Nález Ústavního soudu ze dne 12. listopadu 2013 sp. zn. Pl. ÚS 22/13 ve věci návrhu na zrušení části šesté zákona č. 494/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 306/2009 Sb., a některé další zákony

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu I.

1. 1. Okresní soud v Liberci učinil u Ústavního soudu návrh na zrušení části šesté (ÚČINNOST) čl. VI zákona č. 494/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 306/2009 Sb., a některé další zákony. Uvedl, že u Okresního soudu v Liberci byl pod sp. zn. 4 T 251/2012 podán návrh na potrestání M. K. pro přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 odst. 1 písm. e) zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „tr. z.“), jehož se měl dopustit tím, že ačkoliv byl rozsudkem Okresního soudu v Liberci č. j. 1 T 197/2009-128 ze dne 28. 3. 2012, jenž nabyl právní moci dne 17. 7. 2012, ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci č. j. 55 To 323/2012-140 ze dne 17. 7. 2012 odsouzen pro trestný čin zanedbání povinné výživy podle § 213 odst. 1 trestního zákona k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání 8 měsíců se zařazením do věznice s ostrahou a dne 10. 10. 2012 osobně převzal výzvu k nastoupení trestu s tím, aby tak učinil ve lhůtě deseti dnů od převzetí, na výzvu nereagoval až do 27. 11. 2012, kdy byl dodán do výkonu trestu.
2. 2. Právní kvalifikace v návrhu na potrestání podle § 337 odst. 1 písm. e) tr. z. vychází ze znění trestního zákoníku před jeho novelizací provedenou zákonem č. 494/2012 Sb. Zákonem č. 494/2012 Sb. byl článkem V novelizován trestní zákoník v ustanovení § 337 odst. 1 tak, že „se za písmeno c) vkládá nové písmeno d), které zní: ,d) porušuje zákaz pobytu uložený podle jiného právního předpisu,‘. Dosavadní písmena d) až i) se označují jako písmena e) až j).“ V části šesté (ÚČINNOST) čl. VI zákon č. 494/2012 Sb. stanovil, že „Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. července 2012.“; ve Sbírce zákonů však byl tento zákon vyhlášen v částce 186 pod číslem 494/2012 Sb., která byla rozeslána dne 31. prosince 2012.
3. 3. V posuzovaném případě by skutek, pro který byl podán návrh na potrestání, měl být posouzen podle § 337 odst. 1 písm. f) trestního zákoníku, ve znění zákona č. 494/2012 Sb., protože skutek měl být spáchán v období od 21. 10. 2012 do 27. 11. 2012, tedy po deklarované účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. od 1. července 2012, přestože tento zákon byl publikován až dne 31. 12. 2012. Podle znění trestního zákoníku do novely provedené zákonem č. 494/2012 Sb. by skutek měl být posouzen podle § 337 odst. 1 písm. e) tr. z. Okresní soud nebyl oprávněn pominout předmětné ustanovení o účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. a nemohl tedy postupovat tak, jako kdyby toto ustanovení o účinnosti zákon č. 494/2012 Sb. neobsahoval, a aplikovat trestní zákoník v předchozím znění. Okresní soud v Liberci tedy nemohl bez dalšího aplikovat trestní zákoník ve znění před novelou provedenou zákonem č. 494/2012 Sb., jestliže novela obsahuje výslovné ustanovení o své účinnosti, jejíž datum skutku předchází. Současně však skutečnost, že zákon č. 494/2012 Sb. byl vyhlášen až v době po skutku, který je předmětem trestního stíhání, brání aplikaci ustanovení trestního zákoníku, ve znění zákona č. 494/2012 Sb.
4. 4. Okresní soud v Liberci tak shledal, že v dané trestní věci nelze při rozhodování o vině a trestu aplikovat předmětné ustanovení trestního zákoníku, neboť tomu brání zmíněné ustanovení o účinnosti zákona č. 494/2012 Sb., které stanoví účinnost dnem 1. července 2012, která však předchází vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů dne 31. 12. 2012. Navrhovatel proto s ohledem na rozpor uvedeného ustanovení o účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. s čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), čl. 52 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) navrhuje jeho zrušení.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky a veřejného ochránce práv II.

1. 5. Předseda vlády České republiky se s přihlédnutím k relevantní judikatuře Nejvyššího správního soudu (rozsudek sp. zn. 4 Ans 5/2007) vzdal svého práva vstoupit do řízení.
2. 6. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve svém vyjádření popsala průběh legislativního procesu a konstatovala, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny. Po jeho zamítnutí Senátem Poslanecká sněmovna návrh zákona znovu projednala a schválila hlasy 105 poslanců. Po vrácení návrhu zákona prezidentem hlasovalo pro návrh zákona 101 poslanců. Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi 21. 12. 2012 a publikován ve Sbírce zákonů v částce 186 pod číslem 494/2012 Sb. Předmětný zákon byl vyhlášen (nabyl platnosti) dne 31. prosince 2012 a nemohl tak nabýt účinnosti již k 1. červenci 2012. Předsedkyně Poslanecké sněmovny označila uvedený stav za nepochybně velmi nežádoucí s tím, že je nezbytné takovému stavu předcházet. Je tedy na Ústavním soudu, aby v souvislosti s návrhem Okresního soudu v Liberci posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
3. 7. Předseda Senátu Parlamentu České republiky ve svém vyjádření rekapituluje průběh legislativního procesu. Uvádí, že Senát projednal předmětný návrh zákona v mezích Ústavou stanovené kompetence ústavně stanoveným způsobem a návrh zákona zamítl dne 25. dubna 2012, přičemž senátní projednávání zákona vyznívalo převážně v neprospěch návrhu na ukládání zákazu pobytu v přestupkovém řízení. Senátní projednávání předmětného návrhu zákona se nedotklo úpravy účinnosti zákona a Senát je zastáncem nepřijatelnosti pravé retroaktivity účinků každé právní úpravy. Závěrem svého vyjádření předseda Senátu ponechává posouzení ústavnosti podáním napadeného ustanovení zcela na uvážení Ústavního soudu.
4. 8. Veřejný ochránce práv, který do řízení vstoupil jako vedlejší účastník, se ve svém vyjádření ztotožnil s názorem navrhovatele ohledně namítané protiústavnosti na zrušení předkládaného ustanovení. Připomíná názor Nejvyššího správního soudu (rozsudek sp. zn. 4 Ans 5/2007), že stanoví-li právotvorce nabytí účinnosti právního předpisu dnem předcházejícím jeho publikaci, je takové ustanovení absolutně neaplikovatelné, a proto je třeba s takovým právním předpisem zacházet, jako by ustanovení o nabytí jeho účinnosti absentovalo. Z vybraných nálezů Ústavního soudu veřejný ochránce práv připomíná, že mezi základní principy právního státu patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnost a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Právnímu státu je imanentní princip předvídatelnosti práva a zákaz výkonu libovůle orgány veřejné moci. Princip předvídatelnosti práva jakožto důležitý atribut právního státu podstatným způsobem souvisí s principem právní jistoty a je nezbytným předpokladem obecné důvěry občanů v právo. Ustanovení § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, (dále také jen „zákon o Sbírce zákonů“) prakticky vylučuje, aby zákonnou formou přijatý právní předpis působil zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen. Pakliže tedy zákon působí retroaktivně, lze dle okolností hovořit o nezákonnosti, případně protiústavnosti, a to zejména ve vztahu k principu právní jistoty (čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny). Ještě silněji tato skutečnost vyznívá právě na tomto konkrétním případu při novelizaci trestněprávních předpisů. S poukazem na judikaturu Ústavního soudu veřejný ochránce práv zdůrazňuje nepřípustnost retroaktivity právních norem. V posuzovaném případě nelze nesoulad daného ustanovení právního předpisu s ústavním pořádkem řešit volbou ústavně konformní interpretace z více možných interpretací, a je nutno přistoupit k jeho zrušení. V dané věci je přitom nepodstatné, zda mohlo ke stanovení zpětné účinnosti zákona dojít např. pochybením v rámci legislativního procesu (nepozornost zákonodárce při hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie). V zákonodárném procesu vystupuje do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá. Takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů, nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům - zásadám legislativní činnosti [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)]. Je tak zcela na odpovědnosti Parlamentu (jako celku) a jím nastavených pravidlech, aby zajistil přijetí kvalitativně vyhovujícího právního předpisu, a to jak po stránce věcné, tak po stránce legislativně-technické. Na základě výše uvedeného veřejný ochránce práv shrnuje, že Parlament (jako „svrchovaný“ zákonodárce) přijal právní předpis s retroaktivní působností, přičemž tuto skutečnost nelze překlenout ústavně konformním výkladem. Nese proto výlučnou odpovědnost za přijetí protiústavního právního předpisu (či jeho části), a to včetně následných negativních důsledků. Zároveň v obecné rovině veřejný ochránce práv podotýká, že v případech, kdy dojde ke zrušení právního předpisu Ústavním soudem, nebrání nic zákonodárnému sboru přijmout „novou“ právní úpravu, reflektující názor uvedený ve zrušujícím nálezu. Naopak, je to právě Parlament, který nesmí rezignovat na svoji povinnost chránit základní práva a svobody a zůstat nečinný, jsou-li zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení zrušeny nálezem Ústavního soudu [nález sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011 (N 13/60 SbNU 127)]. Nad rámec výše uvedeného připojuje veřejný ochránce práv krátké vyjádření k legislativnímu procesu předmětného zákona, včetně názoru na jeho věcnou stránku.

III. Upuštění od ústního jednání III.

1. 9. Ústavní soud především uvážil, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť to by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů účastníků řízení. S ohledem na ustanovení § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (s připomenutím v této souvislosti - ve znění po novele provedené zákonem č. 404/2012 Sb., účinným od 1. 1. 2013) se již proto Ústavní soud nemusel dotazovat účastníků, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání, a ve věci rozhodl bez konání ústního jednání.

IV. Předpoklady přezkumu IV.

1. 10. Formálně bezvadný návrh byl podán Okresním soudem v Liberci podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. K projednání návrhu je Ústavní soud příslušný a jedná se o návrh přípustný.
2. 11. Ústavní soud byl nucen nejprve vzít v úvahu, zda je v posuzované věci oprávněn přezkoumat (a případně též zrušit) samotnou novelu zákona či její část. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu není zásadně možno návrhem brojit proti novelizujícímu právnímu předpisu, neboť takový právní předpis nemá obecně samostatnou právní existenci; tu získává až jako součást právního předpisu novelizovaného; Ústavnímu soudu by proto měl být postoupen k posouzení novelizovaný právní předpis [srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), dostupné též na http://nalus.usoud.cz].
3. 12. Uvedené však neznamená, že návrh směřující proti novele zákona či její části (jako je tomu v projednávané věci) by nemohl být Ústavním soudem podroben meritornímu přezkumu vůbec. Výjimkou dovolující takový přezkum je ověřování ústavnosti procedury přijetí novelizujícího právního předpisu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)], dále je to situace, v níž jsou napadena přechodná ustanovení novelizujícího právního předpisu [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (112/2013 Sb.), dostupný též na http://nalus.usoud.cz]. Takovou výjimku pak nepochybně představuje také situace, jež nastala i v projednávané věci, v níž je napadeno ustanovení o účinnosti novely zákona, neboť předmětné ustanovení o účinnosti novelizujícího právního předpisu normativně existuje právě a jen jako jeho součást a součástí právního předpisu novelizovaného se nestává. Za tohoto stavu a s přihlédnutím ke skutečnosti, že i aplikací ustanovení o účinnosti novely lze zasáhnout do ústavně garantovaných práv, shledal Ústavní soud podaný derogační návrh projednatelným. Na základě takto vyložených důvodů mohl Ústavní soud přistoupit k přezkumu napadeného ustanovení.

V. Podmínky aktivní legitimace navrhovatele V.

1. 13. Návrh na zrušení ustanovení o účinnosti zákona č. 494/2012 Sb. podal Okresní soud v Liberci podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to v souvislosti s trestním řízením vedeným pod sp. zn. 4 T 251/2012 ve shora uvedené věci. Tím je dána i aktivní legitimace navrhovatele.

VI. Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu VI.

1. 14. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda bylo napadené ustanovení (resp. zákon, jehož je toto ustanovení součástí) přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 15. Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu Parlamentu České republiky bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona č. 494/2012 Sb. v hlasování č. 103 (usnesení č. 1090) ve třetím čtení na své 36. schůzi dne 21. března 2012; z přítomných 179 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 94 a proti 77 poslanců. Poslanecká sněmovna postoupila dne 2. dubna 2012 návrh zákona Senátu, který návrh zákona na své 21. schůzi dne 25. dubna 2012 projednal a usnesením č. 582 zamítnul. O návrhu zákona vráceného Senátem hlasovala Poslanecká sněmovna na 40. schůzi dne 5. června 2012, svým hlasováním setrvala na svém návrhu zákona; z přítomných 192 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 105, proti 63 (hlasování č. 13). Prezident republiky zákon nepodepsal a vrátil jej zpět Poslanecké sněmovně, která zákon vrácený prezidentem dne 19. prosince 2012 na 49. schůzi Poslanecké sněmovny projednala, setrvala na svém návrhu zákona (usnesení č. 1438) a z přítomných 183 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 101 a proti 78 poslanců (hlasování č. 279). Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi 21. prosince 2012, který jej podepsal. Zákon byl vyhlášen v částce 186 Sbírky zákonů pod č. 494/2012 Sb. dne 31. 12. 2012.
3. 16. Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 494/2012 Sb., jehož je napadené ustanovení součástí, byl přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.