Nález Ústavního soudu ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, nebo na zrušení některých ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů

Argumentace navrhovatele

1. 87. Pro rozsah omezení základních práv a svobod na území národních parků bylo podle předchozí právní úpravy rozhodující území děleno na zóny ochrany přírody. Právní úprava účinná po napadené novele zavedla zonaci čtyřstupňovou, jednotlivé zóny však nejsou označeny čísly a jejich ochrana není odstupňována (viz § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny). Nově vznikly zóny přírodní, přírodě blízké, zóny soustředěné péče o přírodu a zóny kulturní krajiny. Uvedená změna je podle navrhovatele nepochopitelná, neboť zákon o ochraně přírody a krajiny stanoví charakteristiku jednotlivých zón sám, a následně zmocňuje v ustanovení § 18 odst. 5 ministerstvo, aby vyhláškou znovu stanovilo charakteristiku zón podle přírodních podmínek a cílů ochrany. Právní úprava je podle navrhovatele nepředvídatelná, nesrozumitelná, vnitřně rozporná, a proto neodpovídá požadavkům právního státu. Dále navrhovatel uvedl, že podle § 18 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny lze do jednotlivých zón národního parku zahrnout i území, která nesplňují příslušnou charakteristiku, ale jejich zařazení do zón národního parku je nezbytné z uvedených důvodů. Regulace je tak neurčitá, čímž opětovně ponechává ministerstvu prostor pro libovůli při stanovování jednotlivých zón národního parku. Podle § 18 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny lze zahájit projednávání změn zón národního parku až po patnácti letech ode dne nabytí účinnosti vyhlášky, kterou byly zóny vymezeny. Zákonodárce tím porušil princip dělby moci, neboť moci výkonné diktuje, v jakém časovém období má měnit způsob ochrany přírody na území národního parku. Je tím rovněž eliminována možnost reakce ministerstva na změny v území národního parku, které nastanou z nepředvídatelných důvodů. Ve vztahu k ustanovení § 18 odst. 7 zákona o ochraně přírody a krajiny opětovně navrhovatel namítá neurčitost a rozpor s předvídatelností práva. Omezení činností podle § 18a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., je za mírou únosnou v právním státě, neboť právní úprava operuje s neurčitými pojmy, které jsou však podmínkami k povolení zásahu na území národního parku. Zákonodárce porušil zásadu legální licence podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny, zákonná míra musí být stanovena přesně a určitě. Ustanovení § 18a ani jiné ustanovení zákona neumožňuje stanovit výjimky ze zákazu.

Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení

1. 88. K zonaci národních parků se vyjádřila pouze vláda, podle které bylo vymezení zón národního parku od počátku účinnosti zákona o ochraně přírody a krajiny pojímáno jako nástroj ochrany území národního parku. Dříve jednotlivé zóny určovaly režim ochrany území, po nabytí účinnosti novely zákona získaly jiný význam - nově představují výlučně managementový režim pro území národního parku, což odpovídá požadavkům Kategorizace chráněných území Mezinárodního svazu ochrany přírody (IUCN). Každá zóna má zákonem vymezený cíl a režim provádění zásahu přímo v zákoně, nikoli ve zřizovacím předpise, což zvyšuje předvídatelnost práva. Právní úprava zonace nepředstavuje nepřiměřený zásah do práva na samosprávu, neboť návrh zonace je odborně konzultován správou národního parku, dohodnut s radou národního parku a následně obhájen v legislativním procesu přípravy vyhlášky ministerstva. Patnáctileté moratorium na změnu má za cíl zajistit stabilitu nové zonace. Změny ve struktuře a funkci ekosystémů, které jsou vyvolány naplňováním cílů národního parku, vyžadují časovou dotaci několika let až desítek let. První zonace bude představovat určení cílů ochrany přírody v národním parku, následná změna bude vyhodnocovat, jak se daří vymezené cíle naplňovat.

Vlastní posouzení Ústavního soudu

1. 89. Navrhovatelem namítané neurčitosti napadených ustanovení § 18 a 18a zákona o ochraně přírody a krajiny nelze přisvědčit, neboť tato ustanovení mají normativní obsah, který je možné vyložit pomocí běžných interpretačních metod a následně aplikovat na konkrétní věc. Jak již Ústavní soud výše uvedl, v případě více možných výkladů je namístě zvolit interpretaci, která bude v důsledku nejvhodnější pro dodržení ústavního rámce. Proto, používá-li zákonodárce pojmy „cíl ochrany“, „opatření k podpoře přirozené ekologické stability anebo přirozené biologické rozmanitosti ekosystémů“, „revitalizační opatření“ a „biologická rozmanitost ekosystémů“ nebo vymezuje-li abstraktně další území, která lze zahrnout do zón národního parku z důvodu udržení celistvosti či jednotného způsobu péče o zónu, jsou takové formulace ústavně konformní.
2. 90. O porušení zákazu libovůle lze hovořit až při konkrétní aplikaci ustanovení, nikoli nyní polemizovat v abstraktní a nejisté rovině - pro futuro. Sebelepší zákonná úprava dává prostor pro libovůli. Bude proto záležet na osobách aplikujících napadená ustanovení, zda dodrží výše vymezené ústavně-právní hranice. Nebude-li tomu tak, právní řád poskytuje několik instrumentů k ochraně veřejných subjektivních práv a dotčených veřejných zájmů; argumentace o porušení zákazu libovůle je v této fázi předčasná.
3. 91. Námitka vnitřní rozpornosti § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny týkající se duplicity při vymezování charakteristiky jednotlivých zón národního parku není důvodná. Je zjevné, že odstavec 1 vymezuje členění národních parků na zóny ochrany přírody podle cílů ochrany a stavu ekosystému - tedy stanoví obecný rámec vymezování čtyř zón národních parků. Na tuto úpravu navazuje odstavec 5, podle kterého vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody národního parku, jejich charakteristiku podle přírodních podmínek a cílů ochrany stanoví ministerstvo vyhláškou. Ministerstvo tedy v souladu s kompetenčním ustanovením § 79 odst. 3 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny promítne obecnou právní úpravu odstavce 1 § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny do regulace konkrétního národního parku. Byť mohl zákonodárce zvolit vhodnější formulaci, tak smyslem odstavce 5 § 18 zákona o ochraně přírody a krajiny není stanovení nových charakteristik zón národního parku odlišně či duplicitně s jejich vymezením v odstavci 1, jak navrhovatel tvrdí, účelem úpravy je regulovat způsob, jakým se zonace národního parku promítne do reálného života. Podle Ústavního soudu v tom nelze spatřovat porušení požadavků právního státu.
4. 92. Zonace doznala zásadní změny - namísto původní třístupňové zonace jakožto nástroje ochrany území národního parku jsou nově národní parky členěny na čtyři zóny, které představují výlučně managementový režim jejich území (§ 18 zákona o ochraně přírody a krajiny). Změna vyplývá z mezinárodních závazků v rámci Mezinárodního svazu ochrany přírody, jehož je Česká republika členem (viz usnesení vlády ze dne 16. 2. 2000 č. 190), a odpovídá kategorizaci chráněných území. Každá zóna má v zákoně vymezený vlastní režim a cíl, což bylo dříve roztříštěno ve zřizovacích právních předpisech. Zároveň má každá zóna vlastní regulaci povolených zásahů a opatření (§ 18a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb.), které nejsou v rozporu s cílem ochrany dané zóny, popř. je možné provádět i jiné zásahy nezbytné k ochraně života a zdraví, majetku nebo přírody. Je tedy dána možnost reagovat efektivně na nastalou situaci nebo potřebu. Zda se tak bude dít (děje) dostatečně efektivně, je věc jiná.
5. 93. Návrh zonace je ministerstvo povinno podle § 20 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny dohodnout s radou národního parku, ve které jsou ze zákona zástupci dotčených obcí a krajů. Obce a kraje mají možnost podílet se na rozhodování o jejich území ve vztahu k ochraně přírody, byť modifikovanou s ohledem na skutečnost, že se jejich území rozprostírá na území národního parku. Dotčené obce a kraje mohou dále participovat na řízeních a postupech týkajících se národního parku na jejich území nebo se mohou prostřednictvím delegovaných zástupců vyjadřovat k důležitým dokumentům o ochraně a správě národního parku. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv či veřejných zájmů poskytuje právní řád řadu efektivních prostředků ochrany.
6. 94. Zákon o ochraně přírody a krajiny nově upravuje moratorium, v rámci kterého nelze měnit zonaci národních parků po dobu patnácti let ode dne nabytí účinnosti vyhlášky, kterou se jednotlivé zóny vymezují. Regulace vychází z potřeby zachování stability nové zonace, neboť nastavené změny v ekosystému vyžadují delší časovou dotaci (roky až desetiletí), a to s ohledem na základní cíle ochrany přírody v národních parcích - zejména přirozený vývoj ekosystému. Na druhé straně však právní úprava umožňuje efektivní reakci na změnu přírodního prostředí formou omezení vstupu, udělení výjimky z obecně platných zákazů a omezení nebo provedením činností, které zákon výslovně umožňuje v případě nastalé potřeby bez předchozího povolení. Je tak možné učinit opatření např. proti požáru, suchu, záplavám či škůdcům, je-li to souladné s předmětem ochrany konkrétního národního parku. Problematika délky trvání moratoria je vysoce odbornou přírodovědeckou otázkou, k jejímuž zodpovězení jsou příslušní znalci přírodních věd; je zároveň odpovědností zákonodárce, jak se odborné podklady promítnou v právní úpravě. Délka moratoria však rozhodně není otázkou, kterou by měl řešit Ústavní soud.
7. 95. Nelze souhlasit s tvrzením navrhovatele o porušení dělby moci, neboť napadená právní úprava pouze poskytuje zákonný rámec pro výkon státní správy na úseku ochrany území národních parků. Tak tomu ostatně běžně bývá v rámci zákonné regulace výkonné moci - zákonodárce stanoví zákonné mantinely pro následnou podzákonnou normotvornou činnost i samotný výkon státní správy. Zvolenou regulací zákonodárce vybízí orgán moci výkonné k činnosti na úseku ochrany národních parků. Ústavní soud tedy shrnuje, že délka trvání fixace zón národního parku má odborný původ - s tím, že zákonodárce současně umožňuje pružně reagovat na negativní skutečnosti na území národního parku. Proto nelze dospět k závěru o porušení dělby moci.
8. 96. Nadto Ústavní soud zdůrazňuje, že nyní nelze hodnotit zásah zonace do ústavně zaručených práv, neboť ta bude provedena až v budoucnu vyhláškou ministerstva. Konkrétní zonace národních parků musí být provedena vhodně zvoleným způsobem, aby bylo možné dosáhnout sledovaných cílů při současném šetrném omezení dotčených ústavně zaručených práv dotčených obcí a osob. Vyhláška ministerstva, kterou se provede zonace, může být Ústavním soudem přezkoumána v rámci abstraktní kontroly ústavnosti a může být i zrušena.
9. 97. Závěrem Ústavní soud shrnuje, že napadená právní úprava § 18 a 18a zákona o ochraně přírody a krajiny je co do určitosti i vnitřní soudržnosti ústavně konformní.

1. d) Rada národního parku

   Dikce napadené právní úpravy

   㤠20

   Odkaz 㤠20

   Rada národního parku

   (1) K projednání a posouzení všech důležitých dokumentů ochrany a řízení národního parku a jeho ochranného pásma, zejména členění území národního parku do zón ochrany přírody a zásad péče o národní park, zřizuje orgán ochrany přírody radu národního parku (dále jen ,rada‘) jako iniciativní a konzultační orgán pro záležitosti příslušného národního parku.

   (2) Členy rady jsou delegovaní zástupci všech obcí a krajů, na jejichž území se národní park a jeho ochranné pásmo rozkládá, a v horských oblastech zástupci Horské služby. Další členy rady z významných právnických a fyzických osob, zejména z oblasti ochrany přírody, lesnictví, zemědělství, vodního hospodářství, obchodu a cestovního ruchu, odborníků z vědeckých a odborných pracovišť, popřípadě z jiných orgánů státní správy, jmenuje a odvolává orgán ochrany přírody.

   (3) Návrh zón národního parku, návrh klidových území národního parku, cesty a trasy navržené k vyhrazení v klidových územích národního parku a místa navržená k vyhrazení je orgán ochrany přírody národního parku povinen dohodnout s radou. Návrh zásad péče o národní park dohodne orgán ochrany přírody s radou postupem podle § 38a.

   (4) Nedojde-li k dohodě podle odstavce 3, předloží rada prostřednictvím orgánu ochrany přírody neprodleně rozpor se svým stanoviskem Ministerstvu životního prostředí, které na základě shromážděných podkladů může návrh upravit. O změně návrhu informuje radu.“