Nález Ústavního soudu ze dne 9. července 2019 sp. zn. Pl. ÚS 34/17 ve věci návrhu na zrušení § 148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění zákona č. 472/2011 Sb.

VIII. Věcné posouzení návrhu VIII.

1. 39. Z návrhu vyplývá, že protiústavnost je spatřována především v porušení čl. 33 odst. 3 ve spojení s čl. 4 odst. 2 Listiny, tedy podle navrhovatelky napadená úprava zasahuje do „jádra práva zakládat soukromé školy“ podle čl. 33 odst. 3 Listiny ve spojení s porušením tzv. výhrady zákona, tj. zásady, že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem.
2. 40. Ustanovení čl. 33 odst. 3 Listiny upravuje jednu ze základních zásad ústavní úpravy práva na vzdělání. Právo na vzdělání obsažené v čl. 33 Listiny je tradičně doktrinárně i judikatorně považováno za tzv. sociální právo. Kategorizaci odpovídá též systematika Listiny, kdy právo na vzdělání artikulované prostřednictvím čl. 33 řadí do hlavy čtvrté s názvem „Hospodářská, sociální a kulturní práva“. Pro sociální práva je typické, že ze své povahy vyžadují provedení zákonem. Tento princip je stanoven v čl. 41 odst. 1 Listiny, v němž je výslovně stanoveno, že uvedených práv, včetně práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny, je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí. Ústavní soud ve vztahu k čl. 41 odst. 1 Listiny dovodil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), že pojmovým znakem sociálních práv je „skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (...)]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv ... U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv“.
3. 41. S ohledem na ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny však uvážení zákonodárce není (resp. z ústavního pohledu nemůže být) ani v oblasti regulace sociálních práv zcela neomezené a může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem. Jak dále uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 (viz výše): „Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.“ Zákonodárce „nesmí popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva či ve svém důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn ... specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině.“ V důsledku tohoto specifického charakteru sociálních práv se při jejich přezkumu nepoužívá tzv. test proporcionality, jehož aplikace výrazně omezuje diskreci zákonodárce při přijímání právní úpravy upravující základní práva.
4. 42. Na základě uvedených východisek konstruoval Ústavní soud jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv tzv. test rozumnosti či racionality [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.)].
5. 43. K tomuto testu přistoupil Ústavní soud navzdory tomu, že navrhovatelka vystupuje z pozice ochránce nestátních (soukromých) škol a garance jejich ústavních práv (k tomu srov. zejména body 51 a 52). Napadené ustanovení se totiž vztahuje na všechny školy a školská zařízení podle školského zákona bez ohledu na jejich veřejnoprávní či soukromoprávní povahu. Test racionality reflektuje jak nutnost respektovat poměrně rozsáhlou diskreci zákonodárce při provádění sociálních práv, tak potřebu vyloučit jeho případné zásahy do podstaty a smyslu sociálních práv a zároveň umožnit přezkum omezení, která nezasahují do podstaty a smyslu sociálních práv. Test racionality se skládá ze čtyř následujících kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu; 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu; 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv; 4. zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
6. 44. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testuje vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, resp. jeho esenciálního obsahu. V daném případě jde o vymezení podstaty a smyslu práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny, a to zejména ve vztahu k ústavní úpravě podmínek zřizování jiných než státních škol ve smyslu ustanovení čl. 33 odst. 3 Listiny.
7. 45. K samotnému pojmu práva na vzdělání se Ústavní soud vyjádřil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 32/95 ze dne 3. 4. 1996 (N 26/5 SbNU 215; 112/1996 Sb.), v němž konstatoval, že „pojmový znak ,právo na vzdělání‘ (čl. 33 odst. 1 Listiny) je sám o sobě vágní, neboť s tímto jen všeobecně formulovaným právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to mnohdy rozdílné sociální kvality a sociálního dopadu. Tendence posunout jakýkoliv z těchto aspektů a účelů do roviny způsobilé k porušení tohoto práva by podle názoru Ústavního soudu byla způsobilá, stejně jako v celé řadě obdobných případů, vyvolat celou řadu sociálně disfunkčních a nežádoucích účinků“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (viz výše) z tohoto neurčitého pojmového vymezení pak dovodil, že „zásah do samotného jádra práva na vzdělání je tak něčím výjimečným a může k němu dojít jen v případě zjevných excesů. To by se tak mohlo stát např. za situace, když by měl daný právní předpis obecně nepřijatelné (např. diskriminační) důsledky či by nesplňoval požadavky v právním státě obecně kladené na právní předpisy (usnesení ze dne 5. 1. 2011 sp. zn. II. ÚS 2446/10)“.
8. 46. Ústavní soud tak ve své judikatuře vymezil některá východiska pro charakteristiku práva na vzdělání. Na jejich základě lze konstatovat, že právo na vzdělání má několik rovin, a to nejen z hlediska jeho jednotlivých aspektů upravených v čl. 33 Listiny, ale také z hlediska projevů sémantického obsahu práva na vzdělání jako celku. Právo na vzdělání je v tomto smyslu jednotou institucionálního a materiálního aspektu. Institucionální aspekt práva na vzdělání spočívá v povinnosti státu vytvořit adekvátní systém vzdělávacích institucí. Této povinnosti státu pak na straně jednotlivce koreluje právo na přístup ke vzdělávacím institucím tvořícím dosažené institucionální uspořádání. Požadavku zajištění práva na vzdělání ve smyslu materiálním odpovídá povinnost státu zajistit vzdělání náležité kvality formy a obsahu a tomu odpovídající právo jednotlivce. Jistá míra elementární kvality každého z uvedených aspektů tvoří podstatu a smysl práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny.
9. 47. Obsah jádra práva na vzdělání v materiálním smyslu znamená především požadavek elementární úrovně kvality obsahu a formy vzdělání, která v demokratickém právním státě musí aspirovat na vysoké standardy založené na principech odbornosti, objektivity a demokratického pluralitního charakteru. Uvedený charakter materiálního aspektu práva na vzdělání zdůraznil Ústavní soud ve vztahu k pedagogům již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze dne 17. 5. 1994 (N 24/1 SbNU 175; 132/1994 Sb.), ve kterém konstatoval, že „učitelé jsou odpovědni za to, aby zprostředkovávali získávání vysoce odborných poznatků při splnění podmínky světonázorové objektivnosti. Tyto požadavky vyjadřuje demokratický stát v čl. 33 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo na vzdělání“. Stát jakožto subjekt odpovědný za realizaci práva na vzdělání naplňuje výše uvedené maximy materiální stránky práva na vzdělání regulatorními prostředky aplikovanými na vzdělávací soustavu, jako je například zajišťování kvality pedagogického personálu, systém vzdělávacích programů či prostředky kontroly.
10. 48. Institucionální aspekt esenciálního obsahu práva na vzdělání zahrnuje požadavek na existenci vzdělávacích institucí v rozsahu zajišťujícím každému efektivní přístup ke vzdělání. Ústavní soud se otázkami přístupu ke vzdělání zabýval především v otázce (ne)podmíněnosti práva na bezplatné vzdělání podle Listiny [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/93 ze dne 15. 2. 1994 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 27/95 ze dne 19. 12. 1995 (N 84/4 SbNU 293; 13/1996 Sb.) či sp. zn. Pl. ÚS 25/94 ze dne 13. 6. 1995 (N 31/3 SbNU 233; 165/1995 Sb.)], přezkumu rozhodnutí o přijetí, resp. nepřijetí ke studiu na vysoké škole (nález sp. zn. Pl. ÚS 32/95) a povinného očkování jako podmínky při přijetí dítěte do mateřské školy (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/14). Z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) představuje zásadní rozhodnutí kauza D. H. a ostatní proti České republice týkající se nerovného přístupu romských dětí ke vzdělání, která iniciovala řadu systémových změn v právní úpravě i praxi ve školství (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 13. 11. 2007 č. 57325/00.). Obecně ESLP k otázce přístupu k právu na vzdělání pak vychází z tzv. „Belgického jazykového případu“, který spočívá na principu, že právo na vzdělání představuje otevřený a rovný přístup do státem již zřízených a existujících vzdělávacích zařízení. K tomu srov. případ „Relating to Certain Aspects of The Laws on the Use of Languages in Education in Belgium“ proti Belgii (rozsudek ESLP ze dne 23. 7. 1968 č. 1474/62 a další; srov. též Bobek, M. In Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 680).
11. 49. Esence práva na vzdělání inkorporuje ve svém obsahu existenci nestátních škol, předjímanou ústavodárcem čl. 33 odst. 3 Listiny, a vylučuje tak monopolizaci vzdělání ze strany státu. Činí tak zejména s ohledem na požadavek demokratické plurality, která se promítá do institucionální a materiální diferenciace obsahu práva na vzdělání prostřednictvím existence státních a nestátních škol. Ústavní soud konstatuje, že z tohoto důvodu stát nemůže přistoupit k zákonné regulaci práva na vzdělání, která by přímo či nepřímo vedla k úplnému zamezení existence či fungování nestátních škol.
12. 50. V posuzovaném případě zřizování nestátních škol Listina v čl. 33 odst. 3 stanoví: „Zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich lze jen za podmínek stanovených zákonem; na takových školách se může vzdělání poskytovat za úplatu.“ Uvedené ustanovení je nutné chápat v širším kontextu čl. 33. V případě čl. 33 odst. 3 Listiny se podle názoru Ústavního soudu nejedná o samostatné právo zřizovat nestátní školy, jak se snaží dovodit navrhovatelka, ale o jednu z ústavních zásad specifikujících realizaci práva na vzdělání. Prostřednictvím této zásady, tvořící součást práva na vzdělání, ústavodárce vytváří prostor, aby zákonodárce využil při realizaci práva na vzdělání též nestátních škol. Nestátní školy tak představují subsidiární prostředek pro naplnění práva na vzdělání. Listina prostřednictvím uvedeného ustanovení vytváří prostor, aby nestátní školy tvořily část institucionálního uspořádání vzdělávací soustavy, a podílely se tak na zajišťování práva na vzdělání v náležité kvalitě obsahu a formy vzdělávání. Uvedené interpretaci též odpovídá jazykový výklad čl. 33 odst. 3 Listiny, který podmiňuje zřizování jiných škol než státních a vyučování na takových školách zákonnou úpravou.
13. 51. Listina v čl. 33 odst. 1 a 2 zaručuje právo na bezplatné vzdělání ve „státních“ (přesněji veřejných) základních a středních školách. Stanoví tak veřejné subjektivní právo na vzdělání v těchto školách, čemuž odpovídá i veřejnoprávní povinnost (závazek) státu systém (veřejných) základních a středních škol vytvářet a spravovat. V čl. 33 odst. 3 Listiny se pak stanoví, že lze zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich jen za podmínek stanovených zákonem. Bezprostřední souvislost mezi čl. 33 odst. 1 a 2 a čl. 33 odst. 3 Listiny tak podle náhledu Ústavního soudu není dána. Nezaručuje se totiž právo na vzdělání na jiných než veřejných základních a středních školách, ale stanoví se toliko možnost - v souladu se zákonem - zřizovat a vyučovat např. na soukromých školách za úplatu. Není tak ani výslovně garantována eventuální stejná podpora státu pro takové školy. Listina v čl. 33 odst. 3 používá v části před středníkem odlišný termín „vyučování“. Vyučování (výuka) je proces probíhající v rámci vzdělávání, při kterém je nutné respektovat ústavní principy práva na vzdělání, čemuž odpovídá i podmínka zákonné úpravy vyučování na nestátních školách.
14. 52. V případě nestátních škol se tedy jedná o komplementární (subsidiární) instituce, jejichž existenci stát v přiměřeném počtu umožňuje, aby tak účelně doplnil soustavu státních (veřejných) základních a středních škol. Listina tak neobsahuje - a logicky ani obsahovat nemůže - subjektivní veřejné právo na zřízení neveřejné (nestátní, soukromé) základní či střední školy, nevzniká tedy ani povinnost státu zajišťovat právo na „vyučování“ na těchto školách (ponecháváme stranou vysoké školy, kde je zákonná úprava odlišná, ačkoliv i na neveřejné vysoké školy se vztahuje čl. 33 odst. 3 Listiny). Úkol státu, resp. zákonodárce však nepochybně spočívá v určité regulaci zřizování a fungování neveřejných základních a středních škol, a to mj. i proto, že tyto školy - jak již bylo uvedeno - plní pouze doplňkovou formu vzdělávání vedle „páteřního“ systému škol veřejných.
15. 53. Komplementární (subsidiární) charakter institutu nestátních škol vyjádřený v čl. 33 odst. 3 Listiny vyplývá také z rozdílného ústavního režimu mezi školami státními (veřejnými) a nestátními, kdy ústavodárce konstituuje právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách veřejných, zatímco na nestátních školách umožňuje poskytování vzdělání za úplatu. Navrhovatelka vychází z předpokladu, že existence nestátních škol sama o sobě představuje záruku zajištění otevřeného a pluralitního charakteru vzdělávacího systému. Opomíjí však právě uvedenou skutečnost, že nestátní subjekty poskytují vzdělání zpravidla za úplatu. Tím ve své podstatě konstruují ekonomické překážky v přístupu ke vzdělání, čímž mohou prohlubovat nejen stávající sociální a ekonomické rozdíly ve společnosti, ale zároveň mohou v dlouhodobém horizontu zesilovat ekonomickou stratifikaci společenských skupin. Excesivní uplatnění tržních mechanismů prostřednictvím možného dominantního postavení nestátních škol v institucionálním složení vzdělávací soustavy by proto ve svém důsledku mohlo znamenat omezení nejen přístupu ke vzdělání, ale i pluralitního charakteru vzdělávacích institucí samotných. Uvedené potenciální negativní důsledky předjímá samotný ústavodárce, který vychází z preference bezplatného vzdělání na státních (veřejných) základních a středních školách. Právě tímto způsobem ústavodárce naplňuje základní podmínku rovného přístupu ke vzdělání.
16. 54. Vzhledem ke skutečnosti, že stát je povinen zaručit ústavněprávně adekvátní záruky realizace práva na vzdělání, a to v jeho institucionálním i materiálním aspektu, lze vyvozovat, že má výsadní postavení při určování institucionální struktury vzdělávací soustavy včetně regulace kvality formy a obsahu vzdělávání. Ačkoliv stát nemůže zasáhnout do esenciálního obsahu práva na vzdělání, požívá zákonodárce široké míry diskrece při stanovení podmínek zřizování nestátních škol a školských zařízení. Součástí uvedené diskrece je bezesporu široká úvaha při stanovení způsobu zákonné regulace vzniku nestátních škol. K obdobnému závěru dospívá též ESLP, který konstatuje, že čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě neukládá státům povinnost zakládat určitý typ školských zařízení, nýbrž pouze zaručit osobám spadajícím do jejich jurisdikce právo využívat existujících vzdělávacích prostředků (již výše uvedená tzv. „Belgická jazyková kauza“). To ostatně ESLP konstatoval přímo ve vztahu ke stížnosti Soukromé základní školy Cesta k úspěchu v Praze, s. r. o., a Občanského sdružení Škola dětem proti České republice (ze dne 22. 11. 2011 č. 8314/10). Při stanovení zákonné regulace vzniku nestátních škol však platí, že zákonodárce je vázán principem rovnosti ve smyslu zákazu stanovení nedůvodného rozdílného právního zacházení mezi státními a nestátními školami.
17. 55. Právo Evropské unie, jejíž pravomoc v otázkách všeobecného vzdělávání je pouze doplňková a uplatní se v rámci působností v oblasti volného pohybu osob (typicky při školní docházce dětí - rodinných příslušníků migrujících občanů Evropské unie), sice pokládá svobodu zakládat veřejná nebo soukromá vzdělávací zařízení za jedno z hledisek svobody podnikání, její výkon však podléhá souladu s vnitrostátními zákony členských států (čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie), které mají plnou odpovědnost za obsah výuky a za organizaci vzdělávacích systémů a jejich kulturní a jazykovou rozmanitost (čl. 165 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie).
18. 56. S ohledem na výše uvedenou charakteristiku podstaty a smyslu práva na vzdělání ve smyslu čl. 33 Listiny Ústavní soud přistoupil k druhému kroku testu racionality, který spočívá ve zhodnocení, zda se napadené ustanovení dotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.
19. 57. V nyní projednávané věci navrhovatelka tvrdí, že napadené ustanovení zasahuje do jádra práva zakládat soukromé školy podle čl. 33 odst. 3 Listiny, v němž je podle ní zakotvena „možnost zakládat soukromé školy (čl. 33 odst. 3) jako základní právo“. S tímto názorem se nelze ztotožnit vzhledem k výše vyloženému názoru Ústavního soudu vztahujícímu se k charakteru čl. 33 odst. 3 v kontextu čl. 33 Listiny jako celku (srov. body 51 a 52).