Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/23 ve věci návrhu na zrušení § 23a odst. 3 poslední věty zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů

VII.2.1. Aplikovatelnost čl. 35 odst. 1 Listiny VII.2.1.

1. 53. Navrhovatel tvrdí neústavnost napadené právní úpravy z důvodu porušení práva na příznivé životní prostředí. Ústavní soud tak musel nejprve posoudit, zda je čl. 35 odst. 1 Listiny i v nynější situaci aplikovatelný, resp. zda se napadená právní úprava práva na příznivé životní prostředí dotýká.
2. 54. Navrhovatel namítá neústavnost proto, že hrozí riziko neaktuálnosti závazného stanoviska EIA vydaného podle § 23a v době rozhodování správního orgánu v druhém stupni, neboť platnost stanoviska je vázána na rozhodnutí v prvním stupni a není nijak zohledněno, jak dlouho navazující řízení probíhá, např. po kasačních zásazích soudů. K tomu je nutno předeslat, že v posuzované věci nejde formálně o prodloužení platnosti stanoviska, neboť platnost stanoviska zůstává i po novelizaci pět let, přičemž institut prodloužení platnosti stanoviska nebyl (na rozdíl od právní úpravy v § 9a odst. 4 zákona o EIA) zakotven. Fakticky tak jde o otázku aktuálnosti či relevance stanoviska vydaného podle § 23a v době, kdy bude ve věci v druhém stupni (v rozkladovém řízení) rozhodováno. Jak bylo shora předesláno, celý proces EIA směřuje k vyhodnocení vlivu určitého záměru na životní prostředí, jehož součástí je existence podkladových stanovisek, včetně speciálního stanoviska vydaného podle § 23a. Specifický režim podkladových stanovisek pro prioritní dopravní záměry zakotvený v § 23a, včetně nyní napadeného ustanovení, se dotýká práva dotčené veřejnosti účastnit se postupů a řízení, jejichž předměty (stavební záměry) mohou mít vliv na životní prostředí. Toto právo je dle rozhodovací praxe Ústavního soudu součástí práva na příznivé životní prostředí zaručeného čl. 35 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. III. ÚS 70/97 ze dne 10. 7. 1997 (N 96/8 SbNU 375) či již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18].
3. 55. Jakkoli nejde v nyní posuzované věci o novou formu omezení účasti veřejnosti v procesu posuzování vlivu záměru na životní prostředí (k tomu došlo samotným zakotvením celého § 23a a bylo předmětem posuzování v nálezu Pl. ÚS 44/18), ale „pouze“ o otázku specifikace procesní fáze, ke které má být závazné stanovisko vydané podle § 23a platné, nevylučuje se tím aplikovatelnost čl. 35 odst. 1 Listiny. I případná neaktuálnost stanoviska vydaného podle § 23a v době vydání rozhodnutí v druhém stupni, byť v Ústavním soudem již aprobovaném specifickém procesu týkajícím se prioritních dopravních staveb, se dotýká čl. 35 odst. 1 Listiny, neboť napadené ustanovení nelze obsahově zcela oddělit od kontextu celého § 23a. Účelem procesu EIA je v obecné rovině vyhodnocení vlivu záměru na životní prostředí, přičemž aktuálnost podkladů je jedním z důležitých aspektů celého procesu. Ústavní soud tak dospěl k závěru, že napadené ustanovení se práva na příznivé životní prostředí dotýká, resp. že čl. 35 odst. 1 Listiny je v nyní posuzované věci aplikovatelný.

VII.2.2. Ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny – test racionality VII.2.2.

1. 56. Pro práva uvedená ve výčtu čl. 41 odst. 1 Listiny, tedy i pro právo garantované čl. 35 odst. 1 Listiny platí, že se jich lze domáhat „pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“. Ústavní soud pak pro řízení ve věcech kontroly norem (ať již abstraktní, či konkrétní) dovodil, že ústavnost zákonů, které se dotýkají práv uvedených v čl. 41 odst. 1 Listiny, je posuzována zdrženlivým testem, a to testem racionality [srov. nález ze dne 5. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.) či nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Deferenční test racionality tak odráží kompromis mezi snahou respektovat širokou diskreci zákonodárce při úpravě práv v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny, ale zároveň nedat tato práva (při garanci čl. 4 odst. 4 Listiny) zákonodárci zcela k dispozici pro naplnění libovolným obsahem.
2. 57. Test racionality se skládá ze čtyř kroků: 1. vymezení esenciálního obsahu hospodářského, sociálního či kulturního práva (jeho jádra); 2. zhodnocení, zda se požadovaný nárok dotýká jádra tohoto práva (jeho esenciálního obsahu); 3. posouzení, zda zájmy, které stojí proti požadovanému nároku, jsou legitimní (z ústavněprávního pohledu akceptovatelné); 4. zvážení otázky, zda právní úprava týkající se nároku je s ohledem na protichůdné legitimní zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. V případě, že zákon svým obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu základního práva, zkoumá se napadená úprava testem proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil, „zda zásah do esenciálního obsahu práva je odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala“ [viz nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)].

VII.2.3. Absence zásahu do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí VII.2.3.

1. 58. Ústavní soud nejprve posoudil, zda se napadené ustanovení dotýká jádra, resp. esenciálního obsahu práva na příznivé životní prostředí. Jak již sumarizoval v nálezu Pl. ÚS 44/18, životní prostředí je možné charakterizovat podle § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, v platném znění, jako „[...] vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie“. Za součást životního prostředí „[...] lze považovat vše, co člověka obklopuje a od čeho se odvíjí kvalita jeho života“ [viz nález ze dne 22. 4. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 35/06 (N 72/49 SbNU 67; 286/2008 Sb.)]. Jádrem práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je zejména možnost každého domáhat se zákonem stanoveným způsobem ochrany přirozených environmentálních podmínek své existence a udržitelného rozvoje, s čímž koresponduje pozitivní závazek státu střežit zděděné přírodní bohatství, dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a chránit přírodní bohatství (preambule a čl. 7 Ústavy). Pozitivní závazek státu tedy mj. spočívá v ochraně proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka.
2. 59. V nálezu Pl. ÚS 44/18 Ústavní soud k omezení práva účasti veřejnosti v procesu EIA připomenul, že úprava v § 23a zákona o EIA se dotýká procesního aspektu práva na příznivé životní prostředí, dodal, že „závazné stanovisko k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí je pouze podkladovým úkonem pro navazující řízení a postupy, kterých se dotčená veřejnost může podle § 9c ve spojení s § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí účastnit (zejména jde o stavební řízení), stejně jako je možné jeho obsah podrobit soudnímu přezkumu“. Zohlednil, že k omezení dochází pouze u „úzkého okruhu dopravních záměrů“, jakož i to, že úprava § 23a neomezuje právo veřejnosti „domáhat se ochrany ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí jako ústavní hodnoty a veřejného statku“. Ústavní soud tak ve věci sp. zn. Pl. ÚS 44/18 uzavřel, že právo na příznivé životní prostředí je speciální právní úpravou zakotvenou v § 23a „omezeno pouze okrajově, aniž by se uvedené omezení dotýkalo jeho samotného jádra“.
3. 60. Všechny shora rekapitulované aspekty zohlednil Ústavní soud i v nyní posuzované věci. Napadenou právní úpravou je regulován procesní aspekt práva na příznivé životní prostředí, je tedy napadena dílčí procesní úprava jednoho ze zákonů (zákona o EIA) provádějících právo na příznivé životní prostředí. Napadená právní úprava se nijak přímo nedotýká „realizace základních životních potřeb člověka“ (na rozdíl např. od přístupu k pitné vodě apod.). Zároveň se týká pouze vybraných prioritních dopravních staveb, a nejde tak o celkovou modifikaci procesu EIA v České republice vůči všem záměrům. Napadenou úpravou zůstává nedotčena i možnost hájit právo na příznivé životní prostředí dotčené veřejnosti (typicky prostřednictvím environmentálních spolků) ve správních řízeních a před soudy, o čemž ostatně svědčí opakované podání rozkladu žalobcem proti stavebnímu povolení, jakož i samotná žaloba projednávaná před krajským soudem. Ústavní soud tak i v nyní posuzované věci dospívá k závěru, že napadené ustanovení nezasahuje do samotného jádra (podstaty, esenciálního obsahu) ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí, a proto ústavnost právní úpravy posoudí kritériem její racionality (rozumnosti).

VII.2.4. Posouzení existence legitimních cílů sledovaných napadenou právní úpravou VII.2.4.

1. 61. Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným snížením celkového standardu základních práv.
2. 62. Legitimní cíle napadené právní úpravy nelze zcela oddělit od legitimních cílů celého § 23a zákona o EIA. Jak plyne z důvodové zprávy k zákonu č. 413/2021 Sb., nyní napadená věta byla do ustanovení § 23a doplněna právě proto, aby nebyl zmařen celý účel § 23a. Důvodová zpráva mj. uvádí: „Právní úprava závazných stanovisek k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí je naprosto samostatná a unikátní (slovy Ústavního soudu ojedinělá, výjimečná, územně a časově podmíněná – k tomu srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 44/18) a postupy pro standardní proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí podle § 4 a násl. Zákona se v případě závazného stanoviska podle § 23a Zákona neuplatní. Platnost závazného stanoviska k vlivům prioritního dopravního záměru na životní prostředí je dle platné právní úpravy 5 let. Možný právní výklad otázky platnosti tohoto závazného stanoviska je takový, že k okamžiku právní moci rozhodnutí správního orgánu (v prvém či druhém stupni) musí být dané stanovisko platné. Uvedená skutečnost tedy ohledně dvou posledních prioritních dopravních staveb (z celkových deseti), které dosud nemají vydaná všechna k jejich realizaci nezbytná stavební povolení, tj. stavba dálnice D1 0136 Říkovice – Přerov a D49 Hulín – Fryšták, představuje závažný problém stran přípravy staveb, kdy s ohledem na stávající úpravu rozhodovacích procesů dle stavebního zákona (stavební a územní řízení) a zejména aktivní činností zájmových spolků nelze dosáhnout v době platnosti závazného stanoviska vydání pravomocného stavebního povolení ohledně celé stavby, a to bez ohledu na velmi pokročilou fázi (stupeň) přípravy projektů – staveb. V důsledku této skutečnosti bude třeba (pro případ, že by závazné stanovisko vázalo svoji platnost na právní moc navazujícího rozhodnutí) nechat zpracovat nové stanovisko EIA, a to samozřejmě pro celý záměr, nikoliv jen pro chybějící (tj. dosud nepovolené) stavební objekty. V návaznosti na to je pak také nutno zvážit i případné důsledky nového posouzení EIA na dnes již pravomocně povolené (a mnohdy také již realizované) dílčí stavební povolení ohledně některých stavební[ch] objektů, když v mezičase došlo také ke změně technických norem. Uvedená skutečnost tedy s sebou ponese nejen významné ekonomické zatížení rozpočtu, a to jak v důsledku faktické nepoužitelnosti stávajících podkladů (příslušných projektových dokumentací, povolujících rozhodnutí správních orgánů apod.) velmi pokročilé přípravy staveb, ale právě v důsledku příp. odstraňování dnes již zhotovených stavebních objektů; tak či onak se jedná o náklady dnes již v řádu stovek milionů až miliardy Kč.“
3. 63. Tak jako v řízení sp. zn. Pl. ÚS 44/18 jde tedy i zde o klíčovou otázku, zda u „dobíhajících“ prioritních dopravních staveb tvořících transevropskou dopravní sít nebude muset být prováděn kompletní proces EIA, ale zda (vedle původních podkladových stanovisek – viz výše bod 46) postačí jen závazné stanovisko vydané v režimu § 23a s tím, že platnost stanoviska váže nyní napadená právní úprava na ukončení řízení v prvním stupni. Legitimní cíl napadené právní úpravy je tak shodně jako v řízení sp. zn. Pl. ÚS 44/18 v nejobecnější rovině „zájem na urychlení či spíše nezpomalení procesu realizace prioritních dopravních záměrů, které byly [v době přijetí novely č. 256/2016 Sb.] ve fázi pokročilé připravenosti“. Ústavní soud akceptuje tvrzení vlády, že cílem co nejrychlejšího dokončení prioritních dopravních staveb je v obecné rovině snížení negativních důsledků tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel, zejména v městských aglomeracích enormně zatížených tranzitní dopravou, ochrana legitimního očekávání a ochrana práv účastníků řízení nabytých v dobré víře u již proběhlých řízení, jakož i rozvoj transevropské dopravní sítě, resp. plnění závazků České republiky vyplývajících z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU.
4. 64. Stejně tak Ústavní soud akceptuje jako legitimní cíl napadené právní úpravy předcházení výkladovým rozporům v případě, že by okamžik, ke kterému má být závazné stanovisko vydané podle § 23a platné, výslovně do zákona doplněn nebyl. Doplnění procesní fáze, k níž se platnost stanoviska vztahuje, je bezesporu způsobilé přispět k právní jistotě, resp. k předcházení výkladovým rozporům. Již citovaná důvodová zpráva k tomu mj. uvádí „v odborných kruzích se objevují rozšířené (na první pohled snad logické, ale právně jakkoliv nepodložené) názory o tom, že platnost závazného stanoviska dle ust. § 9a Zákona [zde je platnost stanoviska též vázána k době vydání prvostupňového rozhodnutí – pozn. Ústavního soudu] je pro prioritní dopravní stavby aplikovatelná analogicky (analogia legis). Je tedy třeba tuto nejistotu odstranit věcným i logickým doplněním stávající právní úpravy, která lhůtu platnosti závazného stanoviska pro prioritní dopravní záměry fakticky neprodlouží ani nijak nezmění, ale pouze uvede do souladu s již platnou právní úpravou procesu posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) jako celku tak, aby se odstranil[y] případné pochybnosti a nejasnosti, kdy takový (tímto návrhem zákona předkládaný) postup odpovídá celkové koncepci Zákona“. V tomto ohledu tak lze jako legitimní cíl napadené právní úpravy akceptovat hodnotu právní jistoty, neboť výslovné zakotvení procesní fáze, k níž má být stanovisko platné, vede k větší jistotě a předvídatelnosti než dovozování této procesní fáze výkladem.
5. 65. Ústavní soud tak shledal, že napadená právní úprava sleduje konkrétní legitimní cíle, a není tudíž pouze projevem libovůle, resp. výsledkem bezdůvodného (žádný legitimní cíl nesledujícího) zásahu do ústavně zaručených práv.