Nález Ústavního soudu ze dne 27. března 2008 ve věci návrhu na zrušení § 183i až 183n zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů
35. Z údajů digitální knihovny Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyplývají tyto základní údaje. Návrh zákona č. 216/2005 Sb. byl původně podán jako poslanecký návrh poslance Pospíšila (Tisk č. 566. Poslanecká sněmovna. IV. vol. období, 2005). V Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky proběhlo prvé čtení návrhu zákona uvedeného v tisku č. 566 dne 2. dubna 2004. V jeho rámci byl návrh zákona přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru a hospodářskému výboru. Ústavněprávní výbor návrh zákona projednal dne 20. října 2004 a přijal k němu usnesení č. 143 (uvedené v tisku č. 566/2), obsahující komplexní pozměňovací návrh. Hospodářský výbor návrh zákona projednal a schválil dne 11. listopadu 2004 usnesením č. 269 (uvedeným v tisku č. 566/3), a to ve znění komplexního pozměňovacího návrhu shodného s ústavněprávním výborem. V rámci druhého čtení dne 24. listopadu 2004 na 38. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky byl návrh mimo jiné rozšířen o návrh poslance Doležala. Poslanec Doležal jej dal již předtím k dispozici oběma výborům, ty si jej však neosvojily a do komplexního pozměňovacího návrhu nezapracovaly. Návrh byl ve 3. čtení přijat a zařazen do celkového návrhu (hlasování č. 32 v poměru 120 pro, 53 proti za účasti 186 členů Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky). Celkový návrh byl schválen 9. února 2005 na 41. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v hlasování č. 39, a to 182 hlasy ze 185 přítomných.
36. Senát Parlamentu České republiky návrh tohoto zákona projednal dne 31. března 2005 na své 4. schůzi a přijal k návrhu zákona usnesení č. 104, kterým návrh zákona Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vrátil s pozměňovacími návrhy. Z 69 přítomných senátorek a senátorů se pro vyslovilo 64, proti nebyl nikdo. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh zákona opětovně projednala dne 5. května 2005 na své 44. schůzi a usnesením č. 1626 setrvala na původním znění návrhu zákona 135 hlasy ze 193 přítomných, proti byly dva členové Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Třeba připomenout, že jeden z pozměňujících návrhů Senátu Parlamentu České republiky směřoval právě k vypuštění vložených ustanovení § 183i až 183nobch. zák. (návrh poslance Doležala). Tento návrh však získal pouze 91 hlasů ze 189 přítomných. Prezident republiky zákon podepsal a zákon byl vyhlášen dne 3. června 2005 v částce č. 77/2005 Sbírky zákonů České republiky. Jeho účinnost byla dělená, část ustanovení nabyla účinnosti dnem vyhlášení, část dnem 1. července 2005.
37.Obchodní zákoník byl krátce nato opět novelizován zákonem č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně některých dalších zákonů (zákon o finančních konglomerátech). V tomto případě se jednalo o vládní návrh zákona (Tisk č. 835. Poslanecká sněmovna. IV. vol. období, 2005). Vládní návrh kromě vlastního předmětu (finanční konglomeráty) obsahoval novelizace sektorových zákonů na úseku dozoru nad činnostmi bank, pojišťoven a obchodníků s cennými papíry, tj. zákona o bankách, zákona o České národní bance, zákona o pojišťovnictví, zákona o podnikání na kapitálovém trhu a zákona o spořitelních a úvěrních družstvech, nikoli však novelizaci předmětné části obchodního zákoníku. V prvém čtení, které proběhlo dne 14. prosince 2004 na 39. schůzi Sněmovny Parlamentu České republiky, byl návrh zákona přikázán k projednání výboru rozpočtovému. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 11. března 2005 a usnesením č. 496 ze dne 2. března 2005 přerušil projednávání tohoto bodu do 9. března 2005. Na 41. schůzi rozpočtového výboru, která proběhla dne 9. března 2005, usnesením č. 520 výbor doporučil Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, aby s vládním návrhem zákona o doplňkovém dozoru nad bankami, spořitelnami a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně souvisejících zákonů (zákon o finančních konglomerátech), vyslovila souhlas ve znění přijatých pozměňovacích návrhů (viz tisk PS č. 835/2). Na 42. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v průběhu projednávání byl návrh zákona v rámci 2. čtení (dne 23. března 2005) po obecné rozpravě vrácen rozpočtovému výboru k novému projednání. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal na své 45. schůzi dne 8. června 2005 a usnesením č. 597 vyslovil s návrhem zákona souhlas s připomínkami, které se staly součástí tohoto usnesení (viz tisk PS č. 835/3). Návrh zákona prošel opětovně obecnou rozpravou na 45. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 17. června 2005, kde byly předneseny i další pozměňovací návrhy (viz tisk PS č. 835/4). Ve třetím čtení, které proběhlo dne 1. července 2005 na téže schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, byl návrh zákona schválen v hlasování č. 690 hlasy 152 z přítomných 158 poslanců, nikdo nebyl proti. Rovněž tento zákon byl rozšířen o množství pozměňovacích návrhů, které se netýkaly hlavního předmětu návrhu, tj. doplňkového dozoru. Původních šest částí návrhu bylo pozměněno, kromě toho však bylo do návrhu vloženo dalších 28 částí, mezi nimi i část devátá, kterou se mění některá ustanovení obchodního zákoníku o právu výkupu. Senát Parlamentu České republiky vrátil Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky návrh zákona s pozměňovacími návrhy, které se týkaly i změn v úpravě práva výkupu. O návrhu zákona vráceném Senátem Parlamentu České republiky bylo hlasováno 19. srpna 2005 na 46. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Sněmovna Parlamentu České republiky setrvala za přítomnosti 180 poslanců na původním návrhu zákona (usnesení č. 1835) hlasy 147 poslanců, proti byl jeden hlas.
38. Poslední novelizace předmětných ustanovení byla provedena zákonem č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem, v jeho části dvacáté třetí, čl. XLII. V tomto případě se jednalo o nahrazení Komise pro cenné papíry Českou národní bankou, na kterou přešly její úkoly rovněž v oblasti práva výkupu (§ 183i odst. 5 a § 183n odst. 2obch. zák.). Jiné změny do práva nuceného výkupu vneseny nebyly. Tento návrh (Tisk č. 997. Poslanecká sněmovna. IV. vol. období. 2005) původně tuto změnu neobsahoval. Byla zařazena až do komplexního pozměňovacího návrhu rozpočtového výboru (tisk č. 997/5). Protože návrh nebyl podán ústně, není možno ze stenografického záznamu zjistit, kým byl podán. Není však pochyb o tom, že v tomto případě se jednalo o návrh, který souvisel věcně s projednávanou věcí, neboť teprve v průběhu projednávání návrhu bylo rozpočtovým výborem navrženo, aby byla zrušena Komise pro cenné papíry a její úkoly převzala Česká národní banka. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh zákona schválila na 51. schůzi 7. prosince 2005 v hlasování č. 696, kdy za přítomnosti 181 poslanců pro hlasovalo 163, proti byl jeden hlas. Senátem Parlamentu České republiky byl návrh zákona schválen 2. února 2006 na 9. schůzi 5. funkčního období hlasy 43 senátorů proti 17 hlasům za přítomnosti 69 senátorů.
39. Z výše uvedeného popisu postupu schvalování návrhem napadené právní úpravy především vyplývá, že zákon č. 216/2005 Sb. v té části, která je předmětem řízení, tj. v části o právu nuceného výkupu, není výsledkem zákonodárné iniciativy podle čl. 41 odst. 1Ústavy. Původní návrh předložil 20. ledna 2004 ve formě řádné poslanecké iniciativy poslanec Pospíšil jako tisk č. 566. Tento návrh prošel prvním čtením. Ve 2. čtení 24. listopadu 2004 vystoupil v rámci obecné rozpravy poslanec V. Doležal s tímto projevem: „Nerad bych narušil idylu, která při projednávání tohoto zákona zazněla, ale rád bych avizoval předložení pozměňujícího návrhu, který se týká takzvaného squeeze-out. Aby bylo dáno pravdě zadost, chci vás upozornit, že byl konzultován jak s předkladatelem, který je s ním smířen, tak s panem ministrem, který s ním souhlasí. Dokonce byl předložen jak ústavněprávnímu výboru, tak hospodářskému výboru, a to v dostatečném předstihu, aby ho mohly tyto výbory prostudovat. Jestli nenašly sílu, odvahu a chuť se jím zabývat, to nevím, v jejich usnesení se neobjevil. Proto ho předkládám já. Obdrželi jste ho všichni včera v písemné podobě na stůl, nebudu celý tento návrh předčítat. Chci jen upozornit, že se jedná o úpravu obchodního zákoníku, která vyplývá z Třinácté směrnice Evropské unie, a je to jedna z věcí, která stejně dříve nebo později nás čeká, takže je výhodné ji zapracovat hned. Jelikož byla i s odůvodněním všech změn předložena všem včera na lavici, nechtěl bych tady více idylu narušovat. Tímto se jen přihlásím do podrobné rozpravy, kde bych tento svůj pozměňovací návrh upravil tak, aby mohl být zapracován do komplexního pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru.“. Tento návrh byl jako součást pozměňovacích návrhů (tisk 566/4 bod C) schválen. Znovu se dostal na pořad jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky při opakovaném projednání návrhu zákona, který byl vrácen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky Senátem Parlamentu České republiky. Protože Senát Parlamentu České republiky navrhoval vypuštění práva nuceného výkupu, hrozilo, že nebude přijat zákon jako celek. To dokládá vystoupení původního iniciátora poslance Pospíšila, který v této souvislosti na 44. schůzi 3. května 2005, ve snaze uchovat smysl původního návrhu, prohlásil: „Dámy a pánové, závěrem bych chtěl zopakovat slova pana poslance Vrbíka a apelovat na vás. Materiál, který projednáváme, byl projednáván téměř rok na půdě Poslanecké sněmovny. Pracovaly na něm odborné týmy, právní týmy ODS společně s právními týmy pana bývalého ministra Bureše. Málokterý materiál je takto podrobně projednáván v rámci legislativního procesu. Málokterý materiál získal takovou shodu na půdě Poslanecké sněmovny napříč politickým spektrem. Málokterý materiál tolik pomůže české podnikatelské veřejnosti. Proto vás, dámy a pánové, prosím, při projednávání tohoto materiálu – budeme hlasovat o senátní a následně poslanecké verzi – ať je váš názor na squeeze-out takový či onaký, moc vás prosím, mějte na paměti, že samotný zákon upravuje řízení před obchodními rejstříky a že tento návrh je pro českou podnikatelskou veřejnost velmi důležitý.“. Samotné jednání v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, stejně jako v Senátu Parlamentu České republiky (viz vystoupení předkladatele poslance Pospíšila a senátorů Kubína, Paukrtové, Stodůlky, Sefziga na 4. schůzi Senátu Parlamentu České republiky dne 31. března 2005) tak dokládá, že pozměňovací návrh poslance Doležala byl vnímán jako něco, co vůbec s původně předloženým návrhem na změnu obchodního zákoníku a občanského soudního řádu (rejstříkové řízení) nesouvisí. Obdobná situace nastala i při přijetí první změny práva nuceného výkupu zákonem č. 377/2005 Sb., kde byla novelizace této úpravy vložena v podobě pozměňovacího návrhu poslance Doležala.
40. Ústavní soud stojí na stanovisku, že posouzení způsobu, jakým byla napadená ustanovení zákona navržena, projednána a schválena, je součástí hodnocení toho, zda byl takový zákon přijat ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Návrh poslance Doležala nemění ani nedoplňuje návrh podaný poslancem Pospíšilem. Ten se týkal jiné problematiky, nicméně rovněž předpokládá existenci obchodního rejstříku a zápisů do něj. Ústavní soud se proto musel nejdříve vypořádat s otázkou, zda při přijímání zákona č. 216/2005 Sb. nedošlo k tak závažnému porušení pravidel zákonodárné procedury, které by mělo vést ke zrušení tohoto zákona právě z tohoto důvodu (viz nález Pl. ÚS 77/06, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.).
41. Podle názoru Ústavního soudu (k tomu nález č. 37/2007 Sb.) může vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům nabýt povahy překročení intenze daného návrhu anebo přesahu extenze předmětu vymezeného návrhem zákona. Tento požadavek úzkého vztahu nebo bezprostřední souvislosti obsahu a účelu návrhu a pozměňovacího návrhu k němu je součástí základů parlamentní techniky a reglementového práva. Vnáší do projednávání zákonů a parlamentní procedury vůbec potřebný řád. Každý stát a v jeho rámci často každá sněmovna zákonodárného sboru však hledá vlastní prostředky, jak zajistit, aby tento požadavek byl dodržen, popř. stanoví speciální pravidla pro vybočení z jejich mezí (např. zvýšenou kvalifikovanou většinu, podporu určitého počtu dalších poslanců, vyjádření nebo souhlas navrhovatele, nové projednání návrhu). Stejně tak se liší v jednotlivých státech intenzita soudního přezkumu dodržení těchto pravidel. K této problematice proto neexistuje univerzální stanovisko. Ústavní soud svůj přístup vymezil právě ve výše citovaném nálezu, kde zdůraznil, že o tzv. „přílepek“ se jedná v případě, kdy se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího. Podle názoru Ústavního soudu tak ústavně konformní výklad ustanovení upravujících právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona vyžaduje, aby „pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona“. Právo podávat pozměňovací návrhy je součástí ústavně souladné tvorby vůle parlamentem demokratického státu. Pozměňovací návrh je však svou povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě zákonodárné iniciativy podle čl. 41Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) požaduje, aby se jím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé části „původního návrhu“. Základem parlamentního projednání je tento původní návrh, ke kterému se vyjadřuje vláda podle čl. 44 odst. 1Ústavy, výbory, jimž návrh zákona nebyl přikázán nebo jednotliví poslanci podle § 91 odst. 4jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Pokud tomu tak není, dochází tím podle Ústavního soudu k porušení dělby moci. Má to důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu. Dále tím dochází k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44Ústavy.
42. V daném případě ovšem nejde o situaci zcela totožnou s tou, kterou se zabýval Ústavní soud v citovaném nálezu. Tisk č. 566 obsahoval návrh poslance Jiřího Pospíšila na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Z obsahového hlediska se týkal ustanovení § 3obch. zák., které mělo být zrušeno, dále § 27 až 34oobch. zák., kde měla být nově upravena hlava třetí části první, týkající se obchodního rejstříku, a konečně § 200a až 200dfo. s. ř., týkajících se řízení ve věcech obchodního rejstříku. Nemohl se obsahově týkat práva nuceného výkupu (§ 183i až 183nobch. zák.), neboť tato problematika se do obchodního zákoníku dostala teprve prostřednictvím výše uvedeného návrhu poslance Doležala. Pro posouzení přípustnosti návrhu poslance Doležala to ovšem není podstatné. V tomto případě jde naopak o posouzení meritorního vztahu pozměňovacího návrhu k návrhu původnímu. Východiskem posouzení uvedeného úzkého či meritorního vztahu je „původní návrh“, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon). Nerozhoduje proto, zda předmětem novelizace je obchodní zákoník (široký vztah), nýbrž zda jde o novelizaci úpravy obchodního rejstříku v obchodním zákoníku a rejstříkového řízení v občanském soudním řádu (úzký vztah).
43. Vazba původního návrhu poslance Pospíšila a pozměňovacího návrhu poslance Doležala je tedy jen formální, nikoli meritorní. Proti přípustnosti takového návrhu hovoří zejména jeho závažnost. Vláda neměla možnost se k tomuto návrhu vyjádřit, ačkoli odpovídá Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky v otázkách vedení vnitřní i zahraniční politiky. V případě Třinácté směrnice se jedná o plnění závazku vyplývajícího z členství v Evropské unii. Pozměňovací návrh sice není vyloučen, avšak zasahuje do postavení vlády jako zástupce České republiky ve vztahu k Evropské unii. Pozměňovací návrh se sice týká věcí upravených obchodním zákoníkem, nevkládá do původního návrhu úpravu, která by se týkala zcela jiného zákona. Původního návrhu poslance Pospíšila se však týká jen nepřímo, a to jen z toho důvodu, že se o nich vede zápis v obchodním rejstříku, a to způsobem, který neumožňuje soudní přezkum. Sám poslanec Pospíšil uvedl (na 4. schůzi Senátu dne 31. března 2005), že „předložený návrh si nekladl za cíl výrazně změnit platnou hmotněprávní úpravu obsaženou v obchodním zákoníku, která se dotýká obchodních rejstříků. Laicky řečeno, náš návrh v zásadě nemění skutečnosti, které se podle platného obchodního práva zapisují do obchodních rejstříků“.
44. V nálezu č. 37/2007 Sb. Ústavní soud ovšem upozornil, že případné posuzování obdobných porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. Ústavní soud proto musel posoudit i další okolnosti případu, aby nebyla jeho role omezena pouze na přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Pokud by Ústavní soud začal takto odůvodněným návrhům na zrušení zákona vyhovovat pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementového práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout. Proto bylo nutno posoudit i okolnosti, které by měly Ústavní soud vést k tomu, aby se neomezil pouze na přezkum dodržení úzkého vztahu původního návrhu a pozměňovacího návrhu.
45. Ve prospěch tohoto vztahu hovoří to, že provedení nuceného výkupu se zapisuje do obchodního rejstříku (§ 183l odst. 1obch. zák.) a že způsob takového zápisu podle § 200dao. s. ř. je předmětem řízení před Ústavním soudem vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 43/05. Případné shledání neústavnosti této úpravy by mělo důsledky i pro toto řízení. Nelze pominout i skutečnost, že v případě nálezu č. 37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovaný zákon. V iniciačním případě čl. II a čl. IIIzákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, totiž zákon ještě aplikován nebyl. Kromě toho by byla jeho aplikace v podstatě jednorázovou záležitostí. V projednávané věci jde naopak o úpravu práva nuceného výkupu, která byla již dvakrát změněna. Vláda tak měla možnost své stanovisko vyjádřit a uplatnit vlastní zákonodárnou iniciativu. Tato úprava již na rozdíl od iniciačního případu byla mnohokrát aplikována v praxi, ve které - stejně jako v teorii - vyvolala řadu sporů, jejichž řešení od Ústavního soudu očekává jak společnostní, tak zejména soudní praxe na úseku obchodního práva. To se týká i zákonodárce, který má transponovat Třináctou směrnici v podobě zákona o nabídkách převzetí (Poslanecká sněmovna. Tisk č. 358 z 14. listopadu 2007), tak soudní moci. V této souvislosti třeba připomenout, že Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 137, vyhlášen pod č. 331/2005 Sb.) přihlásil ke zdrženlivosti v hodnocení samotného postupu přijímání zákonů. V takovém případě by formální zrušení právní úpravy práva nuceného výkupu jako celku (nic jiného by v daném případě nepřicházelo do úvahy) znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu. Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti.