Nález Ústavního soudu ze dne 17. května 2005 ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 11 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku

Odůvodnění

I. I.

Dne 10. prosince 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Okresního soudu v Mělníku, před kterým je vedeno pod sp. zn. 7 C 388/2003 řízení o určení vlastnictví k „části parcely č. 458/21 – les, o výměře 0,5524 ha dle stavu v PK, dle stavu v katastru nemovitostí st. p. č. 152 – občanská vybavenost, a parcely č. 458/23“, vše v k. ú. a obci Kokořín. K těmto nemovitostem uplatnila podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o půdě“) nárok na vydání skupina osmi osob. Ministerstvo zemědělství – Pozemkový úřad Mělník rozhodnutím č. j. 33530/2002/PÚ/919-565/Hrad ze dne 11. září 2002 rozhodl tak, že tito účastníci jsou vlastníky (spoluvlastníky) uvedených nemovitostí v ideálních podílech určených v tomto rozhodnutí. Žalobce v řízení před obecným soudem, kterým je Národní památkový ústav, namítá, že toto rozhodnutí je věcně nesprávné. Mimo jiné je napadá i z toho důvodu, že objekt hradu Kokořína, který je označen jako budova bez čp./če. na st. p. č. 152 v k. ú. a obci Kokořín, okres Mělník - občanská vybavenost (dále jen „předmětná nemovitost“), je prohlášen nařízením vlády č. 132/2001 Sb. národní kulturní památkou. V této souvislosti žalobce poukázal na ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, které brání vydání takové nemovitosti. Nastala tak situace, kdy při rozhodování v této věci bude nutno postupovat podle § 154 odst. 1 občanského soudního řádu a aplikovat i uvedené ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, podle kterého takovou nemovitost nelze vydat až do doby přijetí zákonů upravujících správu a ochranu kulturních památek. Protože navrhovatel v této souvislosti dospěl k závěru, že toto ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podal podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) návrh na zrušení tohoto ustanovení.

Svůj návrh odůvodňuje tím, že nové zákony upravující správu a ochranu kulturních památek dosud nebyly přijaty, neboť stále platí zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, přičemž od přijetí zákona o půdě již uplynulo více než 13 let. Dále uvádí, že nařízením vlády podle § 4 zákona o půdě (správně zákona č. 20/1987 Sb.) jsou de facto vydávány individuální správní akty, které ve svém důsledku, s ohledem na ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, některým oprávněným osobám ve smyslu zákona o půdě otevírají cestu k restituci tím, že určitý majetek je ze seznamu národních kulturních památek vypuštěn, popřípadě je jeho rozsah vymezen jinak. Jiným oprávněným osobám pak realizaci restitučního nároku naopak blokují, a to bez určitým způsobem vyjádřeného časového ohraničení odkazem na „nejistou událost budoucí“, tj. na přijetí nových zákonných norem upravujících správu a ochranu kulturních památek. Ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě je pouze blokací, odkladem realizace existentního restitučního nároku oprávněné osoby, nikoli negativní podmínkou vzniku a existence takového nároku. V projednávané věci byla navíc předmětná nemovitost prohlášena národní kulturní památkou až v době probíhajícího správního řízení.

Tento právní stav podle navrhovatele vede k vytváření několika podskupin restituentů. Jsou jimi ti, kteří své nároky uplatnili k majetku, který v době jejich vznesení byl národní kulturní památkou, a je jí dosud. Dále to jsou osoby, u kterých byl po uplatnění nároku požadovaný majetek ze seznamu národních kulturních památek vyčleněn. Další skupinou jsou osoby, u kterých byl po uplatnění nároku požadovaný majetek prohlášen národní kulturní památkou. Konečně jde o osoby, které své nároky neuplatnily právě pro existenci § 11 odst. 5 zákona o půdě. Na základě toho navrhovatel dospěl k závěru, že takový stav je porušením ústavního principu rovnosti subjektů práva. Vyčlenění určité skupiny oprávněných osob z realizace jejich restitučních nároků za daných okolností neobstojí. Právo na zmírnění majetkových křivd je nutno za shora popsaného stavu nadřadit požadavku státu na dostatečnou ochranu národních kulturních památek novými zákonnými normami.

II. II.

Ústavní soud nejdříve posoudil splnění podmínek, za kterých může o návrhu rozhodnout. Návrh podal oprávněný navrhovatel ve smyslu § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Návrh rovněž splňuje podmínku § 66 zákona o Ústavním soudu, když napadené ustanovení § 11 odst. 5 nebylo dosud změněno. Stejně tak tuto podmínku splňují čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny, což jsou ustanovení ústavního pořádku, se kterými má být § 11 odst. 5 zákona o půdě v rozporu. Stejně tak nebyly zjištěny důvody pro zastavení řízení ve smyslu § 67 zákona o Ústavním soudu. Rovněž je splněna podmínka čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť pro řešení věci je nutné, aby obecný soud použil § 11 odst. 5 zákona o půdě, neboť žalobce o toto ustanovení opírá svůj žalobní návrh (blíže sub III). Proto Ústavní soud vyzval podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky, jako účastníky řízení, aby se k tomuto návrhu vyjádřily. Současně podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal Ústavní soud o vyjádření Národní památkový ústav a Ministerstvo kultury. Dále si vyžádal soudní spis vedený v této věci pod sp. zn. 7 C 388/2003 u Okresního soudu v Mělníku.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 19. 1. 2005, podepsaném předsedou sněmovny PhDr. Lubomírem Zaorálkem, pouze uvedla, že návrh byl schválen ústavně předepsaným způsobem dne 21. 5. 1991 potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Posuzovaný zákon tak byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zákonodárný sbor přitom jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou. Pokud jde o meritum věci, bylo odkázáno na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 57/1999 Sb., kterým bylo zrušeno obdobné ustanovení § 8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů. Je proto na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky, které Ústavnímu soudu zaslal dne 20. 1. 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, se uvádí, že zákon o půdě byl koncipován obdobným způsobem jako zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích. Proto je i napadené ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě zrcadlovým obrazem ustanovení § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích, které bylo zrušeno nálezem č. 57/1999 Sb. To je také jediný důvod, který vedl podle Senátu navrhovatele k úvahám o protiústavnosti daného ustanovení, aniž se samozřejmě nad tento rámec zabýval specifiky zákona o půdě, která by mohla případně odůvodňovat jiný režim restitucí u národních kulturních památek, neboli slovy Ústavního soudu, být „rozumným důvodem pro jejich vyčlenění z normálního režimu restitučního procesu“ podle zákona o půdě. Senát přitom nedisponuje přesvědčivými důvody a argumenty pro omezení vlastnictví určité skupiny bývalých vlastníků, resp. jejich právních nástupců, aby se platná právní úprava nejevila jako libovůle zákonodárce, neboť návrh směřuje proti ustanovení, které se stalo součástí zákona v době, kdy Senát ještě nebyl ustaven. Senát rovněž neměl možnost zabývat se tímto ustanovením v rozpravách k novelizacím zákona o půdě, neboť žádná z projednávaných novelizací se tohoto ustanovení dosud nedotkla. Nad rámec uvedeného vyjádření ještě uvádí, že předložený návrh by měl vést k hlubšímu zamyšlení nad použitou legislativní technikou, kdy je v zákoně „předvídána“ budoucí vůle zákonodárce k přijetí související, resp. podmiňující právní úpravy, která však nemusí být z různých důvodů realizována. Vzniká tak otázka akceptovatelnosti „mlčení zákonodárce“. Je však na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného ustanovení a rozhodl o něm.

Dále si Ústavní soud vyžádal vyjádření podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu od Ministerstva kultury a Národního památkového ústavu. Za Ministerstvo kultury se vyjádřila náměstkyně ministra kultury JUDr. P. S., která upozornila na odlišné stanovisko JUDr. Vladimíra Paula (k nálezu č. 57/1999 Sb.), se kterým se Ministerstvo kultury zcela ztotožňuje. Podle názoru ministerstva tak není § 11 odst. 5 zákona o půdě protiústavní, neboť jen deklaruje, kdy bude možno k restituci a projednání určité skupiny majetků, které se dostaly do rukou státu, skutečně přikročit. Obdobně ministerstvo poukazuje na závěr ve zmíněném odlišném stanovisku, podle kterého „Ústavní soud rozhodl paušálně na místě zákonodárce o tom, který majetek patřící mezi národní kulturní památky bude vydáván podle ostatních ustanovení zákona o mimosoudních rehabilitacích, aniž respektoval, že tímto ustanovením si zákonodárce vyhradil pro sebe, příp. pro kompetenci vlády rozhodnutí o tom, za jakých předpokladů a podmínek respektujících ochranu veřejného zájmu bude majetek vydáván“. Proto Ministerstvo kultury neshledává důvod pro zrušení § 11 odst. 5 zákona o půdě a navrhuje vyčkat nové úpravy ochrany kulturních památek. V této souvislosti uvádí, že vládou byl schválen věcný záměr zákona o ochraně kulturních památek a památkové péči. V návaznosti na to jí byl v říjnu 2001 předložen návrh zákona o ochraně kulturních památek a památkové péči, který byl poté postoupen Poslanecké sněmovně. Ta jej však dne 13. 2. 2002 vrátila vládě k přepracování. Podle Ministerstva kultury je nyní reálné, že vládě bude návrh nového zákona předložen ve 4. čtvrtletí roku 2006. Konečně Ministerstvo kultury, nad rámec § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, doporučilo vyžádat si rovněž vyjádření Ministerstva zemědělství.