Navrhovatelé spatřují protiústavnost vyhlášky č. 176/1993 Sb. v neodůvodněném porušení principu svobody podnikání dle článku 26 odst. 1 Listiny a rovnosti subjektů dle článku 4 odst. 3 Listiny, při omezení možnosti svobodného podnikání v oblasti pronájmu nemovitostí vlastníků bytů s regulací nájemného. Vyhláška znevýhodňuje tyto vlastníky proti skupině vlastníků bytů, na něž se regulace nájemného nevztahuje.
- D) Vyhláška č. 176/1993 Sb., vydaná na základě ustanovení § 20 zákona č. 526/1990 Sb., stanovuje způsob určení maximální výše nájemného z bytu a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu a způsob sjednávání a placení nájemného a cen služeb mezi pronajímatelem a nájemcem. Přitom však nerespektuje ustanovení zákona č. 526/1990 Sb., které v § 2 odst. 3 větě první stanoví, že „Prodávající nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk.“ Zároveň však platí i ustanovení věty druhé, podle které „Kupující nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch nákupem za sjednanou cenu výrazně nedosahující oprávněných nákladů.“
I pouhý rozpor vyhlášky č. 176/1993 Sb. se zákonem je dostatečným důvodem pro zrušení tohoto podzákonného právního aktu rozhodnutím Ústavního soudu.
Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem skupina senátorů navrhuje, aby Ústavní soud vydal nález, kterým vysloví, že vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, porušuje ustanovení článku 3 odst. 1, článku 4 odst. 1, 2, 3 a 4, článku 11 odst. 1 a 4, článku 26 odst. 1 a článku 30 odst. 2 Listiny, a z toho důvodu ji dnem, který v nálezu určí, zrušuje.
Ministerstvo financí ve svém vyjádření uvádí, že nesouhlasí s návrhem skupiny senátorů, a navrhuje jej proto zamítnout, přičemž důvody k zamítnutí spatřuje v dále uvedených skutečnostech. K námitce, že napadená vyhláška porušuje čl. 3 odst. 1 Listiny, Ministerstvo financí konstatuje, že podle § 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb. platí státem regulované ceny pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží. Je-li určeným druhem zboží nájem takového bytu, který není vyhláškou č. 176/1993 Sb. z cenové regulace vyňat, platí cenová regulace pro všechny pronajímatele a nájemce takových bytů. Stát nezvýhodňuje určitou skupinu pronajímatelů bytů podle uvedených kritérií a žádnou skupinu pronajímatelů ani neznevýhodňuje.
Ministerstvo financí má za to, že podstatou cenové regulace je vždy určité omezení státem určené skupiny prodávajících a kupujících v právu volně sjednat cenu svého zboží. Právo na volné sjednání ceny není základním právem nebo svobodou ve smyslu Listiny. Stát může podle § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb. toto právo omezit v případech ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže, nebo pokud to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ministerstvo financí se domnívá, že vzhledem k nezastupitelné povaze nájemního bydlení a s tím související specifické ochraně nájmu bytu předpisy občanského práva splňoval trh nájemního bydlení po roce 1989 obě podmínky pro cenovou regulaci. Mimořádná tržní situace vyplývala z právního stavu, za kterého nájemné v uzavřených nájemních smlouvách nepředstavovalo ekonomicky reálnou cenu poskytované služby, přičemž neexistovala možnost jednostranného zvýšení nájemného pronajímatelem, neboť smlouvu lze změnit pouze dohodou, jejíhož dobrovolného dosažení nebylo možno od nájemce očekávat.
Aby stát umožnil pronajímatelům v platných smlouvách zvýšit nájemné na ekonomicky únosnou úroveň a zároveň ochránil nájemce před - pro většinu z nich finančně neúnosným - skokovým zvýšením nájemného, připustil § 696 odst. 1 občanského zákoníku podle novely provedené zákonem č. 509/1991 Sb. jednostranné zvyšování nájemného, ovšem na základě zvláštního právního předpisu.
Ministerstvo financí usuzuje, že bylo nezbytné, aby maximální zvýšení nájemného stát reguloval, neboť zvláštní povaha nájemného bydlení spojená s nedostatkem cenově odpovídající nabídky neumožňovala nájemci využít možností hospodářské soutěže ke sjednání ceny odpovídající kvalitě poskytované služby a jeho koupěschopnosti. Pronajímatel naopak mohl snadno zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby na nájemci požadoval nepřiměřenou cenu. Nájemné je přitom ve smyslu § 877 občanského zákoníku cenou. Regulace cen obecně neurčuje konkrétní ceny, které se sjednávají, stanoví pouze pravidla, resp. omezení pro jejich sjednávání. Totéž platí pro nájemné, u něhož vyhláška ve stanovených případech určuje maximální výši, resp. u věcně usměrňovaného nájemného stanoví podmínky pro sjednávání ceny, mezi které patří i závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci. Regulace nájemného v bytech spadajících pod cenovou regulaci stanovuje cenu zboží určitého druhu bez rozdílu v tom, kdo je jeho prodávajícím nebo kupujícím. Nelze proto mluvit o diskriminaci určité skupiny obyvatel ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny. Zákon č. 526/1990 Sb. umožňuje státu regulovat ceny tam, kde došlo k ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže nebo kde to vyžaduje mimořádná tržní situace. Z výše uvedeného rozboru stavu trhu nájemního bydlení po roce 1989 vyplývá, že stát shledal v nájemním bydlení existenci obou podmínek pro uplatnění cenové regulace. Cenovou regulaci naopak neuplatnil tam, kde se mohl pronajímatel s nájemcem svobodně předem dohodnout na oboustranně přijatelném nájemném (nové nájemní smlouvy), nebo tam, kde nebyl důvod k ochraně nájemce před skokovým zvýšením nájemného („zahraniční“ právnické a fyzické osoby). Vedle stanovení maximálního nájemného v případech, kdy nájemce nemá možnost ovlivnit cenu jemu poskytované služby, byl zvolen odlišný způsob cenové regulace - věcné usměrňování - tam, kde nájemce buď má možnost určité kontroly nad náklady na bydlení (§ 6a vyhlášky), nebo u nových nájemních smluv v bytech vybudovaných za účasti veřejných prostředků (§ 6 vyhlášky), kde zachování cenové regulace zohledňuje podporu státu nájemnímu bydlení. Obdobná cenová regulace platí pro byty ve vlastnictví bytových družstev postavené v bývalé družstevní bytové výstavbě. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny „Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem.“ I když právo volně sjednat cenu zboží není základním právem ani svobodou ve smyslu Listiny, je jeho omezení upraveno zákonem a v mezích zákona je regulováno vyhláškou.
Podle § 5 odst. 5 zákona č. 526/1990 Sb. platí cenová regulace pro všechny prodávající a kupující určeného druhu zboží. Je-li určeným druhem zboží nájem bytu vymezený vyhláškou č. 176/1993 Sb., platí její ustanovení pro všechny pronajímatele a nájemce takových bytů. Úprava je plně v souladu s čl. 4 odst. 3 Listiny.
K aplikaci čl. 4 odst. 4 Listiny Ministerstvo financí konstatuje, že není právo na volné sjednání ceny základním právem ani svobodou ve smyslu Listiny. Přesto stát reguluje cenu jen v nezbytných případech a respektuje smysl a podstatu takových práv, která mohou být regulací ceny dotčena. Stát nemá zájem na nízkém nájemném, ale umožňuje nájemcům postupně překonávat rozdíl výše nájemného existující v době podpisu nájemní smlouvy a výše nájemného u nově sjednávaných smluv. Zabraňuje přenesení zanedbanosti bytového fondu pouze na nájemce. Stát má zájem na spravedlivém nájemném, proto umožnil pronajímatelům jednostrannou změnu smlouvy v jejich prospěch. Stát své kompetence nezneužívá ani ve svůj prospěch, ani ve prospěch některé z dotčených stran.
K námitce, že vyhláškou dochází k porušování čl. 11 odst. 1, 3 a 4 Listiny., Ministerstvo financí uvádí, že cenová regulace nezabraňuje vlastnit majetek ani nenastoluje rozdíl mezi oprávněními plynoucími z různých forem vlastnictví. Nenarušuje rovněž právo majetek dědit. Regulace nájemného v žádném případě nenarušuje oprávnění předmět vlastnictví držet, užívat a požívat jeho plody a užitky. Regulací nájemného se neomezuje ani možnost vlastníka s předmětem svého vlastnictví nakládat (může ho tedy prodat, pronajmout apod.), je však omezen stanovenými pravidly při sjednávání ceny. Cenový orgán je však při regulaci cen omezen podmínkami stanovenými v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Znamená to, že postupem státu se zabezpečuje dodržení ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny., podle něhož nesmí být vlastnictví zneužito na újmu práv druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými zájmy.
Poukaz na ochranu jen některých skupin nájemců není dle Ministerstva financí rovněž důvodný. K regulaci nájemného je používáno regulace cen jak způsobem stanovení maximální ceny, tak způsobem věcného usměrňování. Není pravdivé tvrzení, že regulace svědčí jen některým nájemcům. S výjimkou okrajových případů bytů Správy služeb diplomatickému sboru či bytů užívaných právnickými a fyzickými osobami, které mají sídlo či trvalý pobyt mimo území České republiky, a nájemného, které obě strany při rovném postavení jako cenu volně sjednávají (nové nájemní smlouvy), platí cenová regulace formou věcného usměrňování ceny i pro byty uvedené v § 6a vyhlášky, pro byty nově stavěné s použitím veřejných prostředků i pro byty bytových družstev, pro které je regulace způsobem věcně usměrňované nájemné upravena samostatným právním předpisem. V obou posledních případech je důvodem cenové regulace účast veřejných prostředků na pořízení domů s byty ve vlastnictví jiných osob než státu a možnost nájemců konkrétní výši nájemného ovlivňovat. Tvrzení navrhovatelů o ochraně jen některých skupin nájemců tak není dle názoru Ministerstva financí pravdivé.
K námitce, že vyhláška porušuje rovná práva vlastníků, Ministerstvo financí poukazuje na nález Ústavního soudu ČSFR, který se zabýval pojmem rovnosti občanů před zákonem, kterou chápal nikoli jako abstraktní kategorii, nýbrž jako rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů (rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ministerstvo financí poukazuje rovněž na řadu rozhodnutí Ústavního soudu ČR (např. nález ze 17. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 16/98 publikovaný pod č. 68/1999 Sb., nález z 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 vyhlášený pod č. 131/1994 Sb., nález ze 17. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 36/93 vyhlášený poč č. 132/1994 Sb., nález z 28. 2. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 9/95 vyhlášený pod č. 107/1996 Sb.). Souvislosti s předloženým návrhem má rovněž nález Ústavního soudu z 22. 3. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 37/93 vyhlášený pod č. 86/1994 Sb. Cenová regulace není vyvlastněním ani nuceným omezením vlastnického práva podle § 123 odst. 1 občanského zákoníku, za které by vlastníku příslušela náhrada. V opačném případě by cenová regulace postrádala jakýkoliv smysl a stát by neměl možnost veřejný zájem na vyrovnaném trhu, zaručujícím spravedlivé sjednání ceny, chránit.
Pokud jde o čl. 26 odst. 1 Listiny, Ministerstvo financí je názoru, že cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost. Každý má možnost svobodně se rozhodnout, zda za podmínek stanovených státem bude v určité oblasti podnikat. Osoby podnikající v této oblasti tak mohou se znalostí věci rozhodnout o své další činnosti. Regulace nájemného se nevztahuje na nově uzavírané nájemní smlouvy, nebrání tedy nové bytové výstavbě.
Podle názoru Ministerstva financí zabránit možnosti požadovat na nájemci v netržním prostředí jakékoliv nájemné z bytu, který je jeho základní životní potřebou, není otázkou povinnosti státu pomoci v hmotné nouzi ve smyslu čl. 30 odst. 2 Listiny. Nelze rozumně požadovat od státu, aby možnosti zneužití hospodářského postavení nebránil a výsledky tohoto počínání navíc saturoval ze státních prostředků. Zanedbanost bytového fondu a nereálnou výši nájemného v minulosti nezavinil nájemce bytu. Stát mu proto umožnil, aby své výdaje na bydlení upravil postupně tak, aby to pro něho neznamenalo finanční kolaps. Současně umožnil pronajímateli, aby měl právní nárok na nájemné vyšší, než bylo nájemné původně sjednané v nájemní smlouvě. Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, umožňuje postupné zvyšování nájemného v dříve uzavřených nájemních smlouvách, tzn. tam, kde jsou splněny podmínky dané ustanovením § 1 odst. 6 zákona o cenách. V nově uzavíraných nájemních smlouvách nájemné z bytu regulováno není. Z argumentace uvedené u jednotlivých ustanovení článků Listiny tedy dle názoru Ministerstva financí vyplývá, že omezení práva na sjednání ceny se děje v souladu s ústavním pořádkem, tzn. v souladu se zákonem, na základě jeho výslovného zmocnění a v jeho mezích. Cenovou regulací nájemného z bytů nejsou porušeny v návrhu uvedené články Listiny.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy jsou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy oprávněny na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Na základě zmocnění uvedeného v ustanovení § 20 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, byla vydána vyhláška č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, která umožnila pronajímateli jednostranně požadovat na nájemci maximální nebo věcně usměrňované nájemné ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 526/1990 Sb. Vyhláška č. 176/1993 Sb. je právním předpisem regulujícím výši ceny. Zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, v § 1 odst. 7 a 8 stanoví, že ústřední orgány státní správy oprávněné k regulaci cen podle tohoto zákona (dále jen „cenové orgány“) jsou určeny zvláštními předpisy a že zvláštní předpisy určují, které další orgány (dále jen „místní orgány“) jsou oprávněny regulovat ceny způsobem stanoveným tímto zákonem." Takovým zvláštním předpisem je zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění zákonů č. 135/1994 Sb. a č. 151/1997 Sb. Tento zákon v ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) zmocňuje Ministerstvo financí k vydávání právních předpisů pro regulaci a sjednávání cen.
Vyhláška č. 176/1993 Sb. přitom nepřekračuje meze zákona č. 526/1990 Sb. a uvádí jen zákonem přípustné způsoby cenové regulace, byla vydána na základě zákona (č. 265/1991 Sb.) a v mezích zákona (č. 526/1990 Sb., viz § 1 odst. 5). Z uvedeného je dle Ministerstva financí zřejmé, že vyhláška č. 176/1993 Sb. a její novely byly vydány v souladu s působností Ministerstva financí upravenou zákonem č. 265/1991 Sb. Protože vyhláška současně umožňuje obcím zvolit maximální výši ceny, bylo její novely nezbytné vydat právě s odvoláním na zákon č. 265/1991 Sb., nikoliv s odvoláním na zákon č. 526/1990 Sb. Napadaný nedostatek ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., které bylo zrušeno z důvodů nadbytečnosti, když působnost jednotlivých cenových orgánů je v souladu s ustanovením § 1 odst. 7 a 8 zákona č. 526/1990 Sb. obsažena ve zvláštním zákoně, a to v zákoně č. 265/1991 Sb., v platném znění, byl nahrazen ustanovením zákona č. 265/1991 Sb. Ministerstvo financí má za to, že zvláštní povaha cenové regulace vyžadující operativní zásahy státu na trhu ohroženém omezením hospodářské soutěže není slučitelná s detailním vymezením podmínek, ve kterých se musí rozhodování státního orgánu pohybovat. Cenová regulace je natolik diferencovanou oblastí, že podrobná právní úprava mezí by se nepochybně minula s požadovaným účinkem - rychlým a efektivním zásahem státu na nevyrovnaném trhu. Ministerstvo financí do budoucna předpokládá zrušení formální regulace nájemného z bytu a již v minulém roce započalo s intenzivní přípravou nového zákona o nájemném z bytu. Zhodnotilo výsledky připomínkového řízení k věcnému záměru návrhu zákona, na kterém se podílely jak orgány veřejné správy, tak zástupci pronajímatelů a nájemců, a věcný záměr příslušným způsobem upravilo. Lze očekávat zrušení formální regulace nájemného z bytu v průběhu roku 2002.
Ministerstvo práce a sociálních věcí podalo k návrhu skupiny senátorů vyjádření, a to zejména k sociálnímu aspektu regulace nájemného a k některým obecným právním otázkám.
Následující stránka