Nález Ústavního soudu ze dne 14. března 2006 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 697 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) domáhal, aby Ústavní soud vydal nález, kterým zruší ustanovení § 697 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „obč. zákoník“). Uvedl, že pod sp. zn. 15 C 127/2004 je před ním jako obecným soudem vedeno řízení, jehož předmětem je nárok pronajímatele města A. proti nájemkyni J. Z. na zaplacení nájemného z bytu a dále nárok na zaplacení poplatku z prodlení; jde o zaplacení částky 6 315 Kč s poplatkem z prodlení 2,5 promile denně, nejméně však 25 Kč za každý započatý měsíc z částky 6 315 Kč od 16. 12. 2003 do zaplacení. Navrhovatel v rámci přípravy jednání došel k závěru, že nárok žalobce na úhradu nájemného bude namístě posoudit dle § 696 odst. 1 obč. zákoníku a nárok na úhradu poplatku z prodlení pak podle § 697 obč. zákoníku. Zároveň však dovodil, že ustanovení § 697 obč. zákoníku, které má být při rozhodování této věci použito, je v rozporu s Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a to s obecným právním principem rovnosti v právech co do zákonem založeného postavení účastníků tohoto závazkového vztahu.

Podle ustanovení § 697 občanského zákoníku nezaplatí-li nájemce nájemné nebo úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu do pěti dnů po její splatnosti, je povinen zaplatit pronajímateli poplatek z prodlení. Navrhovatel uvádí, že posuzoval soulad napadeného ustanovení s Listinou ve světle rozhodnutí pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/02, které bylo publikováno ve Sbírce zákonů pod č. 40/2003. V něm Ústavní soud konstatoval, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, přičemž k porušení zásady rovnosti přístupu k právům dojde tehdy, jestliže se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Napadené ustanovení § 697 obč. zákoníku porušuje podle názoru navrhovatele princip rovnosti účastníků daného závazkového vztahu v přístupu k jejich právům v tom, že pro případ prodlení každého z účastníků stanoví jinou sankci, která je ve své podstatě nerovná a odporuje čl. 1 Listiny. Postavení pronajímatele a nájemce při prodlení s peněžitou úhradou je přitom srovnatelné, neboť oba jsou účastníky závazkového vztahu, který se zásadním způsobem neliší od jiných závazkových vztahů. Je-li totiž nájemce bytu v prodlení s úhradou nájemného nebo úhrady za plnění spojená s užíváním bytu, je pronajímatel oprávněn od něho požadovat dle ustanovení § 697 obč. zákoníku poplatek z prodlení, zatímco je-li pronajímatel v prodlení s vrácením přeplatku na nájemném, popř. přeplatku na plněních spojených s užíváním bytu, je nájemce oprávněn od něho požadovat dle ustanovení § 517 odst. 2 občanského zákoníku jen úrok z prodlení. Nelze přitom odhlédnout od toho, že výše úroku z prodlení i poplatku z prodlení je vysoce rozdílná. Zatímco dle nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku, dosahuje v současné době úrok z prodlení stanovený na dvojnásobek diskontní sazby České národní banky 2 % ročně (a v době svého maxima v období od 27. 5. 1997 do 13. 8. 1998 dosahoval prý 26 % ročně), je výše poplatku z prodlení stanovena týmž předpisem na 2,5 promile z dlužné částky denně, tj. více než 91 % ročně.

Navrhovatel dále uvedl, že pokud snad bylo snahou zákonodárce postihnout neplacení nájemného a plnění spojených s užíváním bytu sankcí s větším dopadem než je úrok z prodlení, nebyl k tomu dán racionální důvod, neboť neplacení nájemného je dostatečně sankcionováno výpovědním důvodem nájemní smlouvy dle § 711 odst. 1 písm. d) občanského zákoníku. Důsledkem tohoto nerovného postavení je prý oproti tomu neospravedlnitelná finanční zátěž nájemců, kteří se (často z objektivních důvodů) dostali do finanční tísně, a v důsledku toho i do prodlení s úhradou nájemného, což jejich sociální postavení jen ztěžuje.

Dle názoru navrhovatele přitom nepostačuje toliko neaplikovat citované nařízení vlády č. 142/1994 Sb. při rozhodování obecného soudu dle čl. 95 odst. 1 Ústavy, neboť by prý v takovém případě nebylo možno přiznat pronajímateli ani právo na poplatek z prodlení (rozuměj: vůbec), jelikož by jeho výše nebyla stanovena, ani právo na úrok z prodlení, jelikož se na prodlení nájemce s úhradou nájemného a plnění spojených s užíváním bytu vztahuje právě speciální zákonné ustanovení § 697 občanského zákoníku, které má při aplikaci přednost před obecným předpisem § 517 odst. 2 občanského zákoníku.

II. II.

Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení v souladu s ustanovením § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, účastníkům řízení – Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky – a vyžádal si i stanovisko Ministerstva spravedlnosti.

Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se zejména praví, že rovné postavení mimo jiné znamená, že se uvedené subjekty musí o svých právech a povinnostech dohodnout, pokud však tyto povinnosti nevznikají na základě předvídané právní skutečnosti přímo ze zákona. O výslovné ustanovení občanského zákoníku se opírá i uplatnění sankčního ustanovení, které v konkrétních případech stanoví právo věřitele požadovat na dlužníkovi poplatek z prodlení podle § 697 občanského zákoníku, jestliže nájemce nezaplatil nájemné nebo úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu do pěti dnů po její splatnosti. Proto se podle názoru Poslanecké sněmovny nelze ztotožnit s míněním navrhovatele, že se v daném případě jedná o bezdůvodné a nepřípustné znevýhodňování nájemců či o rozpor s čl. 1 Listiny.

Senát Parlamentu České republiky ve svém obsáhlém vyjádření zejména uvedl, že termín „poplatek z prodlení“ byl do občanského zákoníku – a cum grano salis do civilního práva jako takového vůbec – zaveden k 1. dubnu 1964, a to v souvislosti s přijetím zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Tento právní institut byl spolu s obecnějším úrokem z prodlení vnímán jako paušalizovaná náhrada škody, uplatňovaná v důsledku prodlení dlužníka s plněním dluhu, avšak pouze v občanským zákoníkem výslovně vymezených věcech. Poplatek z prodlení přicházel v úvahu u úhrady za užívání bytu nebo za služby spojené s užíváním bytu, dále při povinnosti vrátit půjčené věci a konečně i v souvislosti s placením fakturované ceny za službu, na kterou se povinnost vztahovala. Kromě posledně zmíněného případu, který byl s přechodem na tržní hospodářství zrušen, si oba zbývající typy podle názoru Senátu podržely v transformované formě svou výjimečnost v rámci občanského zákoníku do dnešní doby. Povinnost platit poplatek z prodlení tak ex lege stíhá – „vedle návrhem napadeného nezaplacení nájemného nebo úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu do pěti dnů po její splatnosti (§ 697)“ – dále již jen nájemce, který je v prodlení s vrácením věci při podnikatelském nájmu věcí movitých (§ 723 odst. 1). Přestože byl charakter společenských vztahů v roce 1964 od dnešního stavu diametrálně odlišný, lze v zakotvení poplatku z prodlení hledat především snahu tehdejšího zákonodárce nalézt právně jednoduchý instrument umožňující postihnout vybrané vztahy speciální sankcí za prodlení, tzn. odlišně od „úroku z prodlení“. Specialita se navenek projevovala především ve výši sankce, která s ohledem na význam chráněného práva měla povinného se zvýšenou naléhavostí odradit od protiprávního chování (zvýšená hrozba sankcí), eventuálně ho citelněji zasáhnout v jeho majetkové sféře v případě porušení povinnosti (zvýšený postih). Jednalo se tedy o zákonné výjimky, mj. i o případ pozdní úhrady za užívání bytu (dnešní nájem) a služeb s ním spojených. Ani polistopadový zákonodárce nepochyboval v roce 1991 o tom, že právě porušení povinnosti platit nájemné a plnění poskytovaná s užíváním bytu (nájem in largo sensu) je třeba postihovat odlišně – razantněji – od ostatních peněžitých dluhů. Proto využil již zavedeného, konstantně vnímaného právního instrumentu – poplatku z prodlení, modifikovaného v duchu nových společensko-ekonomických podmínek.

Senát dodal, že z pohledu ústavně chráněných práv je vztah pronajímatel (vlastník) bytu – nájemce poměrem vnitřně kolizním. Tato skutečnost je způsobena střetem veřejného zájmu na ochranu práva na bydlení se zájmem na ochranu práva vlastnického (pronajímatelského). Zároveň jde o poměr asymetrický, ve kterém byl nájemce v zájmu funkčnosti, resp. životnosti nájemního poměru k bytu zvýhodněn tradičními prostředky, jako např. možností výpovědi pouze z taxativně stanovených výpovědních důvodů. Podle názoru Senátu je třeba si uvědomit, že takového nadstandardního zvýhodnění se nájemci dostalo jen za cenu nikoli běžného omezení práv vlastnických (pronajímatelských). Vyjde-li se z těchto úvah, je tedy existence diferencovaného přístupu k subjektům nájemního vztahu stanovením odlišných právních prostředků – dorovnávajících síly na obou stranách a tím i stabilizujících vztah jako takový – možná nebo dokonce žádoucí. Poplatek z prodlení lze do kategorie „takřečených“ stabilizátorů zařadit. Zatímco pronajímatel svou primární povinnost (přenechání bytu do užívání) plní, nájemce svou (užívání bytu za nájemné) nikoli. Poplatek z prodlení coby sankci za prodlení s placením nájemného není proto podle vymezeného kritéria možné srovnávat se sankcí spojenou s vrácením přeplatku, tj. s úrokem z prodlení. Peněžitý dluh pronajímatele vzniklý nevrácením přeplatku musí totiž být považován za dluh z „obyčejného“ bezdůvodného zadržování (nevrácení) peněz, který se v rámci nájemního vztahu nachází – v porovnání s výše uvedenou primární povinností nájemce – „o úroveň níž“.

Senát konečně uvedl, že v porovnatelných případech (dluhu na nájemném in largo sensu, resp. „přeplatku“ na nájemném) dopadá podle uvedeného modelu reálně vyšší finanční postih na nájemce; proto lze konstatovat, že příslušné nařízení vlády promítá zákonem stanovený princip zpřísněného postihu tohoto subjektu, na němž lze oprávněně vyžadovat zvýšenou odpovědnost za své chování, do podzákonné roviny způsobem konformním. V dalším, tj. k otázkám výše poplatku z prodlení či metodám jeho výpočtu a k ostatním ekonomickým aspektům celé problematiky, není prý Senát oprávněn se kompetentně vyjadřovat, aniž by tak nevhodně ingeroval do principu dělby moci. Z toho vyplývá, že se problém posuzování ústavnosti přesouvá v rozporované věci do roviny podzákonné. Senát dále připomněl, že ustanovení § 697 občanského zákoníku stanoví nejen povinnost platit poplatek, ale také prolonguje splatnost nájemného a úhrad za plnění poskytovaná s užíváním bytu o pět dnů. Zrušením tohoto ustanovení by prý tak kontraproduktivně došlo k odbourání letitého principu a prakticky i ke zhoršení pozice nájemce. Zakotvení odlišných institutů pro případ prodlení s peněžitým dluhem, tj. v jednom případě poplatku z prodlení, v druhém případě úroku z prodlení, považuje Senát za objektivně determinované, přijatelné, proporční, racionálně zdůvodnitelné, a tudíž nikoliv ústavně nerovné. Tato diference tedy nezakládá protiústavní relevantní moment, pro který by měl být § 697 občanského zákoníku zrušen. Senát ještě dodal, že „obecné soudy by se ve vztahu k návrhům na zrušení zákonů nebo jednotlivých ustanovení měly přidržet právní argumentace, která by měla být nanejvýš přesvědčivá, a to zejména tehdy, když nižší soud napadá dlouhodobě užívané a vyššími (nejvyššími) soudy frekventovaně aplikované ustanovení bez nejmenších pochybností o jeho ústavnosti“.

Ministerstvo spravedlnosti se svém vyjádření podepsaném náměstkem ministra spravedlnosti v zásadě ztotožnilo s názorem navrhovatele. V ustanovení § 697 občanského zákoníku je prý zakotvena zjevná nerovnost mezi právy nájemce a pronajímatele, pokud jde o právní účinky prodlení, se zřetelem na výrazný rozdíl mezi výší poplatků z prodlení (povinnost nájemce) a úroků z prodlení (povinnost pronajímatele). Tuto nerovnost – postihující nájemce – nelze prý obhájit snahou chránit pronajímatele proti neplatičům, neboť tato ochrana je umožněna jinými právními prostředky (např. možností ukončit nájemní smlouvu, jak argumentuje navrhovatel – Okresní soud v Chebu). Podle názoru Ministerstva spravedlnosti není rovněž obhajitelný názor, že ochranu v nájemním vztahu potřebuje zvláště pronajímatel na úkor práv nájemce.

Ústavní soud – se souhlasem všech účastníků řízení – upustil od ústního jednání, neboť usoudil, že od tohoto jednání nelze očekávat další objasnění věci.

III. III.

Ústavní soud je povinen – v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů – zabývat se nejdříve otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Napadené ustanovení občanského zákoníku však bylo přijato a vydáno v době platnosti předchozí ústavní úpravy zákonodárného procesu a dělby zákonodárné kompetence mezi tehdejší československou federaci a republiky (zákon č. 509/1991 Sb. ze dne 5. 11. 1991, kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, s účinností od 1. 1. 1992), takže Ústavní soud splnění shora uvedených požadavků nehodnotil. U právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy totiž Ústavní soud přezkoumává – podle ustálené judikatury – toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, a nikoliv ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 10/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 16, nález č. 150, str. 119; vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.).