IV. A/ IV. A/
Smyslem výzvy dle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je působit na vlastníky (a nájemce) pozemků, aby sami vykonávali činnost za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability a aby tuto činnost nemusely orgány ochrany přírody provádět samy (či prostřednictví třetí osoby). Je zde tedy zakotvena subsidiarita státní ingerence, která nastupuje až v případě nezbytné nutnosti (kdy nelze dosáhnout sledovaného cíle jinak). Aby bylo možné vůbec dosáhnout zákonem sledovaného cíle (tj. realizace činnosti za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability samotnými vlastníky a nájemci pozemků), z logiky věci musí být ve výzvě specifikovaná podoba (rozsah) požadovaného zásahu; v opačném případě by totiž vlastníci (nájemci) pozemků nevěděli, co ve skutečnosti mají činit, a výzva by tak ztrácela rozumný smysl.
Námitka navrhovatele - že zákon neukládá orgánům ochrany přírody ani povinnost specifikovat ve výzvě k provedení zásahu určené vlastníkovi pozemku jeho rozsah (podobu), a že výzva k provedení zásahu tak bude vyhovovat požadavkům zákona i tehdy, pokud bude vlastník obecně, doslovným převzetím textu zákona, vyzván ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí - je vyloučena povahou věci a rovněž následující argumentací.
Nelze totiž přisvědčit námitce navrhovatele (stejně jako názoru ministra životního prostředí), že provedení zásahů ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí ze strany orgánů ochrany přírody nebo třetích osob podle napadených ustanovení není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu.
Předmětnou výzvou je dotčena autoritativně právní sféra vlastníka (nájemce) pozemku. V důsledku nerealizace výzvy ze strany vlastníka (nájemce) pozemku vzniká oprávnění orgánu ochrany přírody (či třetí osoby) provádět konkrétní opatření a současně povinnost vlastníka (nájemce) pozemku povinnost strpět provádění tohoto opatření a povinnost umožnit osobám, které jej zajišťují, vstup na pozemky. Tedy je omezováno mj. vlastnické právo (jelikož opatření předpokládají, že na pozemcích budou ze strany orgánů ochrany přírody nebo ze strany jimi určených třetích osob prováděny úpravy, které jinak ve smyslu § 123 občanského zákoníku přísluší výlučně jejímu vlastníkovi), právo na ochranu soukromí, nedotknutelnost obydlí, autonomie vůle aj. Rovněž vzniká povinnost orgánu ochrany přírody vyrozumět vlastníky (nájemce) o rozsahu a době provádění opatření. Doručením výzvy dle napadeného ustanovení se vlastník (nájemce) pozemku dostává do postavení subjektu, kterému je uložena správním orgánem (orgánem ochrany přírody) povinnost provést konkrétní opatření (za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability). Na skutečném obsahu a významu uvedené výzvy (rozhodnutí v materiálním smyslu) ničeho nemění ani její zákonodárcem (nepřesně) zvolené označení, tj. „výzva“ (nikoli kupř. „rozhodnutí“).
V případě výzvy se proto jedná o individuální správní akt. Je tak aplikovatelný správní řád (včetně obligatorních náležitostí rozhodnutí správního orgánu, tj. mimo jiné včetně konkretizace požadovaného opatření - srov. předchozí námitku), skýtající vlastníkovi (nájemci) pozemku procesní ochranu jeho hmotných práv, přičemž posléze přichází v úvahu soudněsprávní ochrana, což koresponduje se základním právem jednotlivce dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod domáhat se ochrany svého práva před soudem a jiným orgánem a což odpovídá též čl. 4 Ústavy České republiky garantujícímu, že základní práva jednotlivců jsou pod ochranou soudní moci (srov. též soulad s čl. 6 odst. 1 a čl. 13 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod).
IV. B/ IV. B/
Dále navrhovatel namítá, že z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze dovodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, neboť podoba těchto zásahů, ani jejich rozsah ani meze, v nichž mohou být prováděny, nejsou v tomto ani v jiných ustanoveních zákona o ochraně přírody byť jen naznačeny. Zákon o ochraně přírody popisuje pouze účel zásahů, jímž je podle jeho ustanovení § 68 odst. 1 „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“.
Ústavní soud v zásadě souhlasí s premisou, že z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze dovodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, nicméně v tom nelze shledávat protiústavnost. Tato premisa plyne totiž z povahy věci, je nezbytná pro dosažení sledovaného legitimního cíle zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability (k tomu srov. text níže), v tomto směru je tedy ústavně konformní. Nelze totiž a priori zformulovat (do zákona) podobu (všech) myslitelných opatření za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability, které praktický život přináší. Ostatně na (v principu) obdobné metodice je postaveno legislativní používání kupříkladu tzv. neurčitých pojmů, jejichž konkrétní obsah naplňuje až aplikační činnost správních orgánů, aniž by to mělo znamenat v právním státě porušení ústavního pořádku (např. právní jistoty); v opačném případě by bylo nemožné efektivně realizovat veřejnou správu. V tom se ostatně v jistém smyslu projevuje širší ideové východisko, tzv. doktrína skepse o normách; ne všechna pravidla chování, právní pojmy se dají pro futuro (přesně) naformulovat, pročež se pro určité typy případů - z důvodu jejich povahy - zformulují především principy, cíle, které potom soudy a státní orgány uvádějí v život aplikační činností.
Libovůli správního orgánu, hypoteticky zobrazené v předmětné výzvě, se předchází (a chrání se proti ní) shora citovanou argumentací nalézající ve výzvě povahu rozhodnutí správního orgánu (z čehož plynou konsekvence v podobě např. povinnosti odůvodnit rozhodnutí, jeho přezkoumatelnost ve správním a soudněsprávním řízení, eventuálně v řízení o ústavní stížnosti) a povinností dodržovat současně ústavní pořádek (tedy mj. princip proporcionality při řešení kolize ústavních hodnot ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu, kterého se ostatně přiléhavě dovolává navrhovatel), který musí dodržovat každý orgán veřejné moci při své činnosti.
Pokud konečně navrhovatel namítá, že obecné formulace v § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny umožňují až omezení vlastnického práva v intenzitě vyvlastnění, při pouhém formálním zachování vlastnického práva, postačí pro stručnost poukázat na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle kterého je vyvlastnění přípustné ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.
IV. C/ IV. C/
Navrhovatel dále namítá, že intenzita, s níž realizace zásahů ke zlepšení přírodního nebo krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb. zasahuje do vlastnického práva, nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí, definovaného v § 1 téhož zákona, neboť směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu, který sám o sobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu.
K tomu však Ústavní soud uvádí, že předmětný zásah směřuje právě k zachování (z hlediska životního prostředí příznivého) stavu, neboť dle § 68 odst. 1 zákona o ochraně přírody platí, že účelem zásahu je „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“. Navrhovatel nepřiléhavě dává do kontrapozice účel zákona o ochraně přírody a krajiny vyjádřený v ustanovení § 1 a účel zobrazený v ustanovení § 68 odst. 1. Podle ustanovení § 1 je účelem zákona „... přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitosti forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000.“. Tento obecněji formulovaný účel zákona je konkretizován jednotlivými navazujícími ustanoveními zákona o ochraně přírody (jde o tradiční legislativně-technickou metodu), a to mj. právě v § 68 odst. 1 tohoto zákona, který deklaruje účel „zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability“.
Nelze tak přisvědčit námitce navrhovatele, že zásah dle § 68 citovaného zákona směřuje toliko ke změně stavu, který již sám o sobě je z hlediska účelu zákona o ochraně přírody a krajiny považován za vyhovující. Kdyby tomu tak bylo, neměl by § 68 zákona o ochraně přírody a krajiny rozumný smysl. Je logické, že plynutím času (a jiných faktorů, např. přírodních) může postupně docházet k újmě na druhovém bohatství a systému ekologické stability (na pozemcích vlastníků, nájemců) či dokonce až k ohrožení jejich existence, a tudíž z hlediska životního prostředí nepříznivému stavu. Proto napadené ustanovení stanoví povinnost vlastníků a nájemců pozemků zlepšovat (dle svých možností) stav dochovaného přírodního a krajinného prostředí, aby (v budoucnu) nebyl dotčen stav, toliko který je z hlediska ochrany životního prostředí příznivý. Jde o rovinu prevence, ovšem nejen o ni, neboť § 68 citovaného zákona míří - logicky - tím spíše na stav, kdy již došlo k dotčení druhového bohatství a systému ekologické stability na pozemcích vlastníků a nájemců (arg. a minori ad maius). Jedná se o legitimní, ústavně konformní cíl (veřejný zájem) na ochraně životního prostředí (ostatně ochrana životního prostředí je jako ústavní hodnota výslovně deklarována např. v čl. 11 odst. 3 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod).
Námitka navrhovatele se rovněž dostává do rozporu se Směrnicí Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin: „... zachovávání, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin je základním cílem v obecném zájmu Společenství, jak uvádí článek 130r Smlouvy ... zachování biologické rozmanitosti může v určitých případech vyžadovat udržování nebo přímo podporu určitých lidských činností ... je nutno podle stanoveného časového rozvrhu vyhlásit zvláštní oblasti ochrany s cílem vytvořit spojitou evropskou ekologickou síť, aby byla zajištěna ochrana nebo zachování přírodních stanovišť a druhů v zájmu Společenství v odpovídajícím stavu z hlediska jejich ochrany ... Cílem opatření přijímaných na základě této směrnice je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství ... Členské státy budou v případech, kde to budou pokládat za nutné, usilovat o zlepšení ekologické soudržnosti NATURY 2000 udržováním, a kde je to vhodné, rozvojem krajinných prvků, které mají rozhodující význam pro volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny ...“.
IV. D/ IV. D/
Navrhovatel konečně spatřuje porušení ústavního pořádku v tom, že napadená ustanovení umožňují orgánům ochrany přírody realizaci nuceného omezení vlastnického práva bez současného přiznání nároku na poskytnutí odpovídající náhrady. Napadené ustanovení, konkrétně § 68 odst. 4 citovaného zákona, poskytuje vlastníkům pouze nárok na náhradu škody, která bude při provádění zásahů způsobena.
Ani tuto námitku Ústavní soud neshledal důvodnou.
Dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“. Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci. Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníkovi vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby „náklady“ společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována.
Tomuto požadavku však zákon o ochraně přírody a krajiny vyhovuje.
K provádění opatření ve smyslu § 68 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je totiž možné uzavřít dohodu mezi vlastníky (nájemci) pozemků a orgánem ochrany přírody, na základě které se vlastníci (nájemci) pozemků zavážou zdržet se určité činnosti nebo provedou určité práce. Dle § 69 citovaného zákona potom náleží vlastníkovi (nájemci) „finanční příspěvek“ (text „lze poskytnout“ je třeba vykládat ústavně konformně v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, tedy jako nutnost poskytnout finanční příspěvek). Tento „finanční příspěvek“ je - v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod - nezbytné posuzovat jako (mj.) náhradu za omezení vlastnického práva; z čehož plyne, že musí být minimálně nahrazena plná výše omezení vlastnického práva, tj. veškerá majetková újma.
Ustanovení § 69 zákona o ochraně přírody a krajiny - tedy nutnost zaplatit „finanční příspěvek“ neboli náhradu za omezení vlastnického práva - je ale třeba vztáhnout i na případ, kdy sice není uzavřena písemná dohoda (předvídaná § 68 odst. 2), avšak současně vlastník (nájemce) pozemků provede opatření ve smyslu § 68 odst. 1 citovaného zákona. Rovněž v tomto případě totiž dojde k omezení jeho vlastnického práva; učiní příslušné opatření (ať už aktivně či pasivně, tj. zdržením se určité činnosti), přičemž rozdíl oproti předchozímu odstavci je pouze ve formě - zda existuje k provedení příslušného opatření písemná smlouva či nikoli. Dokonce lze argumentovat a minore ad maius; je-li dán nárok na náhradu v případě uzavření písemné dohody a následné realizace příslušného opatření, tím spíše musí být dán nárok na náhradu v případě provedení příslušného opatření při neuzavření písemné dohody (např. vlastník pozemku vyjde vstříc orgánu ochrany přírody, splní jeho požadavek, aniž by trval na jeho formalizaci v podobě písemné smluvní kontraktace).
Konečně zbývá eventualita omezení vlastnického práva v situaci, kdy vlastník - z určitého důvodu (např. není ze subjektivních či objektivních důvodů spokojen s obsahem navrhované dohody dle § 68 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 218/2004 Sb.) - nepřistoupí na písemnou dohodu ani nerealizuje příslušné opatření bez písemné dohody; jde tedy o možný případ realizace kompetence orgánu ochrany přírody dle § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny provést opatření sám nebo prostřednictvím jiného [pokud je vlastník (nájemce) nečinný]. I v tomto případě však zákonná úprava vyhovuje imperativu dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Obdobnou problematikou se zabýval Ústavní soud již např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 652/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 202/47 SbNU 613*), v němž konstatoval, že „Zákonodárce může stanovit omezení výkonu vlastnických práv a v citovaném ustanovení vodního zákona tak učinil, neboť uložil vlastníkům pozemků sousedících s vodním dílem povinnost umožnit vstup na své pozemky jiným osobám za stanoveným účelem. Zároveň však zakotvil, že se tak může stát jen po předchozím projednání s nimi. Tato podmínka implikuje jednání obou stran, zjevně však nemůže pro všechny případy předpokládat dosažení dohody nejen o způsobu, času, rozsahu a dalších okolnostech průchodu. Lze tedy mít za to, že v případě nedohody musí eventuální spory na základě žaloby řešit soud (pokud nepůjde o kompetenci Ministerstva zemědělství nebo vodoprávního úřadu ve smyslu ustanovení § 53 vodního zákona). Z citovaného ustanovení tak v žádném případě nevyplývá, že by vstup na cizí pozemky, a tedy do jisté míry i jejich užití, měl být strpěn bez náhrady“ (předpokládané čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
Ustanovení článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má ve výrazu „náhrada“ na mysli náhradu jakékoliv újmy vlastníka způsobené omezením jeho vlastnického práva.
Dle Ústavního soudu je tedy nutno ústavně konformně, tj. v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v souladu s předchozí nálezovou judikaturou, interpretovat § 68 odst. 4 větu třetí zákona o ochraně přírody a krajiny tak, že je jím kromě práva na náhradu škody konkretizováno ústavní právo vlastníka na náhradu za omezení jeho vlastnického práva.
Následující stránka