Nález Ústavního soudu ze dne 27. března 2008 ve věci návrhu na zrušení § 183i až 183n zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů

V. Posouzení ústavnosti úpravy práva výkupu V.

1. 46. Navrhovatel ve svém shrnujícím podání z 28. února 2007 konstatuje, že česká právní úprava výkupu účastnických cenných papírů vykazuje velký počet vad, jejichž kombinovaný efekt způsobuje, že tato právní úprava je v rozporu s právem na pokojné užívání majetku a s právem na spravedlivý proces, jakož i s právem Evropských společenství a mezinárodním právem. Jak však vyplývá z výše uvedené sumarizace výtek, ve většině případů je nekonkretizuje ve smyslu požadavků, které vyplývají z čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Oproti předchozím podáním na první místo zařadil tvrzené rozpory s komunitárním právem, aniž blíže charakterizoval, v čem by to mělo znamenat současně potřebu zásahu Ústavního soudu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Proto bylo nutno vyjít i z dřívějších podání navrhovatele, kde ještě byla určitá ústavněprávní argumentace výrazněji zapracována (sub 13 až 22).
2. 47. Základní otázkou je posouzení ústavnosti samotného institutu nuceného výkupu jak z hlediska ústavního pořádku České republiky [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy], tak z hlediska mezinárodních závazků České republiky podle čl. 1 odst. 2 Ústavy. V této souvislosti bylo nutno vypořádat se s námitkou porušení čl. 11 odst. 4 Listiny a zejména s otázkou možného zásahu do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny přesto, že navrhovatel svůj návrh o uvedená ustanovení neopírá. V tomto ohledu bylo třeba posoudit, zda:
   1. a) ústavní pořádek, bez ohledu na Třináctou směrnici, takový zásah do vlastnického práva připouští, a zda kritérium pro vymezení hlavního a minoritních akcionářů odpovídá principu přiměřenosti zásahu;
   2. b) zda je zásah legitimní a racionální, když zákon důvody pro uplatnění práva nuceného výkupu neuvádí, a zda odpovídá povaze a zvláštnostem vztahů v akciové společnosti;
   3. c) zakotvením práva nuceného výkupu stát dostál své ochranné funkci a neumožnil nepřiměřený zásah do vlastnického práva;
   4. d) tento zásah odpovídá podmínkám stanoveným v čl. 4 odst. 2 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě;
   5. e) nedošlo k zásahu do nabytých práv a narušení zásady legitimního očekávání.

1. 48. Předtím, než Ústavní soud zaujal stanovisko k výše uvedeným otázkám, bylo nutno vypořádat se s poslední verzí podání navrhovatele, která se opírá především o domnělý rozpor úpravy práva nuceného výkupu s Třináctou směrnicí (sub 6 a 7). Zde nezbývá, než konstatovat to, co již Ústavní soud několikrát uvedl (zejména nález Pl. ÚS 50/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb., a Pl. ÚS 36/05, vyhlášen pod č. 57/2007 Sb.). Referenčním hlediskem přezkumu ústavnosti zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 88 odst. 2 Ústavy je ústavní pořádek. Ústavní soud není kompetentní v rámci takového řízení přezkoumávat soulad vnitrostátního práva s komunitárním právem. Aplikace komunitárního práva jako bezprostředně použitelného práva (viz rozsudek Evropského soudního dvora, věc 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato proti Simmenthal SpA. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce: Pretura di Susa - Itálie. Nepoužití zákona, který je v rozporu s právem Společenství, vnitrostátním soudem známý jako Simmenthal II, dostupný ve Sbírce rozhodnutí, ročník 1978, s. 629, např. na adrese http://eur-lex.europa.eu) je v kompetenci obecných soudů, které mají v případě pochybností o aplikaci tohoto práva možnost, popř. povinnost obrátit se na Evropský soudní dvůr s předběžnou otázkou podle čl. 234 SES. Z hlediska referenčních kritérií rozhodování Ústavního soudu se nic nemění. Z čl. 1 odst. 2 Ústavy i pro Ústavní soud jako státní orgán České republiky vyplývá povinnost evropsky konformního výkladu (viz též nález sp. zn. Pl. ÚS 66/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 93, vyhlášen pod č. 434/2006 Sb., ve vztahu k unijnímu právu) ústavního pořádku v oblastech, kde se komunitární právo a právní řád České republiky stýkají (závazek loajality podle čl. 10 SES). Musí ovšem jít o výklad ústavního pořádku ve vztahu k vnitrostátnímu právu. Navrhovatel však požaduje, aby Ústavní soud rozhodl o jeho námitkách směřujících k vadné transpozici komunitárního práva. Ty proto Ústavní soud ponechal stranou. V případě, že by se navrhovatel omezil pouze na ně, bylo by třeba návrh odmítnout pro nepříslušnost Ústavního soudu. Ústavní soud ovšem musí při rušení právních předpisů brát členství v Evropské unii v úvahu z hlediska čl. 1 odst. 2 Ústavy a zvažovat případné využití možnosti, kterou mu dává § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
2. 49. Totéž platí pro námitku nerespektování nijak blíže nespecifikovaných mezinárodních smluv o ochraně investic. I v tomto případě se jedná o otázku jejich aplikace v judikatorní činnosti obecných soudů, které jsou takovými smlouvami vázány za podmínky, že splňují požadavky čl. 10 Ústavy. Obsahuje-li taková úmluva odlišnou právní úpravu, je třeba uplatnit princip aplikační přednosti takové úmluvy. Protože se nejedná o problém hierarchie vztahové (podle právní síly), nýbrž hierarchie aplikační, je třeba odkázat na pravidla zakotvená v čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy.
3. 50. Stejně tak Ústavní soud ponechal stranou námitky navrhovatele, které pouze směřují k požadavku provést výklad obyčejného práva. Nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů a odstranění případných nejednotností v rozhodování obecných soudů je v kompetenci Nejvyššího soudu. Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu.
4. 51. Základní otázkou proto je ústavní přípustnost nuceného výkupu akcií v právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) z hlediska požadavků legality, racionální zdůvodnitelnosti (zákaz svévole), potřebnosti, právní jistoty, předvídatelnosti a určitosti práva. Teprve po jejím zodpovězení je možno posoudit, zda jeho úprava v jednotlivostech splňuje ústavní kritéria. Na tomto základě bylo možno rozhodnout, zda bude případně zrušena tato úprava jako celek nebo pouze její jednotlivé části. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 90, vyhlášen pod č. 278/2001 Sb.) Ústavní soud zdůraznil význam ekonomických činitelů pro výklad ustanovení ústavního pořádku, která upravují problematiku fungování tržní ekonomiky. Proto je třeba k výkladu ustanovení o nuceném výkupu přistupovat z hlediska zvláštností oblasti, na kterou mají být aplikována a ze které pramení problémy, jejichž řešení má být právně regulováno. Akciová společnost má jinou povahu než odborová organizace, spolek, politická strana či náboženská společnost. Stejně tak nelze podle stejných měřítek hodnotit splnění ústavních požadavků na vznik, fungování a zánik takové společnosti. Členství v ní založené na vlastnictví akcií nelze srovnávat s placením členských příspěvků nebo vytěsnění tzv. minoritních akcionářů s vyloučením člena ze spolku nebo politické strany. Proto je též chápání akcionářů jako vlastníků ve srovnání s vlastníky jiného majetku předmětem diskusí zejména v případě minoritních vlastníků (tzv. pasivní vlastníci - blíže Lee, J.: Four Models of Minority Sharoholder Protection in Takeovers. European Business Law Review, roč. 2005, č. 4, s. 809). Cílem akciové společnosti je soustředění kapitálu, investování, podnikání a dosahování zisku. V případě, že jeden z akcionářů dosáhne stanoveného podílu akcií podle § 183i odst. 1 a 4 obch. zák., nastává v akciové společnosti situace, kdy zbývající akcionáři mohou (ale nemusí) přestat být pro takovou společnost přínosem. Platí to jak z hlediska významu jejich podílu na celkovém kapitálu společnosti, tak pro jejich možnosti ovlivňovat přijímání rozhodnutí v ní. Naopak jejich účast může zatěžovat akciovou společnost z hlediska nákladů na její chod, svolávání valných hromad a jejich rozhodování s ohledem na práva těchto akcionářů. Značný počet malých akcionářů může (ale nemusí) představovat pro společnost zbytečné zvýšené náklady správy a vedení. Akciová společnost má povinnost vůči takovým akcionářům v nezměněném rozsahu, ačkoli jejich možný přínos k jejímu dalšímu rozvoji, k přijímání strategických i jiných rozhodnutí, je prakticky nulový. Většina těchto argumentů je součástí podkladové zprávy skupiny expertů pro přijetí Třinácté směrnice známé jako „Winterova zpráva“ (podle předsedajícího skupině Jaapa Wintera - text Report of the High Level Group of Company Law Experts on Issues Related to Takeover Bids. Dostupné na adrese:
   http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/takeoverbids/2002-01-hlg-report_en.pdf, s. 60–61). V současnosti převládá názor, že akciové společnosti vyžadují pružný právní rámec k dosahování svých strategických cílů, což nemůže být vždy dosaženo cestou uzavírání smluv. Proto by měl zákonodárce vytvářet potřebné podmínky (tak van der Elst, Ch., van den Steen, L.: Squeezing and Sellingout – a Patchwork of Rules in Five European Member States. European Company Law, roč. 2007, č. 1, s. 25). Dalším významným faktorem v podmínkách České republiky je kupónová privatizace, která vytvořila podstatně jiný typ akcionářské struktury akciových společností než ve státech, jejichž zkušeností a právní úpravy se navrhovatel dovolává. Již proto srovnávání se státy, kde k takové masové akci nedošlo, není zcela namístě. Ústavní soud tento aspekt pouze připomíná, aniž by se k tomuto způsobu privatizace vyjadřoval z hlediska jeho výhodnosti (k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 39, s. 357, vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.). Totéž platí pro úvahy z hlediska potřebnosti zavedení institutu nuceného výkupu z důvodu konkurenceschopnosti a zvýšení zájmu zahraničních investorů o podnikání na domácím trhu.
5. 52. Postavení akcionářů nelze srovnávat s členskými právy v jiných typech sdružení a společností. Podíl akcionáře je dán velikostí jeho investice a současně rizika, která z tohoto důvodu nese. Práva akcionářů (jejich přehled viz Dědič, J. a kol.: Akciové společnosti. 6. vyd., Praha 2007, s. 235-238) se proto liší, stejně jako jejich povinnosti. Je-li akcionář držitelem 90 % akcií, vliv zbylých akcionářů na chod společnosti je mizivý a možnost podílet se na zásadních rozhodnutích o směřování společnosti je iluzorní. Právo na vysvětlení a informační povinnost může komplikovat strategická rozhodnutí hlavního akcionáře. Taková rozhodnutí mohou být rovněž napadána jako forma zneužití většiny hlasů ve společnosti v neprospěch menšiny (§ 56a obch. zák.). Již samotná možnost takových sporů může ztěžovat podnikatelské záměry hlavního akcionáře. Nelze nevidět, že zákaz zneužití postavení může objektivně omezovat hlavního akcionáře s ohledem na přítomnost zbývajících akcionářů. Naopak poukaz na možné zneužívání jejich práv není v tomto směru rozhodující. Zatímco v situaci 90% podílu se v případě hlavního akcionáře uplatňují v plné míře jak složky účasti, podnikání a kapitálu, minoritní akcionáři či minoritní akcionář se již podílí pouze kapitálově jako investor, zatímco složka rozhodovací je prakticky potlačena. Bude-li jim zajištěna přiměřená náhrada za takovou investici, nelze mít za takto nastavených podmínek nuceného výkupu námitky z hlediska ústavnosti. Nelze též vyloučit, že takové opatření může být i ku prospěchu minoritních akcionářů, neboť za určitých podmínek takový druh akcií ztrácí na své hodnotě a akcie se stávají neprodejnými, neboť o ně přestává být zájem. Proto vytvoření zákonné úpravy pro nucený výkup akcií lze za určité situace rovněž chápat jako možné zvýhodnění minoritních akcionářů z hlediska zvýšení zájmu o převzetí akciové společnosti. Potenciální zájemce má zpravidla zájem o získání společnosti jako celku, což může příznivě ovlivnit cenu akcií (např. Münchener Kommentar zum Aktiengesetz. 2. vyd., Bd. 9/1, § 327a - § 327f, Vorbemerkung, AktGWpÜG. SpruchG. München 2004, Pozn. č. 3). Výkladem právní úpravy proto nelze jednoznačně v rámci abstraktní kontroly dospět k závěru o neústavnosti této úpravy. Na základě využití možnosti nuceného výkupu není vyloučen zásah do ústavně zaručených práv společníků, ale takováto možnost sama o sobě neústavnost nezpůsobuje. To by mohlo nastat jen v případě, že by stát v rámci své ochranné funkce neposkytl minoritním akcionářům prostředky právní ochrany. Skutečnost, že na základě právní úpravy určitého institutu (např. vazba, vyhoštění, vyvlastnění, vyloučení ze spolku) může dojít k porušení ústavně zaručených práv, ještě nezpůsobuje neústavnost. K tomu by došlo teprve v případě, kdy jejich ústavní „zaručení“ by se ukázalo jako fiktivní.
6. 53. K obecné námitce, že se jedná o formu vyvlastnění, třeba uvést, že subjektem, který minoritní akcionáře zbavuje jejich práva, není orgán veřejné moci prosazující veřejný zájem. Nucený výkup akcií podle § 183i obch. zák., stejně jako převod jmění na společníka podle § 220p obch. zák., představuje určitý způsob uspořádání majetkových poměrů aprobovaný státem a je srovnatelný s jinými formami úpravy vlastnických poměrů v manželství, ve společenství vlastníků bytových jednotek nebo mezi spoluvlastníky obecně. Ústavní soud proto stojí na stanovisku, že stejně jako minoritní akcionáři by se na něj v jiné pozici mohl obrátit tzv. hlavní akcionář. Ten je rovněž vlastníkem a rovněž má nárok na ochranu svých vlastnických, společnostních a podnikatelských práv z hlediska Listiny (čl. 11 odst. 1 a 3, čl. 26 odst. 1 a 2), což je okolnost, kterou navrhovatel pomíjí. Má-li každý akcionář právo soudně napadnout usnesení valné hromady (§ 183 ve spojení s § 131 odst. 1 obch. zák.), nese riziko paralyzování akceschopnosti akciové společnosti hlavní akcionář v daleko větší míře. Proto se jedná o případ řešení kolize základních práv a svobod, nikoli o vyvlastnění ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Jedná se o vytvoření možnosti pro to, aby valná hromada rozhodla o změně struktury soukromovlastnických poměrů mezi akcionáři (obdobně názor německé doktríny Schmidt-Aßmann, E.: Der Schutz des Aktieneigentums durch Art. 14 GG. In: Der Staat des Grundgesetzes. Festschrift für Peter Badura. Tübingen 2004, s. 1023), byť za dohledu České národní banky a se zaručenou možností soudní ochrany. To, že stát plní svou ochrannou funkci, ještě neznačí, že mu lze přičítat zásah do práv minoritních akcionářů jako v případě vyvlastnění. V právním řádu nejde o opatření ojedinělé (srov. § 142 občanského zákoníku). Umožňuje-li však stát v rámci akciové společnosti právně regulovaným způsobem nuceně vykoupit akcie určité skupiny akcionářů jiným akcionářem, musí tato úprava splňovat obdobná, nikoli však totožná kritéria jako v případě vyvlastnění, protože o vyvlastnění nejde. To se týká především ochrany ústavně zaručených práv menšinových akcionářů, jako jsou na prvním místě ochrana vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny a práva se sdružovat s jinými za účelem podnikání podle čl. 2 odst. 3, čl. 20 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.
7. 54. Na tomto základě proto musel Ústavní soud posoudit z hlediska zásady proporcionality vhodnost a potřebnost takové možnosti postupu hlavního akcionáře, neboť v daném případě se nejedná prvotně o střet veřejného zájmu a základního práva, nýbrž o střet dvou základních práv, kde proti sobě stojí osoby soukromého práva (vlastníci), nikoli veřejná moc jednající podle pravidel čl. 2 odst. 2 Listiny a osoba soukromého práva jednající v rámci pravidel čl. 2 odst. 3 Listiny. Tzv. vytěsnění či právo nuceného výkupu, někdy nepřesně označované jako squeeze-out či freeze-out (k různým významům těchto pojmů viz Garza, J. J.: Rethinking Corporate Governance: The Role of Minority Shareholders - A Comparative Study. St. Mary's Law Journal, roč. 1999-2000, s. 621-625) je známo právním řádům řady zemí, v rámci Evropské unie se to dokonce předpokládá na základě transpozice Třinácté směrnice. Někde je nucený výkup omezen jen na akciové společnosti, jako např. v České republice, Německu, Francii, Itálii, Nizozemí, Velké Británii, Polsku, jinde se uplatňuje obecně (v Rakousku Bundesgesetz über den Ausschluss von Minderheitsgesellschaftern - GesAusG. BGBl. I., č. 75/2006), někde se vztahuje jen na společnosti s kótovanými cennými papíry, jinde i na ostatní. Liší se rovněž podmínky, za kterých může k vytěsnění dojít. Měřítkem přezkumné činnosti Ústavního soudu však není rozpor či nesoulad napadené právní úpravy se zahraniční úpravou, nýbrž ústavní pořádek. To, že tuzemská právní úprava může zajišťovat nižší standard ochrany práv minoritních akcionářů, nutně neznamená, že je protiústavní. Nic však nebrání tomu, aby se zahraniční zkušenosti staly zdrojem inspirace pro její zdokonalení. Pouhá argumentace existencí tohoto institutu v jiných státech nemá pro řešený případ sama o sobě význam, není-li jen doplněním argumentace ústavní. Nelze vyjít z domněnky, že úprava v určitém státě je závazným vzorem pro jiné státy. To konečně dokládají i snahy po určité unifikaci v rámci Evropské unie, které po více než desetiletém úsilí vyústily do přijetí již zmiňované Třinácté směrnice v roce 2004.
8. 55. Ekonomické a právní důvody úpravy tohoto institutu jsou vzájemně podmíněny. Původně akciová společnost rozhodovala podle principu jednomyslnosti a vycházelo se z předpokladu, že zákonem nelze do poměrů takové společnosti zasahovat. Uplatňovala se tzv. vested rights theory, která stála na stanovisku, že určitá práva nemůže společník bez svého souhlasu pozbýt. Ta se ukázala z hlediska hospodářských potřeb zcela neudržitelnou již od konce 19. století. Proto byla nahrazena principem většinového rozhodování (k tomu podrobně Carney, W. J.: Fundamental Corporate Changes, Minority Shareholders and Business Purposes. Amarican Bar Foundation Research Journal, roč. 1980, s. 69, 77n.). S rozvojem ekonomiky, růstem počtu akciových společností a akcionářů, se na základě původních představ o spolkovém charakteru a nabytých právech (střet strategie členství a strategie investice) začala projevovat tyranie menšiny s právem veta (podrobněji Weiss, E. J.: The Law of Take Out Mergers: A Historical Perspective. New York University Law Review, roč. 1981, č. 4, s. 627-657, pro Velkou Británii s. 685n.). Proto se postupně překonávaly původní představy a vývoj vedl k současnému stavu nejen v USA, nýbrž i v jednotlivých vyspělých evropských státech, a od roku 2004 rovněž v rámci Evropské unie. Důležité je to, že tento proces je upraven právně a zřetelně, čímž se liší od tzv. divokého vytěsnění, kdy se k vytlačení menšinových akcionářů používají jiné prostředky vedoucí rovněž k tomuto cíli, nejsou průhledně upraveny a umožňují postihnout menšinové akcionáře, jejichž podíl výrazně přesahuje i 5 % až 10 %, jak je při právu nuceného výkupu standardem. Současně tento institut bývá chápán jako legitimní doplněk k úpravě povinných nabídek převzetí, které upravuje § 183b odst. 1 obch. zák. (k tomu Dědič, J. a kol.: Akciové společnosti. 6. vyd. Praha 2007, s. 307).