Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 10. července 1996 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, a zákona České národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, Zdravotního řádu vydaného nařízením vlády České republiky č. 216/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vyhlášky Ministerstva zdravotnictví České republiky č. 467/1992 Sb., o zdravotní péči poskytované za úhradu, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky Ministerstva zdravotnictví České republiky č. 426/1992 Sb., o úhradě léčiv a prostředků zdravotnické techniky, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění:

Návrhem došlým Ústavnímu soudu České republiky dne 31. 10. 1995 se domáhají navrhovatelé zrušení ustanovení uvedených zákonů, která ukládají vládě České republiky a Ministerstvu zdravotnictví České republiky vydat právní předpisy k provedení zákona ČNR č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Dále navrhují zrušení v návrhu označených podzákonných právních předpisů, jejichž původcem je vláda České republiky a Ministerstvo zdravotnictví České republiky. Navrhovatelé zastávají názor, že předmětná zákonná ustanovení a podzákonné právní předpisy jsou neústavní, a neústavnost spatřují v jejich rozporu s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 31 a 41 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).

V návrhu dovozují, že meze ústavního práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, jak je občanům České republiky zajištěna v čl. 31 Listiny, lze stanovit výlučně zákonem a nikoliv dalšími podzákonnými právními předpisy. Nelze tak učinit ani nařízením vlády, i když je vláda České republiky podle čl. 78 Ústavy oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích, a to i bez výslovného zákonného zmocnění. Tato normativní pravomoc vlády, jak je uvedeno v návrhu, nesmí však být uplatněna v oblasti právních vztahů a při úpravě věcí, které podle speciálního ústavního právního předpisu, kterým je Listina (čl. 3 Ústavy), smějí být upraveny jedině zákonem.

Navrhovatelé dále poukazují na to, že čl. 31 Listiny zaručuje všem občanům základní právo na bezplatnou zdravotní péči. Proto podmínky pro jeho uplatnění a meze, v nichž se ho může občan domáhat, musí být stanoveny v zákoně, zvláště když se právo občana na bezplatné poskytování zdravotní péče změnilo na jeho povinnost poskytovat finanční úhradu za zdravotní péči přímo nebo nepřímo vymezenou podzákonnými právními předpisy.

Povinnosti však mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny), což nebylo rovněž splněno.

Navrhovatelé dále uvádějí, že podle čl. 31 Listiny organizační základ tohoto ústavního práva spočívá na veřejném pojištění. Veřejné pojištění bylo upraveno zákonem ČNR č. 550/1991 Sb., ve znění zákonů ČNR č. 592/1992 Sb., č. 10/1993 Sb., č. 15/1993 Sb., zákonů č. 161/1993 Sb., č. 324/1993 Sb., č. 241/1994 Sb., č. 59/1995 Sb. a zákona č. 149/1996 Sb. ze dne 25. 4. 1996, jenž nabyl účinnosti dnem 1. 7. 1996, kterým se novelizuje napadené ustanovení § 13 odst. 3 tak, že se vypouští druhá věta tohoto ustanovení. Původní ustanovení § 1 citovaného zákona upravovalo všeobecné zdravotní pojištění tak, aby na jeho základě mohla být poskytována potřebná zdravotní péče bezplatně, a to v rozsahu stanoveném zákonem a Zdravotním řádem. Zákonnou novelou č. 161/1993 Sb. a nově zákonem č. 59/1995 Sb. byla idea základního práva na bezplatnou zdravotní péči opuštěna a byla zavedena péče plně nebo částečně hrazená zdravotním pojištěním. Navrhovatelé vytýkají zákonu o všeobecném zdravotním pojištění, že sám nedefinuje přesnými normativními znaky obsah a rozsah zdravotní péče plně nebo částečně hrazené, ale že toto rozlišení přenechává úpravě podzákonným právním předpisem (nařízením vlády). Pokud § 2 odst. 2 zákona ČNR č. 550/1991 Sb., ve znění jej doplňujících předpisů, pouze všeobecně rozlišuje tuto péči s ohledem na

1. a) charakter postižení zdravotního stavu a
2. b) objem finančních zdrojů na úhradu péče,
3. je druhá podmínka v rozporu s Listinou, která nepodmiňuje poskytování zdravotní péče výsledky ekonomických aktivit zdravotních pojišťoven. Obě výše uvedené podmínky (rozlišovací pojmy) jsou dále neurčité a nemají normativní charakter.

Pokud se týká Zdravotního řádu, který nebyl vydán podle zmocnění v § 2 odst. 2 zákona o všeobecném zdravotním pojištění, ale na základě ústavní delegace podle čl. 78 Ústavy, jeho původní znění vycházelo ze zmocnění stanovit rozsah bezplatné potřebné zdravotní péče a podmínky pro její poskytování. Po změně koncepce poskytování zdravotní péče vláda svým nařízením č. 149/1994 Sb. přenesla povinnost zabezpečování zdravotní péče ze státu na příslušnou zdravotní pojišťovnu, která podle objemu finančních zdrojů a podle bodového hodnocení zdravotního výkonu buď plně, nebo částečně hradí poskytnutou zdravotní péči.

Protože Zdravotní řád a vyhlášky o zdravotní péči poskytované za úhradu a o úhradě léčiv a prostředků zdravotnické techniky tvoří ucelenou kompozici, nestačí z nich podle navrhovatelů vypustit pouze jednotlivá ustanovení, a proto navrhují zrušení těchto právních předpisů celých, a to dnem 1. 10. 1996.

Navrhovatelé rovněž poukazují na povinnost České republiky respektovat právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického a duševního zdraví, jak to vyplývá z ustanovení čl. 12 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dopisem svého předsedy PhDr. Milana Uhdeho ze dne 30. listopadu 1995 zaslala Ústavnímu soudu vyjádření, ve kterém se nejprve zaměřila na vyhodnocení čl. 31 Listiny. Uvádí, že základní lidská práva a svobody vypočítává Listina v čl. 5 až 16, popř. též v oddílu druhém hlavy druhé Listiny, která nese název „Lidská práva a základní svobody“ (čl. 4 až 23). Mezi nimi není zahrnuto právo na ochranu zdraví, a proto tedy toto právo spadá pod režim čl. 4 odst. 1 Listiny. Podle znění tohoto článku mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; z toho se dovozuje, že mohou být stanoveny právními předpisy k provedení zákona, pokud tyto předpisy byly vydány v souladu s příslušným zákonem, s jeho zmocněním a v jeho mezích. Totéž potvrzuje čl. 41 odst. 1 Listiny. Pokud se týká čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, ani z něj nelze dovodit, že by splnění těchto závazků bylo nutno realizovat pouze přímou úpravou v zákoně.

Vyjádření dále uvádí, že ani z čl. 31 Listiny ani z citovaného ustanovení Mezinárodního paktu nelze dovodit obecně platný nárok občanů na bezplatnou zdravotní péči, ale pouze na bezplatnou zdravotní péči za podmínek, které stanoví zákon, popř. prováděcí předpis vydaný k jeho provedení a v jeho mezích. Za těchto podmínek může být zohledněn i objem finančních zdrojů na úhradu zdravotní péče.

Zákon č. 20/1966 Sb., v platném znění, v § 11 odst. 4 obsahuje zmocnění pro bližší vymezení zdravotní péče za plnou nebo částečnou úhradu. V zákoně ČNR č. 550/1991 Sb., v platném znění, se stanoví, že Zdravotní řád je závazný pro všechny zdravotní pojišťovny (nikoliv tedy „pouze“ pro všechny zdravotní pojišťovny, jak je uváděno v návrhu), takže lze dovodit, že zavazuje též jiné právnické nebo fyzické osoby.

Ministerstvo zdravotnictví České republiky dopisem ministra PhDr. Jana Stráského ze dne 9. 1. 1996 v přiloženém vyjádření považuje za meritum návrhu, zda jsou podzákonné předpisy uvedené v návrhu v rozporu s čl. 31 Listiny. Vychází z konstatování, že právo na bezplatnou zdravotní péči není lidským právem základním. Tento závěr vyvozuje ze skutečnosti, že Listina řadí mezi základní práva pouze ta práva, která jsou uvedena v hlavě druhé oddílu prvém Listiny. V této souvislosti se proto nelze dovolávat čl. 4 odst. 2 Listiny. Pokud se navrhovatelé ve svém návrhu dovolávají čl. 41 odst. 1 Listiny, potom úplně přehlížejí, že slovo „meze“, ve kterých se mohou občané domáhat ústavního práva podle čl. 31 Listiny, se nevztahuje k právu samotnému, nýbrž k oprávnění se tohoto domáhat.

Při hodnocení zákona ČNR č. 550/1991 Sb., v platném znění, se ve vyjádření uvádí, že tento zákon vymezuje rozsah zdravotní péče hrazené ze všeobecného zdravotního pojištění, a to ve svém § 2 odst. 1, 2 a 4, tak, že je samotným zákonem v pozitivním i negativním smyslu vymezen obsah práva na bezplatnou zdravotní péči.

Citovaný zákon obsahuje rovněž zmocnění pro vládu, aby svým nařízením stanovila okruh zdravotní péče plně a částečně hrazené ze všeobecného zdravotního pojištění, a obsahuje pokyny pro vládu, aby rozlišila zdravotní péči podle dvou zákonných kritérií, kterými jsou:

1. a) charakter postižení zdravotního stavu a
2. b) objem finančních prostředků.

Druhé kritérium vychází z toho, že systém věřejného (všeobecného zdravotního) pojištění je limitován objemem finančních prostředků, které se získávají na základě povinnosti platit pojistné na všeobecné zdravotní pojištění (zákon ČNR č. 592/1992 Sb., v platném znění). To ovšem není totéž, co uvádějí navrhovatelé, že by poskytovaná zdravotní péče měla být podmíněna výsledky ekonomických aktivit zdravotních pojišťoven. Pokud navrhovatelé vyvozují z vyhlášky Ministerstva zdravotnictví ČR č. 426/1992 Sb., že upravuje povinnost finančně se na zdravotní péči podílet, je to nesprávné, neboť povinnost pojištěnce hradit část nákladů zdravotní péče je stanovena zákonem ČNR č. 550/1991 Sb. v § 11 písm. n).

Ústavní soud požádal o stanovisko rovněž vládu České republiky. Dne 7. 4. 1996 zaslala vláda České republiky následující stanovisko:

Podle názoru vlády obecně platí v případech, kdy se svěřuje upravit určitou matérii nařízením vlády, že se nařízení vlády musí pohybovat vždy v mezích zákona, od kterého se nesmí odchýlit, může však zákonem vymezenou matérii upravit v potřebné míře podrobnosti. To platí i o nařízení vlády ČR č. 216/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů.