká pošta, ačkoli platby neprovedla, žalobce o této skutečnosti neinformovala a vyčkávala na uplatnění reklamace. O neprovedení obou plateb se tak žalobce dozvěděl až v souvislosti s doručením usnesení o zastavení řízení. Důvod k neprovedení plateb spočíval podle České pošty v neexistenci účtu. Poštovní poukázku typu A ze dne 28. 1. 2019 měla za žalobce vyplnit zaměstnankyně pošty. Žalobcova reklamace byla Českou poštou vyřízena dne 19. 8. 2019 a žalobci byla vrácena částka celkem 20 000 Kč. Žalobce nakonec úspěšně zaplatil soudní poplatek za žalobu ve výši 10 000 Kč dne 20. 8. 2019.
5. 5. Navrhovatel ve svém návrhu uvedl, že se sám dotázal České pošty na okolnosti žalobcem uváděných plateb. Ve své odpovědi Česká pošta sdělila, že předmětné poukázky ve výši 10 000 Kč (jedna podaná na poště Plzeň 8 dne 28. 1. 2019 a jedna podaná na poště Plzeň 12 dne 12. 4. 2019) byly vyplaceny poštou Plzeň 8 dne 19. 8. 2019 zpět odesílateli na základě jeho reklamace dodání poukázané částky. Připsání částky 10 000 Kč adresátovi nemohlo být provedeno, neboť odesílatel uvedl na hlavním díle obou poukázek chybné číslo účtu adresáta. Chyba spočívala v tom, že odesílatel vepsal u obou poukázek na jejich hlavním díle předčíslí i číslo účtu do kolonky, kde má být uvedeno pouze číslo účtu. Z tohoto důvodu se jevilo číslo účtu jako nesprávné, a proto nemohly být poukázané částky připsány na účet Obvodního soudu pro Prahu 2. Dle navrhovatele není v dané věci sporu o tom, že řízení o žalobě bylo zastaveno pro nezaplacení soudního poplatku za situace, kdy žalobce udělal chybu při vyplňování poštovní poukázky. Nedopustil-li by se této chyby, zcela jistě by byl soudní poplatek včas zaplacen, neboť první platbu učinil žalobce ještě před tím, než byl k úhradě soudního poplatku vyzván po právní moci usnesení o částečném osvobození od soudních poplatků, a druhou platbu učinil obratem po obdržení této výzvy. Navrhovatel shrnul, že o tom, že došlo k popsané chybě při vyplňování obou poštovních poukázek, žalobce nevěděl, Česká pošta mu to sama nesdělila a reagovala až na jím učiněnou reklamaci poté, co bylo řízení zastaveno.
6. 6. Navrhovatel má za to, že do účinnosti novely zákona o soudních poplatcích provedené zákonem č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, nebylo ani v soudní praxi pochyb o tom, že soudní poplatek je možno účinně zaplatit až do okamžiku právní moci usnesení o zastavení řízení, tedy nejen do konce lhůty k odvolání proti tomuto usnesení, avšak také po celou dobu trvání případného odvolacího řízení proti tomuto usnesení. Dle navrhovatele za stávající úpravy, která se použije i v předmětné věci, nemůže ani soud prvního stupně, ani soud odvolací přihlédnout k tomu, z jakých důvodů nebyl soudní poplatek za žalobu zaplacen ve lhůtě žalobci k tomu poskytnuté. Taková právní úprava ovšem dle jeho názoru odporuje ústavnímu pořádku.
7. 7. Navrhovatel vyjádřil pochopení pro důvody, pro něž bylo změněno ustanovení § 9 ZSP v odstavcích 1 a 7. Mělo jít o pobídku, aby účastníci řízení plnili svou poplatkovou povinnost bezodkladně a nespoléhali na to, že účinně mohou soudní poplatek zaplatit nejpozději v průběhu řízení o odvolání proti usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Nehospodárnost vydávání usnesení o zastavení řízení jen proto, aby bylo následně rušeno či měněno, je dle navrhovatele evidentní. Nová právní úprava ovšem představuje vychýlení kyvadla do opačného extrému, a to svou nedůvodnou a neúnosnou tvrdostí. Vůbec totiž nebere v úvahu výjimečné situace, kdy poplatník nezavinil, že soudní poplatek nebyl soudu ve lhůtě zaplacen, respektive kdy míra zavinění na jeho nezaplacení je zanedbatelná, omluvitelná a zcela neadekvátní těžkým následkům, jež zastavení řízení může pro poplatníka představovat. K tomu navrhovatel dodal, že v souzené věci je očividné, že se žalobce poplatkové povinnosti vyhýbat nechtěl a že ani nechtěl nijak řízení zdržovat. Žalobce učinil jen tu zjevně omluvitelnou chybu, že číslo účtu napsal na poukázku dohromady s předčíslím. Jen z toho důvodu pošta platby neprovedla, a dokonce o tom žalobce sama ani neinformovala. Za tohoto stavu nelze dle názoru navrhovatele pokládat zastavení řízení bez možnosti jeho zvrácení za adekvátní následek, zejména vzhledem k dopadům, které z toho pro poplatníka vznikají.
8. 8. V návaznosti na to navrhovatel předestřel, že vyplnil-li v dané věci žalobce chybně poukaz k úhradě, pak jindy může chybu způsobit sama pošta či banka, takže poplatníkovi nebude možno klást ani v nejmenším k tíži, že soudní poplatek nebyl ve stanovené lhůtě zaplacen. Stejně tak může dle navrhovatele dojít u poplatníka k nečekaným okolnostem, jako je například náhlé onemocnění, zranění a podobně, které úhradu soudního poplatku ve stanovené lhůtě znemožní. Na žádnou z těchto nečekaných událostí či chyb nepřičitatelných poplatníkovi úprava § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích ani jiná právní norma nepamatuje. Přitom následky zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku mohou být pro poplatníka zásadně negativní a mnohdy nenapravitelné; je-li zastaveno řízení o opravných prostředcích, pak už nové odvolatel vyvolat nemůže.
9. 9. Navrhovatel se před předložením věci Ústavnímu soudu pokusil za užití všech možných výkladových pravidel vyložit použitelná ustanovení zákona o soudních poplatcích případně jiných právních norem způsobem umožňujícím změnu přezkoumávaného usnesení soudu prvního stupně tak, aby mohlo být v řízení o žalobě pokračováno, ovšem žádnou takovou cestu nenalezl. Zákon o soudních poplatcích je však výslovný, jednoznačný a žádné výjimky, včetně těch, jež předvídá ustanovení § 9 odst. 4 ZSP, nejsou v poměrech předmětné věci použitelné. Ani prominutí zmeškání lhůty k úhradě soudního poplatku nepřichází dle navrhovatele v úvahu, neboť jde o lhůtu propadnou.
10. 10. Nemožnost zohlednění jakýchkoli omluvitelných důvodů v případě opožděné platby soudního poplatku a z toho nevyhnutelně plynoucí zastavení řízení představuje dle názoru navrhovatele takové omezení přístupu k soudu a odepření spravedlnosti, že se ocitá v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Pro napravení tohoto protiústavního stavu postačí odstranění poslední věty ustanovení § 9 odst. 1 ZSP, neboť po jejím zrušení bude moci Městský soud v Praze přihlédnout v předmětné věci k úhradě stanoveného soudního poplatku z pohledu právní úpravy a soudní praxe z doby před 30. 9. 2017. Navrhovateli dle jeho slov nejde v dlouhodobé perspektivě o to, aby se kyvadlo úpravy opět vychýlilo do stejného stavu, který zde byl před tímto datem. Ani tento stav dle něj nebyl žádoucí, ovšem nebyl protiústavní, jako je stav nynější.
11. 11. Závěrem se navrhovatel též zmínil o korespondenci vedené s Ministerstvem spravedlnosti v rámci mezirezortního připomínkového řízení týkajícího se novely zákona o soudních poplatcích, v níž Městský soud v Praze mimo jiné sdělil své připomínky k důsledkům, které v některých řízeních vyvolaly změny ustanovení § 9 odst. 1 ZSP provedené zákonem č. 296/2017 Sb. Již tehdy a právě se znalostí okolností nastalých ve věci sp. zn. 22 Co 190/2019 poukazoval na tutéž problematiku a zasazoval se o to, aby bylo možné po novelizaci přihlédnout k pozdnímu zaplacení soudního poplatku z omluvitelného důvodu, což ministerstvo dle navrhovatele nevyslyšelo s odkazem na nevhodnost provádění změn s ohledem na krátkou dobu platnosti nové úpravy.

II. Průběh řízení před Ústavním soudem II.

1. 12. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“ a „Senát“) jako účastníkům řízení, jakož i vládě České republiky (dále jen „vláda“) a Veřejnému ochránci práv, již jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
2. 13. Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření její předseda, který uvedl, že návrh zákona č. 296/2017 Sb. obsahující napadené ustanovení zákona o soudních poplatcích byl předložen vládou. V té souvislosti popsal průběh jeho schvalování a uvedl, že norma byla přijata a vyhlášena na základě řádného postupu s tím, že je věcí Ústavního soudu, aby posoudil otázku namítané protiústavnosti napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
3. 14. Za Senát se vyjádřil jeho předseda, který rovněž popsal průběh schvalování předmětného návrhu zákona, jakož i nastínil stručnou genezi napadeného zákonného ustanovení. V té souvislosti podotkl, že změna ustanovení § 9 zákona o soudních poplatcích zůstala v pozadí zájmu Senátu, neboť materie, která je předmětem návrhu na zrušení, nebyla řečníky nikterak zmiňována. Předseda Senátu vyjádřil své přesvědčení, že Senát při projednávání návrhu zákona postupoval ústavně předepsaným způsobem a neshledal jeho rozpor s ústavním pořádkem. Závěrem uvedl, že je plně na Ústavním soudu, aby návrh posoudil a ve věci rozhodl.
4. 15. Vláda ve svém zevrubném vyjádření nejprve zrekapitulovala vývoj právní úpravy a důvody, které vedly ke změně § 9 odst. 1 ZSP. Uvedla, že novela zákona o soudních poplatcích v podobě návrhu zákona č. 296/2017 Sb. obecně sledovala odstranění nejpalčivějších problémů, které se v praxi v civilním soudním řízení vyskytovaly. Kladla si za cíl zefektivnění soudního řízení, včetně odbřemenění soudů. Ministerstvo spravedlnosti jako iniciátor novely po konzultaci s obecnými soudy zjistilo, že v rámci postupu při placení soudních poplatků dochází ke zbytečnému zatěžování soudů. Podle předchozí úpravy byl poplatek splatný již s podáním návrhu na zahájení řízení, v praxi však k jeho zaplacení spolu s podáním nedocházelo. Mnohdy tomu bylo naopak. Přestože soud rozhodl o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, mohl žalobce poplatek zaplatit ještě ve lhůtě pro podání odvolání, respektive do doby, než usnesení soudu o zastavení řízení nabylo právní moci. Nastávala tak dle názoru vlády paradoxní situace, kdy soud na základě dodatečně zaplaceného poplatku musel vydat nové usnesení, kterým zrušil své původní usnesení o zastavení řízení, a v původním řízení následně pokračoval. Soudy prvního stupně tak byly pravidelně zatíženy dvěma zbytečnými procesními úkony navíc, a to usnesením o zastavení řízení a usnesením o zrušení usnesení o zastavení řízení.
5. 16. V další části svého vyjádření se vláda zaměřila na tři východiska přezkumu ústavní konformity soudních poplatků, tedy na posouzení, zda omezení práva na přístup k soudu sleduje legitimní cíl, zda je mezi použitými prostředky a cíli rozumný vztah proporcionality a zda dané pravidlo nezasahuje do samotné podstaty práva na přístup k soudu. Vláda má za to, že všechny tři požadavky na soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem jsou v daném případě splněny.
6. 17. K otázce legitimního cíle vláda uvedla, že úprava, kterou došlo ke zrušení třetí dodatečné možnosti zaplatit soudní poplatek, měla za cíl zefektivnění řízení a odbřemenění soudů od výše uvedených zbytečných procesních úkonů. Jejím vedlejším jevem mělo být i zkrácení celkové délky soudního řízení.
7. 18. K otázce přiměřenosti napadené právní úpravy vláda podotkla, že poplatková povinnost i nadále vzniká již s podáním žaloby, odvolání či dovolání. Nesplní-li žalobce tuto povinnost, umožní mu soud splnit předmětnou povinnost v dodatečné lhůtě, kterou mu k tomu ve výzvě určí. Žalobce má tedy druhou možnost poplatkovou povinnost splnit, a to na výzvu soudu. K tomu vláda poznamenala, že lhůta, již soud stanovuje pro zaplacení poplatku, je lhůtou procesní a soudcovskou. Není-li proto žalobce schopen lhůtu dodržet, může z vážných důvodů požádat soud o její další prodloužení. Právní úprava tu tedy umožňuje zohlednit konkrétní okolnosti případu a není nepřiměřeně přísná.
8. 19. K otázce zachování podstaty práva na přístup k soudu vláda uvedla, vedle již zmíněných dvou příležitostí k zaplacení soudního poplatku, i to, že sám zákon o soudních poplatcích pamatuje na výjimečné situace, a příkladmo poukázala na ustanovení § 9 odst. 4 ZSP. V těchto situacích je dle jejího mínění nutno systematickým výkladem dovodit, že následky předvídané poslední větou § 9 odst. 1 ZSP, tj. že se k dodatečnému zaplacení soudního poplatku nepřihlíží, nenastávají. Vláda vzpomněla i další momenty, které dle jejího názoru zachovávají podstatu práva na přístup k soudu, a to právo na osvobození od soudního poplatku i skutečnost, že samotné zastavení řízení není rozhodnutím ve věci samé, které by bránilo podání nové žaloby či vyvolávalo jiné přímé negativní důsledky.
9. 20. Vláda také připomněla, že Ústavní soud již měl příležitost se v několika případech zabývat návrhy na zrušení § 9 odst. 1 ZSP, přičemž jim nevyhověl s odůvodněním, že již samotná povinnost soudů vyzvat poplatníka k úhradě splatného soudního poplatku je do jisté míry beneficiem, protože poplatková povinnost je jednoznačně určena zákonem a žalobcům v zásadě nic nebrání, aby ji řádně splnili již při podání žaloby. Pokud tak neučiní, a dokonce tak neučiní ani v dodatečné lhůtě poskytnuté soudem, je zastavení řízení logickým a ústavně konformním důsledkem jejich pasivity. Odkázala i na vybraná rozhodnutí Ústavního soudu řešící obdobné situace, jako je ta, v níž se ocitl žalobce v navrhovatelem souzené věci.
10. 21. V dalším se vláda soustředila na posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení prizmatem navrhovatelem souzené věci a dospěla k závěru, že i v poměrech tohoto konkrétního případu napadená právní úprava obstojí. Žalobce měl dle jejího názoru dostatečný prostor na to, aby soudní poplatek řádně uhradil. Zejména měl po druhé výzvě k jeho zaplacení zjistit, že v průběhu předchozí platby muselo dojít k chybě. Žalobce však po nepřevedené platbě nepátral a postupoval stejným způsobem jako poprvé, tedy pokusil se znovu vyplnit poštovní poukázku typu A, přičemž se znovu dopustil stejné chyby. K tomu by fakticky došlo i za předchozí právní úpravy s třemi příležitostmi k zaplacení soudního poplatku. Tyto své úvahy, jakož i svou ostatní argumentaci vláda ve svém vyjádření blíže rozvedla a navrhla, aby Ústavní soud návrh jako nedůvodný zamítl.
11. 22. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že ve smyslu § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevstoupí do řízení jako vedlejší účastník.
12. 23. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení navrhovateli k replice. V ní navrhovatel setrval na své původní argumentaci a uvedl, že ho argumenty vlády nepřesvědčily. Takzvané tvrdostní klauzule jsou dle něj v procesním právu obvyklé a nezaviněné či omluvitelné okolnosti jsou na mnoha místech zákona výslovně zmiňovány jako výjimka z pravidla. Taková úprava dle navrhovatele v napadené normě chybí a podle jasného vyjádření vlády zde chybí úmyslně. Navrhovatel dle svých slov upřednostňuje zrušení zákona právní cestou před jeho ohýbáním.
13. 24. Ústavní soud ve věci nenařídil ústní jednání, neboť od něj neočekával další objasnění věci a současně nepokládal za nutné provádět dokazování. Konání ústního jednání přitom nepožadovali ani účastníci, ani vedlejší účastník řízení. Ústavní soud tedy od něj dle ustanovení § 44 zákona o Ústavním soudu upustil.

III. Předpoklady meritorního posouzení návrhu III.

1. 25. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu, jenž je přípustný a i v ostatním splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti.
2. 26. Navrhovatel je rovněž k podání návrhu na zrušení napadeného zákonného ustanovení aktivně legitimován podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a čl. 95 odst. 2 Ústavy. Přímou aplikací napadeného ustanovení zákona o soudních poplatcích nastává v předmětném odvolacím řízení vedeném před navrhovatelem následek, který navrhovatel shledává neústavním, tedy nevyhnutelnost potvrzení odvoláním dotčeného rozhodnutí nalézacího soudu o zastavení řízení jako věcně správného. Zrušení napadeného zákonného ustanovení by navrhovateli umožnilo přihlédnout k zaplacení soudního poplatku žalobcem i po uplynutí lhůty pro jeho uhrazení, a tím mu zároveň umožnilo odlišné rozhodnutí ve věci.

IV. Přezkum procedury přijetí napadené právní úpravy IV.

1. 27. Ústavní soud je podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon (resp. jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 28. Ústavní soud kontrolu ústavnosti procedury přijetí zákona č. 296/2017 Sb., jímž bylo do ustanovení § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích vloženo nyní napadené ustanovení, provedl již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/18 ze dne 30. 6. 2020, vyhlášeném ve Sbírce zákonů pod č. 327/2020 Sb., a dospěl v něm k závěru, že uvedený zákon byl přijat ústavně předepsaným postupem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V podrobnostech lze na odůvodnění citovaného nálezu pro stručnost odkázat (viz zejména body 24 a 25 citovaného nálezu).

V. Znění příslušné části zákona a napadeného ustanovení V.