Platné znění

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 ve věci návrhu na zrušení § 3 odst. 3 ve slovech „2,822násobek“ zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů

vyhlášené znění

IV.

IV. Replika navrhovatele IV.

  1. 54. Ústavní soud zaslal vyjádření obou komor Parlamentu a vlády k replice navrhovateli. Podle navrhovatele je nepřípadný odkaz vlády na nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08. V tomto nálezu Ústavní soud přihlédl k okolnosti, že v důsledku daňové reformy a snížení daní došlo navzdory snížení hrubého platu soudců k růstu jejich čistého platu. V posuzované věci je situace opačná, kdy se přes drobný nominální růst hrubého platu čistý plat soudců snížil. Navrhovatel dále odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05, ve kterém Ústavní soud zdůraznil omezený dispoziční prostor pro zákonodárce v oblasti odměňování soudců a jako výrazný prvek záruky přiměřeného zabezpečení soudců vyzdvihl přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně jedné a platem soudců na straně druhé. Tato garance byla pokřivena, když platy politiků byly navázány pevným poměrem na platy soudců způsobem, aby při zrušení platové restrikce Ústavním soudem došlo k zvýšení platů politiků.
  2. 55. Argument vlády, že zásahy nejsou zacíleny pouze na soudce, neodpovídají podle navrhovatele statistickým datům. Vzhledem k navázání platové základny na mzdu v národním hospodářství by se případná stagnace růstu mezd v národním hospodářství promítla do platu soudců a nebyl by důvod do mechanismu výpočtu zasahovat. V letech 2022 a 2023 však průměrná hrubá mzda vzrostla. Nelze souhlasit ani s názorem vlády, že navýšení odměn dle advokátního tarifu nepovede k růstu příjmů advokátů. Navýšení obratu při nezměněných nákladech vede k navýšení zisku, což v případě ustanovení advokáta soudem povede k výraznému navýšení nákladů státu. Pokud vláda zdůvodňuje navyšování platů lékařů a pedagogických pracovníků strategickou prioritou, implicitně tím říká, že justice takovou prioritou není.
  3. 56. Navrhovatel dále upozornil, že prostřednictvím platových restrikcí dochází k tlaku na rozhodování soudců. Ostatně i kandidáti na soudce Ústavního soudu jsou pravidelně v senátních výborech dotazováni, jakým způsobem by rozhodovali o platových žalobách soudců. V České republice má navíc ministr spravedlnosti silná oprávnění vůči soudcům, což by mělo být provázáno s nezasahováním do nezávislosti justice.
  4. 57. Vládou tvrzené projednání s představiteli justice proběhlo pouze tak, že dne 9. 5. 2023 byli představitelé obecně seznámeni se záměrem „nějaké“ restrikce platů, přičemž již dne 12. 5. 2023 byl na internetu článek s paragrafovým zněním vládního návrhu zákona, včetně snížení násobku průměrné mzdy z trojnásobku na 2,82násobek. Navrhovatel navíc nerozumí argumentaci vlády, podle které nebylo při přijetí napadené právní úpravy třeba vypracovat ekonomickou analýzu, když se nejedná o zásah do materiálního zabezpečení soudců. O takový zásah se jedná, přičemž ten není bagatelní. Kumulativní účinek platových restrikcí v letech 2021, 2022 a 2023 představuje řádově stovky tisíc korun. Soudci navíc mají, oproti jiným profesím, omezené možnosti přivýdělku. V důsledku vysoké inflace a restriktivních opatření jsou jejich možnosti spoření na důchod omezené.
  5. 58. Na závěr navrhovatel uvedl, že kontext a způsob přijetí aktuální platové restrikce představují důvod pro odchýlení se od judikatury Ústavního soudu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 28/13 a sp. zn. Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61)], která založila nemožnost zpětného doplacení platu po zrušení protiústavní restrikce. Ústavní soud při přijetí těchto nálezů vycházel z teze o ochraně státního rozpočtu nepředvídaným zásahem, který by vedl k dalšímu růstu napětí mezi společností a soudci. Opakované přijetí těchto tezí však ponechává zákonodárci možnost „ušetřit“ a přenášet odpovědnost za selhání při hospodaření se státním rozpočtem na moc soudní.

V. Vyjádření Městského soudu v Brně k vyjádření vlády V.

  1. 59. Ústavní soud zaslal vyjádření obou komor Parlamentu a vlády Městskému soudu v Brně, Obvodnímu soudu pro Prahu 4 a Okresnímu soudu v Ostravě v postavení vedlejších účastníků. V Ústavním soudem určené lhůtě se vyjádřil pouze Městský soud v Brně.
  2. 60. Podle městského soudu vláda nesprávně vyhodnocuje důsledky, které přijetím zákona č. 349/2023 Sb. nastaly. Jedná se o trvalé snížení dosažené úrovně platu soudců, protože nebýt snížení násobku z 3násobku na 2,822 (tj. o 6 %), vzrostla by platová základna soudců pro rok 2024 také o 6 %. Z judikatury Ústavního soudu přitom vyplývá, že platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem. V minulosti Ústavní soud opakovaně rušil platové restrikce, a to jak v případě procentuálního trvalého snížení platů o 4 % na jeden kalendářní rok (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10), tak v případech snížení násobku průměrné mzdy v platové základně (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 28/13).
  3. 61. Městský soud považuje informace vlády o „výrazném“ růstu platové základny soudců v roce 2023 za zavádějící a účelové. Ke zvýšení platové základny pro rok 2023 došlo po téměř 3 letech jejího zmrazení na úroveň roku 2020, a je proto logické, že po tak dlouhé době muselo dojít k jejímu skokovému navýšení. Podle městského soudu ze samotné konstrukce platové základny soudců jasně vyplývá systémová solidarita platu soudců. Pro hodnocení vývoje platu soudců je navíc třeba porovnávat výši platové základny, a nikoli plat konkrétního soudce při zohlednění platového koeficientu podle počtu let započtené doby.
  4. 62. Městský soud dále připomněl zásadu proporcionality, která znamená, že platová restrikce nesmí postihovat toliko nebo především soudce. Napadená ustanovení jsou v přímém rozporu s touto zásadou. Snižují totiž plat pouze soudcům [a ještě nepočetné skupině: státním zástupcům a představitelům ve smyslu § 1 písm. a) až f) zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů]. U žádné jiné skupiny zaměstnanců, jejichž příjmy jsou hrazeny ze státního rozpočtu, resp. z veřejných rozpočtů, ke snížení platu nedošlo, naopak u některých skupin došlo k jeho zvýšení.
  5. 63. Napadený zákon považuje městský soud za výraz svévole zákonodárce, přičemž je v rozporu se zásadou proporcionality, není odůvodněn výjimečnými okolnostmi, a ve svých důsledcích tak porušuje princip nezávislosti soudců. Z vyjádření vlády je navíc zřetelné, že vláda soudce vnímá jako „veřejného zaměstnance“ či „státního zaměstnance“. Je však přehlíženo, že soudce není zaměstnancem (státním ani veřejným). Oproti zaměstnanci, který vykonává závislou práci podle pokynů zaměstnavatele, není soudce v podřízeném postavení k zaměstnavateli, ke státu ani jinému subjektu (čl. 82 Ústavy) a není vázán jejich pokyny. Soudce a moc soudní nejsou podřízeni moci výkonné ani zákonodárné (čl. 81 a 82 Ústavy), což se projevuje v určité limitaci možnosti zásahů do postavení soudců.
  6. 64. Městský soud dále zdůraznil, že nedošlo k projednání vládního návrhu zákona s mocí soudní. Platové restrikce soudců budou vždy znamenat určitou formu zásahu do soudcovské nezávislosti, k čemuž nesmí docházet jednostranně. Důvodová zpráva k napadené právní úpravě neobsahuje komplexní ekonomický rozbor ani stanovisko představitelů moci soudní, ačkoliv tyto požadavky Ústavní soud na důvodové zprávy k návrhům zákonů zasahujících do materiálního postavení soudců klade.

VI. Upuštění od ústního jednání VI.

  1. 65. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci a že není potřebné ani provést dokazování. Proto podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez nařízení ústního jednání.

VII. Znění napadených ustanovení VII.

  1. 66. Ustanovení § 3 – z něhož je napaden odst. 3 ve slovech „2,822násobek“ – zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zní:

    㤠3

    Odkaz 㤠3

    Plat

    (1) Plat je peněžité plnění poskytované měsíčně ve výši a za podmínek dále stanovených.

    (2) Plat se určí jako součin platové základny a platového koeficientu stanoveného v závislosti na odpovědnosti a náročnosti vykonávané funkce. Plat se zaokrouhluje na 100 Kč nahoru.

    (3) Platová základna pro soudce činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,822násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok; platová základna pro představitele činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 83,3 % platové základny pro soudce. Platová základna se zaokrouhluje na celé koruny nahoru. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv sdělením1).“

  1. 67. Ustanovení čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. zní:

    „Čl. XXIX

    Odkaz „Čl. XXIX

    V § 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 425/2010 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 181/2012 Sb., zákona č. 11/2013 Sb., nálezu Ústavního soudu, vyhlášeného pod č. 161/2014 Sb., zákona č. 359/2014 Sb., zákona č. 316/2018 Sb., zákona č. 277/2019 Sb., zákona č. 587/2020 Sb. a zákona č. 18/2022 Sb., odstavec 3 zní:

    ,(3) Platová základna pro soudce činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,822násobek průměrné hrubé měsíční nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok; platová základna pro představitele činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 83,3 % platové základny pro soudce. Platová základna se zaokrouhluje na celé koruny nahoru. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv sdělením1).’.“

VIII. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem VIII.

  1. 68. Ústavní soud nejprve hodnotil, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení.
  2. 69. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení soud předloží věc Ústavnímu soudu, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
  3. 70. Tuto úpravu Ústavní soud ustáleně vykládá tak, že soud je oprávněn navrhnout zrušení takového zákona či jeho ustanovení, jehož použití v dané věci je bezprostřední a nevyhnutelné. Zákon (jeho ustanovení) musí bránit tomu, aby bylo dosaženo ústavně konformního výsledku řízení. Nepostačuje tedy hypotetická možnost použití či jiné širší souvislosti zákona (jeho ustanovení) s věcí řešenou obecným soudem [usnesení ze dne 23. 10. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (U 39/20 SbNU 353) a nález ze dne 6. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 3/06 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 17; nález ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 32].
  4. 71. Okresní soud rozhoduje o tom, zda má žalobkyně – soudkyně krajského soudu – nárok na doplatek platu a paušální náhrady výdajů za měsíc leden 2024. Výše platu a náhrad se odvíjí od platové základny, kterou pro dané období určuje napadený § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jako 2,822násobek průměrné hrubé měsíční mzdy za předminulý rok (zjednodušeně řečeno). Použití tohoto ustanovení je tedy bezprostřední a nevyhnutelné. Toto ustanovení brání tomu, aby okresní soud vycházel z platové základny ve výši 3násobku průměrné hrubé měsíční mzdy za předminulý rok, tedy z dřívější úpravy platové základny soudcovských platů, kterou okresní soud pokládá za ústavně konformní. V případě tohoto ustanovení jsou tudíž procesní předpoklady řízení naplněny.
  5. 72. Dále se Ústavní soud zabýval tím, zda okresní soud může přímo napadnout také čl. XXIX jakožto ustanovení novelizujícího zákona č. 349/2023 Sb.
  6. 73. Podle judikatury Ústavního soudu zpravidla není možné domáhat se zrušení novelizujícího právního předpisu či jeho jednotlivých ustanovení, neboť takový předpis a jeho ustanovení obecně nemají samostatnou právní existenci. Tu získávají až jako součást právního předpisu novelizovaného, a právě proti němu tak musí návrh na zrušení směřovat. I z tohoto pravidla však existují výjimky. Novelu či její ustanovení lze přímo napadnout, je-li namítáno, že nebyly přijaty v mezích Ústavou stanovené kompetence nebo ústavně předepsaným způsobem. Přímo napadnout lze i ta ustanovení novely, která se nestávají součástí novelizovaného předpisu, typicky například přechodná ustanovení [viz podrobněji nález ze dne 2. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), body 15 až 16 a tam citovanou judikaturu].
  7. 74. Napadený čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. má povahu novelizujícího ustanovení, které se stalo součástí novelizovaného zákona. Navrhovatel a spolu s ním i část vedlejších účastníků namítají, že napadené ustanovení nebylo přijato ústavně předepsaným způsobem, neboť nebylo projednáno s mocí soudní. Jak ale bude vyloženo níže, tato námitka sama o sobě nikdy nemůže vést ke zrušení napadené úpravy z procesních důvodů. Ani tato námitka tudíž neotevírá prostor k přezkumu novelizujícího ustanovení. Ve vztahu k napadenému čl. XXIX zákona č. 349/2023 Sb. se proto uplatní obecné pravidlo, že samo novelizující ustanovení přezkoumat nelze, a proto musí být návrh v této části odmítnut.
  8. 75. Ústavní soud uzavírá, že jsou dány procesní předpoklady toliko pro přezkum § 3 odst. 3 ve slovech „2,822násobek“ zákona č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

IX. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení IX.

  1. 76. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
  2. 77. Napadené ustanovení je výsledkem novelizace, která byla provedena zákonem č. 349/2023 Sb. Údaje o proceduře přijetí tohoto zákona obsažené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu odpovídají veřejně přístupným dokumentům vztahujícím se k legislativnímu procesu. Z hlediska procedury je mezi účastníky spor toliko ohledně toho, zda byl návrh zákona předem projednán s mocí soudní.