Nález Ústavního soudu ze dne 21. června 2000 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

Skupina 14 senátorů Senátu Parlamentu České republiky podala s poukazem na čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) ve spojení s § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, v němž uvádí, že Ministerstvo financí vydalo dne 17. června 1993 vyhlášku o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu (dále jen „o nájemném z bytu“). Dnem 29. června 1993 nabyla tato vyhláška platnosti publikací ve Sbírce zákonů pod č. 176/1993 Sb. Dnem 1. července 1993 nabyla účinnosti ustanovení § 2 odst. 1 písm. c), odst. 2 a 3, § 6 a § 16 odst. 1 písm. b) a rovněž § 8 a 10 pro úpravu nájemného podle § 6 a § 16 odst. 1 písm. b). Ostatní ustanovení této vyhlášky nabyla účinnosti dnem 1. ledna 1994. K dnešnímu dni byla vyhláška č. 176/1993 Sb. přímo novelizována čtyřmi novelami, a to vyhláškami Ministerstva financí č. 30/1995 Sb., č. 274/1995 Sb., č. 86/1997 Sb. a č. 41/1999 Sb.

Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. byla vydána na základě zákonného zmocnění obsaženého v ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.

Ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb., zmocňující Ministerstvo financí k vydávání prováděcích předpisů, bylo z tohoto zákona vypuštěno novelou - zákonem č. 135/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a mění zákon č. 526/1990 Sb., o cenách.

Zákon č. 135/1994 Sb. s účinností od 29. června 1994 zrušil § 20 zákona č. 526/1990 Sb., a to bez výslovného určení jiného ustanovení v právním řádu České republiky, na základě něhož by byly vydávány a novelizovány nové nebo již platné a účinné prováděcí předpisy, tedy i vyhláška č. 176/1993 Sb. vydaná na základě vypuštěného ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb. Zákon č. 135/1994 Sb. ve svých přechodných ustanoveních problematiku derogace podzákonných právních norem výslovně neřeší. Tato právní úprava může mít za následek logickou interpretaci, že zrušením normy vyšší právní síly dochází ke zrušení normy nižší právní síly.

Přechod zmocňujícího ustanovení k vydávání obecně závazných právních předpisů v oblasti cen by bylo možné dovodit až z ustanovení vyhlášky Ministerstva financí č. 30/1995 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška č. 176/1993 Sb., které odkazují na zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb. Zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb. bylo novelizováno zákonem č. 135/1994 Sb. Vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o zmocnění, které je nekonkrétní a výslovně neřeší přechod vyhlášky č. 176/1993 Sb. pod režim zákona č. 265/1991 Sb., nelze z tohoto zmocnění dovozovat automatické podřazení vyhlášky č. 176/1993 Sb. pod právní režim zákona č. 265/1991 Sb. V neposlední řadě je nutno konstatovat, že z obsahového hlediska se jedná o zmocnění, které není obsahově totožné se zmocňujícím ustanovením § 20 zákona č. 526/1990 Sb.

Zmocňující ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve smyslu změn provedených zákonem č. 135/1994 Sb., nesplňuje základní podmínky právního státu a právní jistoty, neboť toto zmocnění je obecné a paušální, čímž je v přímém rozporu s ustanovením článku 79 odst. 3 Ústavy. Článek 79 odst. 3 Ústavy je třeba interpretovat restriktivně, což znamená, že zmocnění k vydávání podzákonných právních předpisů musí být konkrétní, jednoznačné a jasné. Z tohoto důvodu je neústavní i vyhláška č. 176/1993 Sb., neboť nemá oporu ve výslovném zákonném zmocnění. Tím odporuje principu (na který opakovaně poukazoval i Ústavní soud), že povinnosti lze stanovit pouze na základě zákona, v jeho mezích a v případě podzákonných právních předpisů pouze na základě výslovného zákonného zmocnění.

Zákon č. 265/1991 Sb., v platném znění, upravuje pouze působnost vymezených orgánů České republiky v oblasti cen a taxativně stanoví okruh společenských vztahů, ve kterých tyto orgány musí vykonávat svoje pravomoci. Zákon č. 265/1991 Sb., ve znění zákona č. 135/1994 Sb., pouze konkretizuje působnost orgánů v oblasti cen, nestanoví však pravomoc těchto orgánů v oblasti cen.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti je možno současný stav interpretovat následujícími způsoby:

1. 1. zákon č. 135/1994 Sb. mlčky derogoval vyhlášku č. 176/1993 Sb., přičemž každá novelizace této vyhlášky v budoucnosti je neúčinná. Při této interpretaci je nutno konstatovat, že pro účely právní jistoty je třeba, aby derogační klauzule jednoznačně stanovila, které právní předpisy byly zrušeny, nebo
2. 2. zákon č. 135/1994 Sb. podřadil vyhlášku č. 176/1993 Sb. pod zákon č. 265/1991 Sb. V tomto případě lze však namítnout, že k tomuto podřazení došlo legislativně vadným a neústavním způsobem, nebo
3. 3. zákon č. 135/1994 Sb. podřadil pod zákon č. 265/1991 Sb. pouze vyhlášky, které nabyly platnosti po účinnosti zákona č. 135/1994 Sb. (např. vyhláška č. 30/1995 Sb., vyhláška č. 274/1995 Sb., vyhláška č. 86/1997 Sb., vyhláška č. 41/1999 Sb.).

Z formálně právního hlediska tedy není zřejmé, zdali je vyhláška č. 176/1993 Sb. právně účinná a v jakém rozsahu. Skupina senátorů zastává právní názor, že protiústavnost vyhlášky č. 176/1993 Sb. vyplývá již z jejího vztahu k zákonu. Již z tohoto důvodu by měl Ústavní soud tuto vyhlášku zrušit (přiměřeně ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).

Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb. stanoví způsob určení maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu a způsob sjednávání a placení nájemného a cen služeb mezi pronajímatelem a nájemcem, v § 2 vymezuje byty, na které se nevztahuje, čímž tak celou skupinu bytů na byty s regulací nájemného a bez regulace nájemného rozšiřuje, a dále stanoví způsob určení maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu pro byty s regulací nájemného. V rámci této skupiny bytů rozlišuje byty s maximálním základním nájemným a byty s věcně usměrňovaným nájemným.

Příloha vyhlášky č. 176/1993 Sb. stanoví maximální základní nájemné a věcně usměrňované základní nájemné a maximální nájemné za vybavení bytu.

Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je z věcného (materiálního) hlediska v rozporu s jednotlivými, dále uvedenými, ustanoveními Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Tento rozpor navrhovatelé konstatují z následujících důvodů:

1. A) Vyhláška č. 176/1993 Sb. porušuje
   1. - obecný princip rovnosti subjektů (v souvislosti s porušením obecného principu rovnosti vlastnického práva), neboť podle čl. 3 odst. 1 Listiny „základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.“,
   2. - obecný princip rovnosti vlastnického práva, neboť podle čl. 11 odst. 1 Listiny „Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.“

   Obecně platí, že obsahem vlastnického práva je zejména možnost věc držet, disponovat s ní, užívat ji a brát z ní požitky. Ustanovení zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze interpretovat jako porušení principů rovnosti vlastnického práva, ačkoli vlastníky omezuje při absolutním výkonu vlastnického práva. Stát prostřednictvím zákona č. 526/1990 Sb. se mimo jiné snaží zamezit zneužívání postavení subjektů s monopolním, dominantním nebo výlučným postavením na trhu, a tím prakticky naplňuje ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny, který zní: „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“

   Zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen, je registrováno v seznamu, který se zveřejňuje v Cenovém věstníku. Na základě § 10 zákona č. 526/1990 Sb. zařazují rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami cenové orgány. Samotným zařazením ceny nájemného do seznamu zboží s regulovanými cenami, platnými pro fyzické i právnické osoby, které se v tuzemsku zabývají prodejem a nákupem zboží v něm uvedeného, kromě zboží určeného pro vývoz, stát deklaroval svůj zájem chránit nájemce bytů proti zneužívání postavení ze strany vlastníků - pronajímatelů bytů.

   Vyhláška č. 176/1993 Sb. však chrání pouze skupinu nájemců v bytech s regulovaným nájemným. Zakládá tak rozdíl a nerovnost mezi vlastníky domů s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a vlastníky domů s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran (pronajímatel - nájemce). Dále také zakládá rozdíl a nerovnost mezi nájemci bytů v domech s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a nájemci bytů v domech s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran. V obou případech se tak děje na základě rozlišování subjektů dle majetku.

   Vyhláška č. 176/1993 Sb. se totiž nevztahuje na byty bytových družstev zřízených po roce 1958, byty, se kterými hospodaří diplomatický servis, byty, je-li nájemcem osoba, která nemá sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky, a dále regulace nájemného neplatí pro byty a domy postavené bez účasti veřejných prostředků, pro které bylo vydáno kolaudační rozhodnutí po 30. červnu 1993, byty, o nichž se sjednává nájemní smlouva s novým nájemcem; kromě případu zákonného přechodu nájmu.

   Sama vnitřní struktura vyhlášky č. 176/1993 Sb. dělí skupinu bytů s regulací nájemného na byty, u nichž je stanoveno maximální základní nájemné, jakož i byty, u nichž je stanoveno věcně usměrňované nájemné (byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993 a na jejímž financování se podílejí veřejné prostředky, nebo která byla povolena i před tímto datem a na jejímž financování se od roku 1995 podílejí veřejné prostředky). Vyhláška č. 176/1993 Sb. tak činí neodůvodněné rozdíly mezi jednotlivými byty a svými normativními ustanoveními tak činí rozdíly ve skupině vlastníků bytů i ve skupině nájemníků. Umožňuje pronajímateli bytu, na který se nevztahuje regulace nájemného, uzavírat nájemní smlouvy na základě volné tvorby cen pronajímatele bytu, na který se regulace nájemného vztahuje, zavazuje dodržovat maximální cenu nájemného stanoveného touto vyhláškou. V konečném důsledku tak zvýhodňuje i nájemníky v bytech s neregulovaným nájemným.

   Ústavní soud ČR navázal svou rozhodovací činností na judikaturu Ústavního soudu ČSFR, který ve svém nálezu z 8. října 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR) stanovil: „Rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn, aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak jí mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů.“ Dle navrhovatelů se v případě stanovení okruhu bytů, na něž se vztahuje regulace nájemného, jedná o stanovení neodůvodněných rozdílů mezi jednotlivými vlastníky bytů i nájemníky. Princip rovnosti je zde neodůvodněně porušen, a tím se vyhláška č. 176/1993 Sb. ocitá v přímém rozporu s citovaným nálezem Ústavního soudu.

1. B) Vyhláška č. 176/1993 Sb. porušuje i ustanovení Listiny o omezení vlastnického práva:

   Podle čl. 11 odst. 4 Listiny „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“ Existuje-li určitá skupina zboží a služeb, u něhož je z hlediska veřejného zájmu nutná regulace cen a takto zákonem stanovená regulovaná cena nedosahuje výše ceny obvyklé (tj. souhrn nákladů na pořízení, zpracování a oběh zboží, přiměřený zisk a příslušnou daň, či jiné dávky, povinně placené státu) a stát rozdíl mezi cenou zákonem regulovanou a cenou obvyklou nenahrazuje, lze vnímat takové omezení vlastnického práva (regulace ceny nájemného) jako porušení čl. 11 odst. 4 Listiny.

   Jak vyplývá z oficiálních rozborů Ministerstva pro místní rozvoj, regulované ceny nájemného zjevně nedosahují výše ceny obvyklé, přičemž stát tento rozdíl nenahrazuje. Na základě ustanovení vyhlášky č. 176/1993 Sb. dochází k nucenému omezení výkonu vlastnického práva u skupiny vlastníků bytů s regulací nájemného, přičemž však není splněna podmínka existence veřejného zájmu. Nelze souhlasit se situací vytvořenou nynější právní úpravou, kdy je regulace cen nájemného povýšena na veřejný zájem. Naopak, regulace cen nájemného je v rozporu s veřejným zájmem, neboť neumožňuje tvorbu nového a udržování stávajícího bytového fondu (důsledkem je snižování bytového fondu), demotivuje subjekty podnikající v oblasti nájemního bydlení, ztěžuje mobilitu pracovních sil, brání vzniku fungujícího trhu s byty. V neposlední řadě regulace nájemného neadresně zvýhodňuje náhodně vybranou skupinu občanů bez ohledu na jejich sociální poměry. Ochrana vlastnictví, jako ústavně zaručený a chráněný veřejný zájem, je silnější než nárok jednotlivce na bydlení, případně zájem státu na blíže nespecifikované únosné sociální situace občanů - nájemců. O této skutečnosti například svědčí i rozhodnutí Parlamentu České republiky z roku 1995, kdy tento legislativní orgán nezařadil právo na bydlení do kategorie základních práv a svobod. V případě řešení únosné sociální situace občanů - nájemců se stát stanovením regulace nájemného snaží přenést svoji povinnost a odpovědnost stanovenou mu čl. 30 odst. 2 Listiny k tíži vlastníků bytů s regulací nájemného. Stát prostředictvím regulace nájemného neoprávněně zvýhodňuje nájemce a nadřazuje jeho individuální zájem nad zájem vlastníka - pronajímatele. Činí tak omezením vlastnického práva (ve smyslu pronajímat byt za cenu obvyklou) při neexistenci veřejného zájmu bez náhrady. Tím je tedy porušován i princip proporcionality a zákazu svévole, který je, podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva a podle evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jedním ze základních práv, které vnitrostátní řád musí garantovat. Je tedy zřejmé, že touto právní úpravou je zároveň porušena i zásada přiměřenosti zásahu podle čl. 4 odst. 4 Listiny: „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“

1. C) Vyhláška č. 176/1993 Sb. navíc porušuje i ustanovení o svobodě podnikání. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny „Každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.“ Vyhláška č. 176/1993 Sb. svévolně a nepřiměřeně omezuje právo svobodně podnikat v oblasti nájemního bydlení a navíc nutí vlastníky nájemních bytů k porušování obecně závazných předpisů v oblasti bydlení tím, že není možné zajistit udržování bytů v zákonem stanoveném stavu z důvodu nedostatku finančních prostředků. Některých práv je možno se dovolávat pouze na základě zákona a v jeho mezích. Podle čl. 26 odst. 2 „Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.“, zároveň ale platí, že podle čl. 4 odst. 3 Listiny „Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.“