Nález Ústavního soudu ze dne 18. května 2021 sp. zn. Pl. ÚS 97/20 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů
11. Poslanecká sněmovna ve vyjádření podepsaném jejím předsedou uvedla, že zákon o dani z nemovitých věcí byl přijat Českou národní radou v jejím pátém volebním období na 35. schůzi dne 4. května 1992. Ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen v částce 71 ze dne 1. 7. 1992. Dotčená ustanovení § 4 odst. 3 a § 9 odst. 4 věty první zákona o dani z nemovitých věcí pak byla upravena pozdější novelou provedenou zákonem č. 483/2001 Sb., který byl ve třetím volebním období předložen jako sněmovní tisk 974. Návrh toho zákona byl projednán v prvním čtení dne 29. 6. 2001 a přikázán k projednání rozpočtovému výboru a výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí. Rozpočtový výbor jej projednal dne 10. 10. 2001, jeho usnesení (sněmovní tisk 974/1) obsahovalo pozměňovací návrh k ustanovení § 4 odst. 3 zákona o dani z nemovitých věcí, které navrhovatelka napadá. Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí pak návrh zákona projednal dne 9. 10. 2001. Druhé čtení k návrhu zákona proběhlo ve dnech 16., 17. a 30. 10. 2001 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 947/3. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 1. 11. 2001, přičemž došlo ke schválení návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou. K další změně napadených ustanovení zákona o dani z nemovitých věcí došlo zákonným opatřením Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů. Toto zákonné opatření Senátu schválila Poslanecká sněmovna svým usnesením vyhlášeným ve Sbírce zákonů pod č. 382/2013 Sb. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny konstatuje, že výše uvedené zákony byly schváleny ústavně předepsaným postupem, byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
12. Z vyjádření Senátu se podává, že osvobození státu od povinnosti platit daň z nemovitých věcí bylo obsaženo v zákoně o dani z nemovitých věcí již při jeho přijetí v roce 1992, jenž byl následně recipován do právního řádu České republiky a zachován až do současnosti, jakkoliv napadené části ustanovení § 4 a 9 tohoto zákona byly několikrát novelizovány. Poslední výraznější změna byla provedena zákonným opatřením Senátu č. 344/2013 Sb., jehož součástí byla i novela zákona o dani z nemovitých věcí. Návrh tohoto zákonného opatření Senátu byl předložen v 9. funkčním období Senátu jako tisk č. 184. Usnesením č. 152 ze dne 7. 10. 2013 byl tento návrh zákonného opatření Senátu doporučen ke schválení ve znění pozměňovacích návrhů garančním výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu. Ústavně-právní výbor, jemuž byl návrh zákonného opatření Senátu též přikázán k projednání, k němu nepřijal žádné usnesení. Návrh zákonného opatření Senátu byl projednán Senátem ve dnech 9. a 10. 10. 2013. Patrně nejdiskutovanějším tématem v rámci rozpravy při jednání Senátu byla otázka zdaňování investičních fondů – naopak napadená ustanovení „zůstala během rozpravy v pozadí zájmu Senátu“. Návrh zákonného opatření Senát přijal ve znění pozměňovacích návrhů (usnesení č. 352), přičemž v hlasování pořadové č. 22 se pro návrh vyslovilo 55 z přítomných 62 senátorů.
III./b Vyjádření vládyIII./b
13. Ústavní soud obdržel dne 21. 10. 2020 vyrozumění vlády, podepsané ministryní spravedlnosti, že vláda usnesením č. 1058 ze dne 19. 10. 2020 schválila svůj vstup do tohoto řízení a navrhuje, aby Ústavní soud návrh v plném rozsahu zamítl.
14. Dne 26. 11. 2020 bylo Ústavnímu soudu doručeno vyjádření vlády k návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o dani z nemovitých věcí. Vláda ve svém vyjádření úvodem uvádí, že posouzení potřebnosti daňového zatížení a „konkrétní způsob parametrizovatelnosti té které daně“ je otázkou ryze politickou a nelze ji hodnotit v soudním řízení. Na rozdíl od navrhovatelky je přesvědčena, že „osobní osvobození je v napadených případech stejně validní (legitimní), jako by bylo osvobození věcné, protože vede ke stejnému cíli a vychází ze skutečnosti, že veřejně prospěšná činnost státu je bezesporu převažující a postačí proto pouze negativně vymezit případy, kdy stát osvobozen není“. Volbu této legislativní techniky přitom vláda pokládá za politickou otázku. Navrhovatelkou požadované vázání osvobození státu od daně z nemovitých věcí na určitou činnost by podle vlády učinilo právní úpravu značně kazuistickou, což by přineslo vyšší náklady na správu daně z nemovitých věcí.
15. Vláda se rovněž neztotožňuje s tvrzením navrhovatelky, podle níž „stát jako každý jiný vlastník požaduje infrastrukturu k nemovitým věcem a zajišťování různých služeb, které obec financuje mimo jiné z výnosu z daně z nemovitých věcí“, a ve svém vyjádření uvádí, že „obec sice má ústavní právo na samosprávu, ale toto její právo nemůže vyústit do stavu faktické autonomie obce nezávislé na státu. Obec nezajišťuje sama poskytování veškerých služeb veřejné moci a dalších činností důležitých pro existenci obce a jejích obyvatel, protože na těchto činnostech se v nezanedbatelné míře podílí i stát a kraje“. Daně jsou navíc zásadně „neúčelovým peněžním plněním“, pročež nelze akceptovat argumentaci navrhovatelky, že výnos daně z nemovitých věcí je spjat s výstavbou či údržbou místní infrastruktury. Dále vláda zdůrazňuje, že stát je osvobozen pouze v „pozici vrchnostenského subjektu“, nikoliv v případech, kdy vystupuje jako soukromoprávní subjekt. Nelze tak hovořit o paušálním osvobození státu od daně z nemovitých věcí. Určitou nerovnost pak podle vlády zakládá každá daňová výjimka, přičemž daňové osvobození státu neshledává jako výjimečné. Vláda má za to, že „důvod rozlišování spočívající v osvobození státu od daně z nemovitých věcí v případě, kdy prostřednictvím dotčených nemovitých věcí zásadně uplatňuje státní moc, je morálně neutrální a racionální, a proto zcela legitimní“. Stát se v pozici vrchnostenského subjektu nenachází ve srovnatelném postavení s ostatními, nevrchnostenskými subjekty, pročež napadená právní úprava nemůže být v rozporu se zásadou rovnosti. Stejně tak stát v pozici vrchnostenského subjektu nesoutěží se soukromým sektorem, tedy „v případě osvobození nemovitých věcí ani žádná soutěž z podstaty věci neprobíhá“. Daňové osvobození státu od daně z nemovitých věcí podle vlády ani nezasahuje do práva na samosprávu, neboť „fiskální autonomie obcí nesmí být na újmu státní moci“ a obec se spolu se státem také musí podílet na správě věcí veřejných.
16. Nedůvodný je podle vlády též návrh na zrušení § 4 odst. 5 zákona o dani z nemovitých věcí, podle něhož se daňové osvobození podle § 4 odst. 1 téhož zákona vztahuje i na část pozemku. Potřebnost této úpravy vláda demonstruje na příkladu pozemků zastavěných železniční tratí [§ 4 odst. 1 písm. o) zákona o dani z nemovitých věcí] – nebýt napadeného ustanovení, bylo by otázkou, zda je v případě takového pozemku možné daňové osvobození uplatnit, neboť parcela je sice částečně zastavěna stavbou drah, což by svědčilo pro přiznání daňového osvobození, současně však není zastavěna celá. Vláda upozorňuje na to, že bez § 4 odst. 5 by zákon o dani z nemovitých věcí „neupravoval explicitně pravidlo, že lze pro účely osvobození zohledňovat pouze části parcel. Podle § 2 odst. 1 zákona o dani z nemovitých věcí je pak předmětem daně celá parcela. Z uvedeného plyne, že bez daného ustanovení by proti sobě stál výklad, kdy je buď parcela jako celek osvobozena, nebo kdy není osvobozena vůbec“, přičemž v takovém případě by musel být zvolen výklad příznivější pro poplatníka, tedy že je pozemek osvobozen jako celek. Toto rozšíření daňového osvobození z části parcel na celé parcely by v konečném důsledku vedlo ke snížení daňových příjmů obcí.
III./c Replika navrhovatelkyIII./c
17. Ústavní soud zaslal navrhovatelce k replice výše uvedená vyjádření komor Parlamentu i vyjádření vlády coby vedlejší účastnice řízení. K vyjádřením komor Parlamentu navrhovatelka uvedla, že obě komory podaly jen „technická“ vyjádření o procesu přijetí zákona, k němuž nemá žádných připomínek. K vyjádření vlády navrhovatelka v replice zdůraznila, že si je vědoma zdrženlivosti Ústavního soudu při posuzování daňových otázek, v daném případě však podle ní jde o věc tak významnou, že vyžaduje zásah Ústavního soudu. Tato významnost spočívá zejména v tom, že si stát v postavení vrchnostenského subjektu stanovil daňové zvýhodnění svého vlastnictví nemovitých věcí, a zneužil tak své vrchnostenské postavení pro svou pozici vlastníka jako právnické osoby, což jiní vlastníci učinit nemohou. Takový postup je navíc k tíži příjmů obcí. Navrhovatelka se neztotožňuje s tvrzením vlády, že stát je daňově osvobozen jen tehdy, když vykonává státní moc, a odkazuje v podrobnostech na svůj návrh. Konstatuje, že např. daň z nemovité věci určené k rekreaci či školení zaměstnanců stát platit nemusí, zatímco jiní vlastníci ano. Navrhovatelka setrvává na tom, že se má daňové osvobození týkat nemovitostí určených pro určitý prospěšný účel a nemá být vázáno na osobu vlastníka. Tím by bylo zajištěno daňové osvobození např. vůči budovám Středočeského kraje při výkonu veřejné správy na území města Prahy nebo města Šlapanice při výkonu působnosti obce s rozšířenou působností v budově pobočky Městského úřadu Šlapanice na území města Brna.
III./d Sdělení Veřejného ochránce právIII./d
18. Veřejný ochránce práv vyrozuměním ze dne 12. 10. 2020 sdělil Ústavnímu soudu, že do řízení v této věci nevstupuje.
III./e Ústní jednáníIII./e
19. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl ve věci bez jeho nařízení.