Nález Ústavního soudu ze dne 27. června 2017 sp. zn. Pl. ÚS 22/16 ve věci návrhu na zrušení § 160 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)

Odůvodnění

I. Vymezení věci I.

1. 1. Nejvyšší správní soud (dále též „navrhovatel“) navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále též jen „Ústava“) a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušení § 160 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon).
2. 2. Navrhovatel uvedl, že vede řízení o kárném návrhu předsedkyně Krajského soudu v Ostravě proti soudci tohoto soudu JUDr. Aleši Volnému. Podle kárného návrhu se tento soudce měl dopustit kárného provinění spočívajícího v neodůvodněné nečinnosti celkem v 54 věcech, z toho 40 věcech oddělení 22 ICm incidenčních sporů. Tyto incidenční spory byly soudci přiděleny k vyřízení opatřením předsedkyně soudu ze dne 27. 1. 2015 na základě § 160 odst. 2 insolvenčního zákona. Soudce v 37 z těchto věcí nečinil žádné úkony od doby jejich přidělení nejméně do provedení prověrky dne 12. 11. 2015. Kárně obviněný k návrhu sdělil, že věci incidenčních sporů mu byly přiděleny mimo rozvrh práce, bez projednání se soudcovskou radou a bez předem daných pravidel. V těchto věcech se tak necítí být zákonným soudcem, o čemž předsedkyni soudu informoval s tím, že vyčkává na rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/15. Obviněný se nikdy dříve insolvenční agendě nevěnoval, přednostně tedy projednával věci řádně přidělené a s novou agendou se seznamoval (postupuje se podle jiných předpisů a využívá se jiného počítačového programu). Kárná navrhovatelka v lednu 2015 obdobným způsobem postupovala vůči dalším soudcům, kteří se insolvenční agendě nikdy nevěnovali, a všem jsou nyní vytýkány průtahy.
3. 3. Nejvyšší správní soud při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že pro posouzení skutku vytýkaného v kárném návrhu je třeba se zabývat tím, zda byly věci insolvenční agendy kárně obviněnému přiděleny řádně, nebo zda mohl důvodně namítat, že není zákonným soudcem. Toto posouzení má význam z hlediska kvalifikace takového jednání, rozhodování o vině kárně obviněného a rozhodování o případném kárném opatření, které by odpovídalo jednání obviněného. Za takového stavu navrhovatel musí při řešení věci užít i § 160 odst. 2 insolvenčního zákona. Dále navrhovatel dospěl k závěru, že toto ustanovení nelze ve věci kárně obviněného vyložit způsobem souladným s ústavním pořádkem. Podle jeho názoru je tato úprava v rozporu s právem na zákonného soudce [čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“)], právem na nezávislý a nestranný soud (čl. 36 odst. 1 Listiny), nezávislostí soudní moci a soudců (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy). Vedly jej k tomu tyto úvahy:
4. 4. Součástí objektivních ústavních záruk a součástí práva účastníků řízení na nezávislý a nestranný soud je nejen externí nezávislost soudce na moci výkonné a jiných subjektech mimo soudcovský stav, ale také nezávislost na soudních funkcionářích a jiných subjektech uvnitř soudcovského stavu. Soudci nesmějí být vystaveni tlaku ze strany svých kolegů nebo osob vykonávajících státní správu soudů (zejména soudních funkcionářů). Vůči těmto tlakům musí také existovat dostatečné záruky. Tato východiska plynou z judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva.
5. 5. Přidělování věcí má v každém jednotlivém případě probíhat na základě jednoznačných pravidel. Rovněž musí být dány jasné záruky, jejichž účelem je zajistit objektivitu a transparentnost a především předejít jakékoli možnosti svévole ve vztahu k přidělování konkrétních případů soudcům. Algoritmus pro přidělování věcí by měl být transparentní, předvídatelný, zpětně verifikovatelný a odolný proti zneužití ze strany účastníků řízení i ze strany předsedy a místopředsedy soudu. Soudní funkcionáři nemohou mít v rukou možnost vybírat, který soudce bude konkrétní věc rozhodovat. Prostor pro uvážení při přidělování věcí či jejich následném přerozdělování by mohl být zneužit mj. jako prostředek nátlaku na řadové soudce. Nepřijatelná je tedy neomezená diskrece předsedy soudu při přerozdělování věcí.
6. 6. Napadené ustanovení žádné záruky proti zneužití uvážení předsedy soudu při přidělování incidenčních sporů neposkytuje. K odebrání věci původnímu soudci určenému platným rozvrhem práce a jejímu přidělení kterémukoli jinému soudci daného soudu může dojít v libovolném počtu incidenčních sporů opatřením předsedy soudu, které může být přijato mimo rozvrh práce, a tudíž i bez projednání se soudcovskou radou a bez jeho zpřístupnění veřejnosti. Napadené ustanovení je tedy konstruováno zcela nevhodně, nesplňuje požadavky na jasnost, transparentnost a předvídatelnost vyžadované v takových případech Evropským soudem pro lidská práva i Ústavním soudem. Nestanoví žádná kritéria omezující uvážení předsedy soudu a neurčuje ani přesné podmínky, za jakých může ke změně zákonného soudce dojít.
7. 7. Podle navrhovatele není napadené ustanovení plně vhodné k dosažení sledovaného cíle - urychlení insolvenčního řízení. Může totiž původně určeného zákonného soudce vybízet k tomu, aby v incidenčních sporech nečinil žádné úkony s tím, že následně budou předmětné spisy přikázány jiným soudcům. K urychlenému vyřízení také nepřispěje, je-li velké množství incidenčních sporů jednorázově přikázáno soudci, který se danou agendou dosud nezabýval. Tento problém je zřejmý i v projednávané věci - podle stanoviska soudcovské rady Krajského soudu v Ostravě se jeví jako „velmi problematické, že tyto spisy mohou u jiných (insolvenčních) soudců ,ležet‘ bez úkonu téměř jeden rok, neboť podle zavedené praxe krajského soudu vědí, že spisy budou přerozděleny jiným soudcům, avšak pro konkrétního soudce (JUDr. Volného) jde o novou agendu přidělenou nikoli podle rozvrhu práce, ale opatřením předsedkyně soudu, ale v tomto případě je konstatován v měsíci listopadu 2015 průtah“.
8. 8. Zneužitelnost napadeného ustanovení je zřejmá i z toho, že předsedkyně krajského soudu předložila kárnému senátu originály spisů, v nichž jsou průtahy vytýkány. Jde přitom o spisy dosud nerozhodnutých věcí, v nichž kárně obviněný již úkony činí. Za takového stavu je obvyklé, aby byly předkládány toliko kopie. Možnost vyvíjet nátlak ze strany soudních funkcionářů na řadové soudce pak do značné míry potvrzuje i kárná navrhovatelka, která ve svém podání na č. 1. 34-35 kárného spisu naznačila, že na základě napadeného ustanovení přikázala incidenční spory také čtyřem soudcům, kteří jsou dle jejího mínění problémoví a mají podprůměrnou výkonnost. Výslovně uvedla, že „situace byla v zásadě podobná u všech čtyř výše jmenovaných soudců, proto jsem ke konci roku 2015 byla nucena situaci s definitivní platností vyřešit. JUDr. Axmanová a JUDr. Orel uznali, že jejich další působení v justici není možné, rozhodli se rezignovat na funkci soudce a odejít do starobního důchodu. JUDr. Slaběňáková odmítla odejít do starobního důchodu, proto na ni bude podán kárný návrh v nejbližších dnech, kárné řízení vůči JUDr. Volnému probíhá“. Kárný návrh vůči soudkyni Slabeňákové byl následně podán, navrhovatel řízení o něm přerušil do rozhodnutí Ústavního soudu v nynější věci.
9. 9. Prostřednictvím § 160 odst. 2 insolvenčního zákona tedy může být ze strany vedení soudu vyvíjen nátlak na řadové soudce, nelze vyloučit ani to, že může být tohoto ustanovení zneužito pro ovlivňování konkrétních insolvenčních řízení. Napadené ustanovení přitom neskýtá žádné záruky, že předseda soudu bude postupovat ústavně souladným způsobem. Ústavně konformní výklad tak nepřichází do úvahy. Ve věci kárně obviněného došlo k přerozdělení řady dříve napadlých věcí mezi konkrétní soudce. To navrhovatel považuje za souladné s § 160 odst. 2 insolvenčního zákona, avšak zároveň rozporné s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky.

II. Průběh řízení před Ústavním soudem II.

1. 10. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedla, že insolvenční zákon byl v Poslanecké sněmovně projednán jako vládní návrh zákona (tisk č. 1120) a byl schválen ve znění komplexního pozměňovacího návrhu a dalších pozměňovacích návrhů. Znění ustanovení § 160 odst. 2 tohoto zákona od roku 2006 nebylo novelizováno. S návrhem zákona vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl též řádně vyhlášen.
2. 11. Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že schválil návrh insolvenčního zákona ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou na své 10. schůzi usnesením č. 416 ze dne 30. 3. 2006. Pro jeho schválení hlasovalo z 54 přítomných senátorů 49 a nikdo nebyl proti. Přímo k obsahu napadeného ustanovení nebyla žádná diskuse. Návrh zákona byl tedy schválen ústavně předepsaným způsobem.
3. 12. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že je sporné, zda bude napadené ustanovení použito v kárném řízení vedeném u navrhovatele. Pochybnosti o tom, zda je kárně obviněný zákonným soudcem v přidělených věcech incidenčních sporů, nemohou ospravedlnit jeho neodůvodněnou procesní nečinnost ve věci. Soudce se s přidělenou věcí vždy musí procesně vypořádat tak, aby ve věci nevznikaly průtahy, v žádném případě nemůže být odezvou prostá nečinnost, např. s ex post vyjádřenou protinámitkou, že v této věci není zákonným soudcem. Napadené ustanovení ve věci již bylo aplikováno, a to ze strany předsedkyně soudu. Nemá být aplikováno ze strany soudu rozhodujícího v kárném řízení. Hodnocení neodůvodněné procesní nečinnosti jakožto kárného deliktu proto nezávisí na posouzení ústavnosti § 160 odst. 2 insolvenčního zákona. Podle názoru vlády jde o návrh podaný zjevně neoprávněným navrhovatelem.
4. 13. K samotnému napadenému ustanovení vláda uvedla, že insolvenční zákon vychází ze zásady jednotnosti insolvenčního řízení před jediným soudem, která sleduje zájem na hospodárnosti a rychlosti tohoto řízení. Z tohoto obecného pravidla zákon předpokládá výjimku právě v ustanovení § 160 odst. 2 z důvodu zajištění rychlosti. Jeho smyslem je v odůvodněných a výjimečných případech předejít průtahům v insolvenčním řízení a zajistit rychlou a účinnou ochranu práv jeho účastníkům. Podle vlády není napadené ustanovení v rozporu s judikaturou Ústavního soudu k otázce práva na zákonného soudce, neboť umožňuje užití pravidel předem stanovených v rozvrhu práce. Předsedovi soudu nenáleží pravomoc vybírat konkrétního soudce, který rozhodne konkrétní incidenční spor. Je tedy možný ústavně konformní výklad napadeného ustanovení.
5. 14. Možnost přikázat incidenční spor jinému soudci za předem daných pravidel slouží k vyvážení práva na zákonného soudce s požadavkem na rychlé a efektivní vyřízení věci. Již z předchozí judikatury Ústavního soudu plyne implicitní závěr, že jde o ustanovení souladné s ústavním pořádkem. Pravomoc soudního funkcionáře přidělit konkrétní věc jinému soudci než tomu, komu byla původně svěřena, není podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva ani v rozporu s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen „Úmluva“), pokud je tento postup založen na dostatečně jasných, transparentních a předvídatelných pravidlech, aby se zamezilo svévoli či zdání svévole ze strany příslušného soudního funkcionáře. Vláda proto navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl z důvodu chybějící aktivní procesní legitimace navrhovatele, případně aby jej zamítl jako nedůvodný.
6. 15. Nejvyšší správní soud v replice odmítl pochybnosti vlády o tom, zda může být § 160 odst. 2 insolvenčního zákona v kárném řízení použit. Není žádný důvod, proč by kárný soud nemohl při rozhodování o vině či při rozhodování o uložení kárného opatření přihlédnout k tomu, zda byly incidenční spory přiděleny kárně obviněnému na základě protiústavního ustanovení. V kárném řízení má být řádně posouzeno, zda je vytýkaná nečinnost skutečně nedůvodná a zda existují přitěžující či polehčující okolnosti.
7. 16. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.

Obsah předložených spisů

1. 17. Ústavní soud z předloženého spisu navrhovatele sp. zn. 13 Kss 1/2016 a k němu připojené spisové dokumentace ověřil, že okolnosti této věci odpovídají jejich popisu uvedenému v návrhu.

III. Procesní předpoklady projednání návrhu III.

1. 18. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že soud předloží věc Ústavnímu soudu, pokud dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
2. 19. V daném případě se jedná o případ tzv. konkrétní (incidenční), a nikoliv abstraktní kontroly norem. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [bod 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/06 ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.)].
3. 20. Je přitom na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale zároveň poukázal a prokázal, že užití napadeného ustanovení je nevyhnutelné a jen jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku [bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Posouzení nevyhnutelnosti aplikace napadeného ustanovení však z povahy věci náleží především obecnému soudu, jenž vede výchozí řízení. Jde totiž obvykle o otázky podústavního práva, k jejichž hodnocení se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti, setrvale staví zdrženlivě [nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Závěr o tom, že užití napadeného ustanovení není pro předkládající soud nezbytné, tak může Ústavní soud učinit především tehdy, pokud by závěr navrhovatele byl zjevně neudržitelný [obdobně v konkrétní kontrole norem postupují i jiné ústavní soudy, srov. již BVerfGE 2, 181 (německý Spolkový ústavní soud) či VfSlg 2713/1954 (rakouský Ústavní soudní dvůr)].
4. 21. Navrhovatel v projednávané věci vystupuje jako kárný soud podle § 3 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákona č. 314/2008 Sb. Kárnou odpovědnost soudců vymezují § 86-90 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o soudech“). Kárným proviněním soudce je podle § 87 tohoto zákona zaviněné porušení povinností soudce, jakož i zaviněné chování nebo jednání, jímž soudce narušuje důstojnost soudcovské funkce nebo ohrožuje důvěru v nezávislé, nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování soudů.
5. 22. Kárná odpovědnost i zásady pro ukládání kárných opatření jsou zjevně konstruovány jinak, než je tomu např. v trestním zákoníku nebo v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákonodárce tím ponechal kárnému soudu poměrně širokou míru úvahy při hodnocení toho, co je kárným proviněním, a stejně tak mu ponechal prostor i pro úvahu, podle jakých hledisek ukládat kárná opatření. Jediným vodítkem tak je pokyn v § 88 odst. 1 zákona o soudech, aby kárná opatření byla ukládána podle závažnosti kárného provinění (srov. oproti tomu např. § 37-39, 41 a 42 trestního zákoníku).
6. 23. Ústavní soud setrvale uvádí, že mu nepřísluší vstupovat do hodnocení konkrétních skutečností významných pro výši trestu v konkrétním případě provedeného obecným soudem, není-li toto hodnocení v rozporu s požadavky ústavnosti. To připadá v úvahu toliko v případě extrémního vybočení z kritérií pro tyto účely zákonem stanovených [např. usnesení sp. zn. II. ÚS 243/03 ze dne 15. 4. 2004 (U 17/33 SbNU 395), sp. zn. IV. ÚS 286/99 ze dne 24. 3. 2000, sp. zn. I. ÚS 91/08 ze dne 21. 2. 2008 (v SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Totéž Ústavní soud konstatoval i ve vztahu ke kárnému řízení [usnesení sp. zn. IV. ÚS 2413/15 ze dne 8. 12. 2015 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Na rozdíl od trestní úpravy zákonodárce blíže nevymezil polehčující a přitěžující okolnosti významné pro ukládání kárných opatření, a to ani demonstrativním výčtem. Posouzení okolností významných pro hodnocení kárně vytýkaného skutku a pro ukládání kárného opatření tedy závisí na úvaze kárného soudu ve větší míře, než je tomu u soudů trestních. Přistupuje-li Ústavní soud zdrženlivě k hodnocení ze strany trestních soudů, jinak tomu nemůže být ani v projednávané (kárné) věci.
7. 24. Odmítnutí nynějšího návrhu jako návrhu podaného zjevně neoprávněným navrhovatelem by znamenalo, že kárný soud - podle názoru Ústavního soudu - nemůže zohlednit ústavnost postupu kárné žalobkyně podle napadeného ustanovení při hodnocení viny kárně obviněného či při hodnocení závažnosti jeho jednání. Takový závěr však v projednávané věci nelze učinit: důvody, pro něž chce navrhovatel napadené ustanovení použít, zjevně neudržitelné nejsou. Naopak plně odpovídají široké míře úvahy, kterou dal zákonodárce kárnému soudu k dispozici podle § 87 a 88 zákona o soudech. Sama vláda ostatně zpochybnila význam § 160 odst. 2 insolvenčního zákona pro hodnocení viny kárně obviněného, nikoliv již pro hodnocení závažnosti jeho jednání (str. 2 vyjádření vlády). Není důvod, proč by Ústavní soud měl při vědomí svého ústavně vymezeného postavení a potřeby zachovávat požadavek sebeomezení ústavního soudnictví předčasně vstupovat do tohoto širokého prostoru pro uplatnění pravomoci kárného soudu, který mu poskytl zákonodárce. Nadto by takový vstup ani nemohl vést ke svému účelu - ovlivnění rozhodování kárného soudu. Kárný soud by totiž nebyl vázán právním názorem Ústavního soudu vysloveným v usnesení odmítajícím návrh pro zjevnou neoprávněnost navrhovatele [srov. výklad k závaznosti jednotlivých forem rozhodnutí Ústavního soudu provedený v nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465)].
8. 25. Závěrem lze odkázat i na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 20/94 ze dne 28. 3. 1995 (N 18/3 SbNU 109; 72/1995 Sb.) a sp. zn. I. ÚS 30/94 ze dne 6. 6. 1995 (N 26/3 SbNU 189), v nichž Ústavní soud přistoupil k vydání kasačního rozhodnutí. Důvody kasace se vztahovaly k netrestním předpisům, které však byly významné pro úvahy o vině a trestu podle ústavně souladných ustanovení trestního zákona.
9. 26. Podle přesvědčení navrhovatele je třeba ústavnost napadeného ustanovení (a s ním souvisejícího postupu předsedkyně Krajského soudu v Ostravě) zohlednit při rozhodování o vině kárně obviněného či alespoň při rozhodování o uložení přiměřeného kárného opatření. Toto přesvědčení založené na výkladu podústavního práva není zjevně neudržitelné. Je tedy splněn požadavek čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby napadené ustanovení zákona bylo při řešení věci použito (a jeho odstranění může vést k jinému výsledku řízení probíhajícího před navrhovatelem).
10. 27. Protože Ústavní soud neměl žádné pochybnosti ani ohledně splnění dalších podmínek řízení, přistoupil k věcnému projednání návrhu. Podle § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, upustil od ústního jednání, neboť nebylo lze od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.