Nález Ústavního soudu ze dne 26. dubna 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,“

Odůvodnění

I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu

Ústavnímu soudu byl dne 15. dubna 2004 doručen návrh Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,“.

Navrhovatel tak učinil podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,“ je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

V uvedené věci sp. zn. 6 A 102/2001 je Nejvyšším správním soudem rozhodováno o žalobě O. M., kterou se domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 17. září 2001 č. j. 5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických listů z majetku žalobce za kulturní památku. V odůvodnění předmětného rozhodnutí se uvádí, že řízení o prohlášení souboru movitých věcí za kulturní památku bylo zahájeno na základě návrhu Národní galerie v Praze, jež označila soubor kreseb a grafických listů z tzv. M. sbírky za hodnotná díla, která nelze ohrozit vývozem. Souhlas s prohlášením za kulturní památku vyslovil Magistrát hlavního města Prahy i Státní ústav památkové péče, přičemž žalobce se k návrhu ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Na základě předložených listinných materiálů Ministerstvo kultury dospělo k závěru, že vybraná díla ze souboru splňují kritéria kulturní památky, jsou reprezentativními součástmi historicky vzniklé sbírky a významným dokladem vývoje české a evropské kresby a grafiky v období od 16. do 19. století, pročež byly prohlášeny za kulturní památku.

V žalobě do uvedeného správního rozhodnutí O. M. namítl protiústavnost § 44 zákona o státní památkové péči, podle něhož se na řízení o prohlašování věcí za kulturní památky obecné předpisy o správním řízení nevztahují. Tuto protiústavnost spatřuje v absenci možnosti účastníka správního řízení podat odvolání, jakož i v absenci přezkumu nezávislým a nestranným orgánem v plné jurisdikci, jelikož v době podání žaloby (před nabytím účinnosti soudního řádu správního) mohly soudy přezkoumávat pouze legalitu správních rozhodnutí. Nadto žalobce namítl i rozpor zákona o státní památkové péči s čl. 11 Listiny, tj. rozpor s ústavně garantovanou ochranou vlastnického práva. Navrhl dále, aby obecný soud zvážil předložení věci Ústavnímu soudu, jelikož dle jeho přesvědčení bylo v jeho případě rozhodnuto na základě zákona, jenž je v rozporu s ústavním pořádkem.

Ministerstvo kultury ve vyjádření k žalobě poukázalo na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 35/94 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 1, nález č. 36], z něhož dovozuje potvrzení ústavní konformity zákona o státní památkové péči. Odkázalo rovněž na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 13/99, podle něhož nelze dovodit rozpor zákona o státní památkové péči s ústavním pořádkem jen z toho důvodu, že tento zákon neumožňuje dvojinstančnost řízení. Upozorňuje dále na možnost projednání věci nezávislým orgánem podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).

Věc O. M. vedená u Vrchního soudu v Praze podle § 246 odst. 2 občanského soudního řádu, ve znění účinném před 1. lednem 2003, pak podle § 132 soudního řádu správního přešla na Nejvyšší správní soud. V rámci jejího projednání zaujal Nejvyšší správní soud názor, dle něhož ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jehož je třeba ve věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem, pokud stanoví, že na řízení o prohlašování věcí za kulturní památky se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.

Nejvyšší správní soud má za to, že samotné vyloučení obecných předpisů o správním řízení [jimiž je míněn zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)] nelze bez dalšího považovat za neústavní, pokud je toto vyloučení kompenzováno vytvořením souboru pravidel zvláštních, pro daný typ řízení vhodnějších (jak je tomu například v případě zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů). Důvodnost existence zvláštních úprav správního řízení spatřuje pak ve složitosti a rozmanitosti veřejné správy. Jestliže ale zákon vyloučí obecná pravidla správního řízení, aniž je nahradí jinými, zakládá dle názoru navrhovatele protiústavnost takovéto úpravy. Důsledkem neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc dopadala, pak dle něj je skutečnost, že správní orgán není zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů, není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů ani nemusí dbát o to, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci; naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost taková práva sama hájit nebo se vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Stejně tak v takovém případě dle Nejvyššího správního soudu neplatí řada dalších povinností a pravidel: například v takovém řízení není ani žádného účastníka řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně vyhotoveno, není tu vázanost rozhodnutí prejudiciální otázkou, lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení nebo postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní moci.

Za této situace shledává navrhovatel určování pravidel rozhodovacího postupu zcela v kompetenci příslušného správního orgánu. Odkazuje v této souvislosti na stanovisko nauky, dle něhož v takovýchto případech nezbývá, než analogicky aplikovat některé instituty správního řádu a případně i obecné zásady správního práva (D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 4. vyd., Praha 2001, s. 247). Argumentaci správního orgánu, který by se dovolával ústavnosti svého postupu, s tím, že jej založil na analogické aplikaci správního řádu a na zásadách správního práva, považuje ale za nedostatečnou. Některé z těchto zásad lze totiž nalézt v úvodních ustanoveních správního řádu, další mohou vycházet z ustanovení jiných zákonů a opět jiné mohou být zobecněním správního či soudního rozhodování. Jejich výčet však není závazně stanoven a je tak ponecháno na libovůli správního orgánu, které ze souhrnu obecně uznávaných zásad při svém rozhodování bude ctít.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 114; vyhlášen pod č. 3/1997 Sb.), jenž dle jeho přesvědčení plně dopadá na předmětnou věc a v němž je mimo jiné konstatováno, že vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je jednak porušena garance zákonného podkladu pro výkon státní moci ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a jednak je jím založen rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.

Pro uvedené okolnosti se Nejvyšší správní soud domnívá, že naprosté vyloučení správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob za situace, kdy neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny, pročež navrhl ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,“ zrušit.

II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 24. února 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek úvodem odkazuje na postup Ministerstva kultury ve věci žalobce O. M., v jehož rámci byl písemně vyrozuměn o podání návrhu na prohlášení souboru movitých věcí za kulturní památku a bylo mu umožněno ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči se k návrhu vyjádřit, z čehož účastník řízení před Ústavním soudem dovozuje respektování základních zásad správního řízení. Ve vyjádření se dále uvádí, že zákon o státní památkové péči sice nepřipouští opravný prostředek při prohlašování věcí za kulturní památku, avšak z toho nelze ještě dovodit rozpor s Ústavou či mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Možnost projednat věc nezávislým orgánem přitom dle účastníka řízení zákon o státní památkové péči nevylučuje.

Předseda Poslanecké sněmovny odkazuje i na argumentaci Nejvyššího správního soudu poukazem na právní názor obsažený v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99-28 týkající se ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči a vylučující použití správního řádu pro řízení o prohlašování věcí za kulturní památky, čímž sám Nejvyšší správní soud potvrzuje souhlas s názorem, že správní orgán musí v tomto řízení dbát základních zásad správního řízení.

Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, že zákon č. 20/1987 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců České národní rady dne 30. března 1987, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů.

V závěru vyjádření pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem „3,“ posoudil ústavnost tohoto zákonného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 22. února 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka uvádí, že zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, byl přijat Českou národní radou dne 30. března 1987, tedy ještě v době před ustavením Senátu, žádná z jeho novelizací se netýkala napadeného ustanovení § 44, pročež Senát nemůže podat vyjádření, které by vycházelo z projednávání dotčeného ustanovení zákona v Senátu.

Pokud jde o namítanou neústavnost ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., k argumentaci navrhovatele poukazuje účastník řízení na některé aspekty související s danou problematikou:

V záležitosti týkající se prohlášení věci za kulturní památky (podle § 3 zákona o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů) nejde o jednoznačný případ vyloučení obecných předpisů o správním řízení bez jakékoli zákonné procesní úpravy. Určitá procesní pravidla o prohlašování věcí za kulturní památky totiž stanoví právě § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb. Z tohoto hlediska by proto v dané věci dle názoru předsedy Senátu spíše než argumentace o neexistenci jiné právní úpravy bylo namístě vypořádání se s obsahem § 3 uvedeného zákona, zda a z jakých důvodů lze tuto zákonnou úpravu považovat za natolik nedostatečnou, že ve vztahu k ní lze ustanovení § 44 v části vyjádřené číslicí „3,“ zákona o státní památkové péči považovat za protiústavní (a to i s ohledem na dřívější rozhodnutí soudů v obdobných věcech, např. Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 sp. zn. 7 A 13/99 nebo Nejvyššího správního soudu ze dne 28. dubna 2004 sp. zn. 6 A 106/2002). To však dle účastníka řízení podaný návrh nečiní a celá argumentace je postavena v zásadě na tom, že v dané záležitosti neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by byl správní orgán povinen respektovat.

V závěru svého vyjádření předseda Senátu konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby ústavnost návrhem napadeného ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, posoudil a aby ve věci rozhodl.

III. Upuštění od ústního jednání

Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že všichni účastníci, tj. navrhovatel v podání ze dne 6. dubna 2005 a účastníci řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 12. dubna 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne 8. dubna 2005, souhlasili s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

IV. Dikce napadeného právního předpisu

Podle ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. „Obecné předpisy o správním řízení se nevztahují na řízení podle § 3, 6, 8 a § 21 odst. 2 a 4.", přičemž ustanovením § 3 předmětného zákona, ve znění pozdějších předpisů, je upraveno prohlašování věcí za kulturní památky.