VIII.

Předchozí stránka

1. 58. Pokud jde o otázku, zda napadené ustanovení školského zákona zasahuje do esenciálního obsahu práva na vzdělání, Ústavní soud dospěl k negativnímu závěru. Stávající praxe nepochybně dokazuje, že v důsledku aplikace napadeného ustanovení, tj. podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s celostátním dlouhodobým záměrem a s relevantním krajským dlouhodobým záměrem, nedochází k plošnému znemožnění vzniku nestátních škol. Samotná potencialita zneužití uvedeného zákonného mechanismu obsaženého v napadeném ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., např. za situace, kdy dlouhodobé záměry vyloučí plošným způsobem ze školské koncepce existenci nestátních škol, vychází z předpokladu hypotetického protiústavního nakládání s uvedeným institutem (aktu konkrétní aplikace práva), a proto nemůže sama o sobě sloužit jako argument protiústavnosti uvedeného mechanismu (daného ustanovení). Zároveň platí, že zákonný požadavek souladu činnosti školy s dlouhodobými záměry jako podmínka zápisu školy do rejstříku je aplikován rovným způsobem na školy státní i nestátní. Ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., se tedy nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
2. 59. V rámci třetího kroku testu racionality Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, a proto nepředstavuje svévolné zásadní snížení standardu základních práv. Mechanismus podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s celostátním dlouhodobým záměrem a s relevantním krajským dlouhodobým záměrem směřuje k zajištění institucionálního souladu vzdělávací soustavy se střednědobou a dlouhodobou politickou koncepcí realizace práva na vzdělání, která je artikulována právě prostřednictvím dlouhodobých záměrů. Jde zcela jistě o legitimní cíl, kdy veřejná moc využívá regulaci institucionální struktury vzdělávací soustavy za finálním účelem realizace práva na vzdělání.
3. 60. V závěrečném kroku testu racionality, tj. posouzení, zda napadené ustanovení k dosažení uvedeného cíle představuje racionální prostředek, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení v tomto směru obstojí. Zajištění adekvátní institucionální struktury vzdělávacího systému spočívá především v regulaci vzniku škol a školských zařízení. Proto právě podmínění zápisu do rejstříku škol a školských zařízení souladem s celostátním dlouhodobým záměrem a s relevantním krajským dlouhodobým záměrem lze považovat za racionální prostředek, kterým stát dosahuje zamýšlené struktury vzdělávacího systému za účelem zajištění institucionálního aspektu práva na vzdělání podle vzdělávací politiky formulované, v rámci ústavních mantinelů, v dlouhodobých záměrech.
4. 61. Ústavní soud k výše provedenému testu racionality dodává, že zákonné instituty či mechanismy stanovující či mající za důsledek možná omezení základních práv je třeba interpretovat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Orgány odpovědné za tvorbu dlouhodobých záměrů se nemohou považovat za prostředek plošné likvidace nestátních škol prostřednictvím vázanosti zápisu do rejstříku škol a školských zařízení s jejich souladem, tj. dlouhodobé záměry nemohou představovat prostředek zásahu do jádra práva na vzdělání. Při respektování požadavku ústavně konformního výkladu však ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., představuje legitimní a racionální prostředek realizace vlivu státu při zajišťování institucionálního aspektu práva na vzdělání.
5. 62. Ani navrhovatelkou zmiňované omezení vzniku nestátních škol založené na kapacitních důvodech, objektivně užívané v některých dlouhodobých záměrech, ve svém důsledku nepřináší za stávající podoby a zvoleného časového horizontu de facto obecný zánik nestátních škol. Kapacitní důvody tedy v současné situaci představují legitimní kritérium regulace vzdělávací soustavy.
6. 63. Navrhovatelka vyjma zásahu do esenciálního obsahu práva zřizovat soukromé školy dále namítá porušení čl. 4 odst. 2 Listiny. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Účelem takto formulovaného výlučného zmocnění zákonodárce (neboli výhrady zákona) je znemožnit výkonné moci „realizaci vlastních představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno demokraticky legitimovanému parlamentu, má být zajištěno, že k omezení základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou zpětnou vazbu“ (Wagnerová, E. In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 128).
7. 64. Výhrada zákona podle čl. 4 odst. 2 Listiny určuje zejména vztah mezi primární a sekundární normotvorbou, kdy vyžaduje, aby meze základních práv byly stanoveny pouze zákonem. Jak již dříve konstatoval Ústavní soud, výhrada zákona však „nevylučuje, aby zákonem provedené vymezení sociálního práva, v jehož rámci se jej může jednotlivec domáhat, bylo dále upraveno podzákonným právním předpisem vydaným podle čl. 78 Ústavy nebo na základě zákonného zmocnění podle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení nebo rozšíření jeho ze zákonné úpravy vyplývajícího obsahu“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)]. Ústavní soud v minulosti vyslovil, že nejde o porušení výhrady zákona, pokud podzákonný právní předpis „konkretizuje problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Opačný závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].
8. 65. Povaha napadeného ustanovení se ve své podstatě nedotýká výhrady zákona ve smyslu vztahu mezi primární a sekundární normotvorbou, neboť prostřednictvím napadeného ustanovení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., zákonodárce zavazuje orgán rozhodující o zápisu školy nebo školského zařízení do rejstříku škol a školských zařízení obsahem příslušných dlouhodobých záměrů, které nemají povahu sekundárního normativního právního aktu. Dlouhodobé záměry představují svým obsahem strategické plány na úrovni celostátní i krajské, které kombinují charakter odborného a politického dokumentu a které stanoví střednědobé a dlouhodobé koncepce rozvoje vzdělávání a vzdělávací soustavy (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. března 2018 č. j. 2 As 312/2017-34).
9. 66. Hodnocení požadavku dodržení výhrady zákona je v předmětném případě a s ohledem na výše uvedenou judikaturu Ústavního soudu nutné posuzovat v rámci dvou základních otázek. V prvé řadě jde o otázku normativního, resp. zákonného charakteru uvedeného mechanismu, který spojuje nesoulad žádosti o zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku s dlouhodobým záměrem, s následkem zamítnutí žádosti. V druhé řadě je nutné hodnotit charakter samotného dlouhodobého záměru, který představuje neodmyslitelnou součást uvedeného procesu s určujícím vlivem na případné zamítnutí žádosti. Představuje tak autonomní součást mechanismu zasahujícího do realizace práva na vzdělání, a proto je podřízen požadavkům výhrady zákona, tj. v tomto případě maximě, aby stanovení meze práva na vzdělání nebylo zákonem fakticky přenecháno na praxi státních orgánů či jiných subjektů.
10. 67. Ve vztahu k první otázce Ústavní soud uvádí, že formální vázanost orgánu posuzujícího žádost o zápis školy nebo školského zařízení do rejstříku škol a školských zařízení vychází ze samotné podstaty § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, ve znění zákona č. 472/2011 Sb., který stanoví vázanost registrujícího orgánu obsahem relevantních dlouhodobých záměrů; případný rozpor žádosti s dlouhodobým záměrem je zákonným důvodem zamítnutí žádosti o registraci. Samotné vymezení uvedeného mechanismu na úrovni zákona tak odpovídá požadavku výhrady zákona.
11. 68. Je proto nezbytně nutné v dalším kroku hodnotit povahu dlouhodobého záměru. Ústavní soud se neztotožňuje s pohledem navrhovatelky, která bez dalšího považuje dlouhodobé záměry za projev politické vůle exekutivy umožňující svévolné politické zásahy do práva na vzdělání. V prvé řadě je nutné uvést, že samotná existence dlouhodobých záměrů má zákonný základ v § 9 školského zákona, ve znění zákona č. 49/2009 Sb., prostřednictvím něhož zákonodárce vytvořil formou konkrétního strategického dokumentu prostor pro formulaci školských politik ze strany exekutivních orgánů. Zákonodárce též stanovil základní procesní pravidla vzniku dlouhodobých záměrů a obsahové náležitosti krajských vzdělávacích záměrů. V podrobnostech pak prostřednictvím zákonného zmocnění pověřil ministerstvo k úpravě obsahu, struktury a postupu zpracování dlouhodobých záměrů. S povahou dlouhodobého záměru souvisí i skutečnost, že se vždy vypracovávají na časově omezenou dobu 4 let a po jejím uplynutí se přijímají nové, odpovídající případným změnám a potřebám vzdělávací soustavy.
12. 69. Orgány zodpovědné za zpracování vzdělávacích záměrů však nejsou při jejich formulaci vázány pouze strohým obsahovým vymezením dlouhodobých záměrů v § 9 školského zákona, ve znění zákona č. 49/2009 Sb., a ve vyhlášce č. 15/2005 Sb. Nad rámec výše uvedeného musí zejména respektovat zásady a cíle vzdělávání vymezené v § 2 školského zákona. Mezi zásady uvedené v § 2 odst. 1 školského zákona zejména patří zásady „zohledňování vzdělávacích potřeb jednotlivce“, „vzájemné úcty, respektu, názorové snášenlivosti, solidarity a důstojnosti všech účastníků vzdělávání“, „bezplatného základního a středního vzdělávání státních občanů České republiky nebo jiného členského státu Evropské unie ve školách, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí“, „hodnocení výsledků vzdělávání vzhledem k dosahování cílů vzdělávání stanovených tímto zákonem a vzdělávacími programy“. K obecným vzdělávacím cílům uvedeným v § 2 odst. 2 školského zákona pak patří zejména „rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života“ či též „pochopení a uplatňování zásad demokracie a právního státu, základních lidských práv a svobod spolu s odpovědností a smyslem pro sociální soudržnost“.
13. 70. Výše uvedené právně závazné kvalitativní požadavky na vzdělávací záměry jsou doprovázeny požadavkem ústavně konformního výkladu, v (materiálním) právním státě je uplatňování veřejné moci vázané, resp. omezené: „v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“, včetně zákona ústavního (čl. 2 odst. 3 Ústavy; čl. 2 odst. 2 Listiny). Orgány zodpovědné za formulaci vzdělávacích záměrů tak musí respektovat nejen širší kvalitativní požadavky v oblasti vzdělávání stanovené školským zákonem, ve znění pozdějších předpisů, ale zároveň musí přihlédnout k samotné ústavní povaze práva na vzdělání, jakož i k ústavním principům výkonu státní (veřejné) moci. Dlouhodobé záměry tedy nemohou být užívány jako prostředek zamezující plošnému vzniku nestátních škol či školských zařízení, neboť právě tímto by vedly k zásahu do výše vymezeného esenciálního obsahu práva na vzdělání ve vztahu k čl. 33 odst. 3 Listiny.
14. 71. Ústavní soud uzavírá, že existence dlouhodobých záměrů je podřízena škále procesních i obsahových náležitostí vyvěrajících z ústavní i zákonné úpravy, a proto nelze jejich vznik a obsah považovat za případ, kdy zákonem byl bez dalšího vytvořen prostor pro stanovení mezí základního práva činností exekutivních orgánů, tj. v rozporu s výhradou zákona. Činnost ministerstva a krajů při formulaci dlouhodobých záměrů tak nelze považovat za činnost, která by snad byla upravena vágní zákonnou úpravou ponechávající široký prostor politickému uvážení exekutivy.
15. 72. Právě z důvodu dodržení výhrady zákona se dále nelze domnívat, že existence dlouhodobých plánů představuje porušení principu dělby moci, neboť je zachován nejen obsah čl. 4 odst. 2 Listiny, který stanoví, že „meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod (...) upraveny pouze zákonem“, ale též princip legality vyžadující, aby státní moc byla uplatňována v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy; čl. 2 odst. 2 Listiny).
16. 73. Ústavní soud neshledal napadené ustanovení rozporné ani s čl. 32 odst. 4 Listiny, čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 13 Mezinárodního paktu, jak tvrdí navrhovatelka. Předně je třeba uvést, že ustanovení čl. 32 odst. 4 Listiny nestanoví právo rodičů rozhodovat o způsobu výchovy a vzdělávání tak, jak je formuluje navrhovatelka. Podle čl. 32 odst. 4 Listiny „péče o děti a jejich výchova je právem rodičů“. Ústavní soud konstatuje, že je třeba pojmy výchova a vzdělání v tomto ohledu rozlišit, neboť vzdělání oproti výchově v sobě zahrnuje výrazně formalizovaný institucionální a materiální aspekt, v jehož rámci probíhá. Výchova má jiný cíl i prostředky - „cílevědomá systematická péče o (zdárný) duševní a tělesný rozvoj (mladého) člověka“ (Slovník spisovné češtiny. Praha: Academia, 1994, s. 509). Kdežto vzdělání lze charakterizovat jako „rozvinutí duševních schopností a osvojení si širokých znalostí studiem“ (Slovník spisovné češtiny. Praha: Academia, 1994, s. 529). Funkčním smyslem práva na vzdělání je poskytnout jeho subjektům adekvátní míru vědění, která není v plné dispozici rodičů na základě čl. 32 odst. 4 Listiny. Tuto skutečnost lze dovodit jak z ústavní povinnosti povinné školní docházky, tak i ze způsobu regulace domácí výuky, v rámci níž stát vyžaduje zajištění adekvátní míry obsahu a formy vzdělání. Volba způsobu vzdělání jakožto výraz „práva na alternativu“ není absolutní a nemůže relativizovat povinnost státu zajistit právo na vzdělání jako celek.
17. 74. Tento závěr podporuje i interpretace čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a judikatura ESLP, podle které právo na vzdělání není možné považovat za absolutní, protože v jeho rámci vyvstávají implicitně přijímané limity vyvolávající potřebu regulace ze strany státu (srov. případ Golder proti Spojenému království, rozhodnutí ESLP z 21. 2. 1975 č. 4451/70, či Fayed proti Spojenému království, rozhodnutí ESLP ze dne 21. 9. 1994 č. 17101/90).
18. 75. Napadená právní úprava je podle navrhovatelky také v rozporu se zásadou nevázat stát na konkrétní ideologii ve smyslu čl. 2 odst. 1 Listiny. Tento rozpor navrhovatelka spatřuje v tom, že realizace základního práva na vzdělání je vázána na obsah dlouhodobých vzdělávacích záměrů krajů a na činnost ústředního orgánu státní správy, která je významně ovlivněna aktuálním rozložením politických sil. S jejím argumentem se nelze ztotožnit, jak vyplývá již z výše uvedené charakteristiky podstaty a smyslu práva na vzdělání. Ústavní soud k tomu dodává, že základní principy práva na vzdělání jsou stanoveny v Listině a jeho konkretizované materiální a institucionální aspekty jsou provedeny v zákoně. Orgány veřejné moci jsou povinny tyto principy respektovat a činit svá rozhodnutí v mezích Listiny a prováděcích zákonů.

Následující stránka