IV. Posouzení návrhu na zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu IV.
- 31. Pokud jde o posouzení návrhu na zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu, musí Ústavní soud konstatovat, že samotné zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu by popsanou protiústavní nerovnost fakticky nevyřešilo, a to ani v případě zrušení celého ustanovení, ani v případě zrušení slova „hotové“.
- 32. Zrušení celého ustanovení by totiž pouze vytvořilo právní mezeru, neboť by absentovala úprava vymezující, co jsou vlastně náklady řízení. Pokud by tak Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení s okamžitou účinností ke dni vyhlášení nálezu, bylo by na soudech, počínaje soudy prvoinstančními, aby vymezily, co lze zahrnout mezi náklady řízení, na jejichž náhradu má mít účastník právo podle § 142 odst. 1 občanského soudního řádu; a na soudech odvolacích a dovolacích by pak bylo, aby postupně výklad nižších soudů sjednotily, byť i způsobem, který by odstranil výše prokázanou nerovnost založenou stávající právní úpravou a její dosavadní obvyklou aplikací. V mezičase by ovšem byla výrazně zpochybněna právní jistota coby další ze základních pilířů, na nichž je vystavěna konstrukce právního státu. Takový postup by zatížil jak účastníky řízení, kteří by obecným soudům předkládali argumentaci k tomu, které hotové výdaje jim mají být hrazeny, tak obecné soudy, které by musely svým výkladem náhle vzniklou právní mezeru postupně zaplňovat, navíc by si také musely poradit s otázkou intertemporality, tedy dopadu této právní mezery a jejího „zaplnění“ na již probíhající soudní řízení. To vše by bylo nesporně na újmu nejen právní jistotě, ale také hospodárnosti a efektivitě soudních řízení. Zrušení či neaplikace § 13 odst. 3 advokátního tarifu by pak sice vedly též k narovnání postavení zastoupených a nezastoupených účastníků řízení, avšak tímto řešením by se jen zkomplikovaly procesní povinnosti zastoupeným účastníkům a práce soudců, naopak aplikace uvedeného ustanovení i na nezastoupené účastníky usnadní a zjednoduší proces prokazování nákladů řízení pro nezastoupené účastníky. Krom toho by komplikace v prokazování nákladů mohla být k tíži nejen zastoupeným účastníkům, ale i jejich zástupcům, čímž by došlo i k zásahu do jejich práva na podnikání, zakotveného v čl. 26 Listiny. Z těchto důvodů Ústavní soud pokládá za vhodnější takové řešení, které nevytvoří právní mezeru a nezaloží problém intertemporality tam, kde není nutné jej vyvolávat. Navíc problém nespočívá v samotném textu napadeného ustanovení, nýbrž v jeho aplikaci některými obecnými soudy rozporné s požadavky článku 37 odst. 3 Listiny. I z toho důvodu pokládá Ústavní soud za vhodnější a souladnější s principem minimalizace zásahů, pokud namísto zrušení napadeného ustanovení interpretativním výrokem vymezí, jakou aplikaci napadeného ustanovení pokládá za ústavně konformní, jak bude rozebráno níže.
- 33. Pokud by naopak Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení s odloženou účinností, což je další z postupů, který by posuzovaný návrh mohl vyvolat, šlo by sice o možný nástroj nátlaku na zákonodárce, aby komplexní úpravou uvedený problém vyřešil, ovšem je víc než problematické, jak by to pomohlo vyřešit protiústavní nerovnost ve sporech již probíhajících nebo zahájených před účinností takové budoucí úpravy, včetně řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh.
- 34. Zrušení samotného slova „hotové“ by sice nemělo tak „devastující“ účinky na právní jistotu jako zrušení celého ustanovení, není však zjevné, v čem by pomohlo nastolení rovnosti účastníků. Je možné, že by zmínka toliko o „výdajích“ ponechala větší prostor k soudní úvaze než zmínka o „hotových výdajích“, tedy že by bylo snazší podřadit paušální náhradu hotových výdajů nezastoupeného účastníka pod slovo „výdaje“ než pod spojení „hotové výdaje“.
- 35. Ústavní soud je nicméně přesvědčen, že prostor k takové soudní úvaze, která by umožnila přiznávat paušální náhradu hotových výdajů i nezastoupeným účastníkům řízení, a tedy zachovat jejich rovné postavení v řízení oproti účastníkům zastoupeným, jak požaduje článek 37 odst. 3 Listiny, se nabízí již v rámci nynějšího textu právní úpravy. Nelze totiž přehlédnout, že výčet nákladů řízení obsažený v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu je toliko demonstrativní, jak ukazuje použití slova „zejména“. Právě toto slovo vytváří prostor pro zahrnutí i jiných nákladů řízení, jejichž přiznání je souladné se smyslem tohoto ustanovení. Těmito náklady, které lze nahradit i nezastoupenému účastníku řízení, jsou pak právě hotové výdaje nahrazené paušální částkou, a to ve výši podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
- 36. Zahrnutím těchto nákladů se na půdorysu demonstrativního výčtu nákladů řízení obsaženého právě v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu zaplňuje mezera, na niž fakticky svým návrhem upozorňuje navrhovatel, tedy mezera spočívající v tom, že stávající úprava výslovně pamatuje s možností přiznávání paušální náhrady hotových výdajů pouze na zastoupené, a nikoli na nezastoupené účastníky řízení.
- 37. Jinak řečeno, zatímco na advokáty (a zprostředkovaně tedy i na jimi zastoupené účastníky řízení) dopadá jasná podzákonná úprava vymezující výši paušální náhrady hotových výdajů, na nezastoupené účastníky řízení žádná výslovná právní úprava nedopadá, což je nutno chápat jako mezeru v právu, způsobující protiústavní důsledky, jak bylo vyloženo výše. Tuto mezeru je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že na řešení situace, na niž žádná - v tomto případě podzákonná - právní úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho podzákonného právního předpisu, který řeší situaci nejpodobnější, v daném případě tedy ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu, pokud by nepoužití takové analogie mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom o použití analogie nepřípustné, neboť nejde o oblast, v níž by její použití bylo vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném, a její použití jde v daném případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na něž toto analogické vztažení advokátního tarifu dopadne. Zároveň jde o analogické použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text předpisu zákonného, totiž ona výše zmíněná demonstrativní povaha výčtu hrazených nákladů řízení v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu. Jde pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem ústavně konformního výkladu podústavního práva, a to ve výše vymezených situacích, kdy by vztažení možnosti paušální náhrady hotových výdajů jen na advokáty založilo protiústavní nerovnost mezi zastoupenými a nezastoupenými účastníky. Text zákonné úpravy tedy toto analogické vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky umožňuje, čl. 37 odst. 3 Listiny jej v určitých situacích přikazuje.
- 38. Ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu tak má být analogicky vztaženo i na nezastoupené účastníky řízení, pokud je takový postup potřebný k výkladu § 137 odst. 1 občanského soudního řádu souladnému s čl. 37 odst. 3 Listiny. Právě takový výklad je nutno pokládat za ústavně konformní a v zájmu minimalizace soudního zásahu [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.)] jej upřednostnit před zrušením napadeného ustanovení.
- 39. To, že je takový postup i prakticky možný a použitelný i beze změny občanského soudního řádu, ostatně prokázal i sám navrhující obecný soud, jak je vidět nejen z jeho dalších rozhodnutí (např. rozsudek Okresního soudu v Chrudimi sp. zn. 111 C 54/2012 ze dne 19. 2. 2013), ale i z výše provedené rekapitulace řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh. Na možnosti takového postupu přitom nic nemění skutečnost, že bylo původní rozhodnutí navrhujícího soudu zrušeno soudem odvolacím. Je tedy patrné, že obecné soudy, zejména sám navrhovatel, již používají takovou interpretaci, která řeší problém, jenž navrhovatel označuje za důvod svého návrhu, tedy tvrzenou protiústavní nerovnost mezi účastníky řízení zastoupenými advokátem a účastníky nezastoupenými.
- 40. Za této situace bylo namístě zamítnout návrh na zrušení ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu stejně jako alternativní návrh na zrušení slova „hotové“ v tomto ustanovení a přiklonit se k druhé alternativě, kterou navrhovatel v návrhu uvádí, totiž k přijetí interpretativního výroku, který by závazně vyložil, jaký výklad právní úpravy přiznávání paušální náhrady hotových výdajů je možno chápat jako ústavně konformní, zejména tedy souladný s požadavkem rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny.
V. Ústavně konformní výklad napadeného ustanovení V.
- 41. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyložil [nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 16/08 ze dne 29. 9. 2010 (N 203/58 SbNU 801; 310/2010 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 78/06 ze dne 16. 10. 2007 (N 162/47 SbNU 145; 307/2007), nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.), nález sp. zn. IV. ÚS 3102/08 ze dne 12. 7. 2010 (N 142/58 SbNU 183) či nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (44/2014 Sb.)], že přichází-li v úvahu možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení, má tento přednost před kasací napadeného ustanovení. K tomuto postupu vycházejícímu z principu minimalizace zásahu přistoupil Ústavní soud i tentokrát a obdobně jako v předchozích výše citovaných případech se rozhodl doplnit interpretativní výrok, jímž pro potřeby judikatury obecných soudů stanoví způsob výkladu napadeného ustanovení ústavně konformním postupem.
- 42. Ústavní soud již v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/02 dospěl k následujícímu závěru:
„Odlišný výklad čl. 89 odst. 2 Ústavy by u nálezů zamítajících návrhy na zrušení právních předpisů z důvodů priority ústavně konformní interpretace činil rozhodnutí Ústavního soudu právně bezobsažnými, případně i matoucími, a nutil by zároveň Ústavní soud k postupu, jenž se jeví ve svých důsledcích absurdní a neudržitelný: nespoléhat na možnost ústavně konformní interpretace, opustit princip judicial self restraint a v případě sebemenší možnosti ústavně rozporné interpretace napadeného předpisu jej zrušit. Pro uvedené v řízení o kontrole norem v případě přijetí zamítavého výroku s interpretativní argumentací Ústavní soud z množiny nosných důvodů plynoucí základní ústavní princip zařadil do rámce výrokové části nálezu.“
- 43. V nyní posuzovaném případě je přijetí interpretativního výroku o to vhodnější, že jde o rozhodnutí týkající se procesního práva, jež by mělo být co nejsrozumitelnější jak pro obecné soudy, tak pro účastníky řízení. Jakkoli si je tedy Ústavní soud vědom, že závazné jsou již nosné důvody jeho rozhodnutí [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 45/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 60/36 SbNU 647; 239/2005 Sb.)], takže by zdánlivě mohl dostačovat zamítavý výrok doprovozený odůvodněním vysvětlujícím, že důvodem zamítnutí je existence ústavně konformního výkladu, považoval za vhodnější vtělit do výroku i ono klíčové závazné pravidlo vymezující ústavně konformní výklad rozebíraných ustanovení, aby podpořil srozumitelnost svého rozhodnutí, a vyšel tak vstříc potřebám právní praxe.
- 44. Z těchto důvodů se Ústavní soud rozhodl pro přijetí interpretativního výroku, který umožní do případného přijetí nové zákonné či podzákonné úpravy vykládat nyní účinné znění občanského soudního řádu a advokátního tarifu způsobem, který nebude porušovat právo účastníků na rovné postavení před soudem. Jak uvedl již výše, Ústavní soud se domnívá, že textové znění této nyní účinné úpravy poskytuje dostatečný prostor pro takovou ústavně konformní interpretaci. Naznačuje to i výše zmíněná rozhodovací činnost některých civilních soudů, včetně navrhovatele.
- 45. Za ústavně konformní je tedy podle Ústavního soudu nutno pokládat takový postup civilních soudů, při němž v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem přiznaly paušální náhradu hotových výdajů podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu, přiznávají, pokud je to nutné pro naplnění rovnosti účastníků řízení, tuto paušální náhradu coby náhradu hotových výdajů podle § 137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není. Zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod lze totiž v posuzovaném případě naplnit přiznáním paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
- 46. Je tedy na soudech, aby v konkrétním případě, v němž bude stát proti úspěšné straně bez právního zastoupení neúspěšná právně zastoupená strana, zvážily, zda je namístě, aby využily prostoru, který se pro ústavně konformní výklad ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu nabízí zejména díky demonstrativní povaze výčtu nákladů řízení. Při takovém zvažování je třeba, aby posoudily, zda by v daném případě bylo zjevně nespravedlivé paušální náhradu nezastoupenému účastníku řízení nepřiznat a zda z odlišného zacházení, které předpokládá text advokátního tarifu, vyplývá v daném případě nerovnost rozporná s článkem 37 odst. 3 Listiny; zejména zda toto odlišné zacházení neznevýhodňuje v kontextu celého sporu právně nezastoupeného účastníka řízení, například proto, že částka paušální náhrady výdajů není bagatelní ve srovnání s částkou, o niž se spor vede, či proto, že jde ze strany právně zastoupeného účastníka o zjevně šikanózní postup. Pokud by tyto podmínky byly naplněny, je namístě, aby za náklady řízení označily civilní soudy kromě nákladů vyjmenovaných v demonstrativním výčtu ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu také paušální náhradu výdajů, jež náleží advokátům podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
- 47. Nelze přitom přehlédnout, že takový ústavně konformní výklad citovaných ustanovení bude mít za důsledek nejen naplnění požadavků článku 37 odst. 3 Listiny, tedy situaci, v níž si budou zastoupený a nezastoupený účastník řízení rovni, a to i z hlediska snadnosti přiznání paušální náhrady hotových výdajů; ale jeho důsledkem bude také alespoň dočasné řešení výše uvedeného systémového problému české justice, tedy motivace „velkých hráčů“ sériově žalovat „malé hráče“. Právně zastoupení žalobci totiž mohou dnes například kalkulovat s tím, že se jim vyplatí masově žalovat malé staré pohledávky, které na ně byly hromadně převedeny, a to bez ohledu na to, že část z nich už je promlčená a část z nich je neprokazatelná, nicméně jde o tak malé částky, že žalovaní obvykle nebudou investovat do právního zastoupení, popřípadě na vedení sporu zcela rezignují.
- 48. Takovou motivaci k vedení civilních sporů, deformovanou nesprávným přístupem k přiznávání náhrad nákladů řízení, přitom kritizoval Ústavní soud již v nálezu sp. zn. I. ÚS 988/12 ze dne 25. 7. 2012 (N 132/66 SbNU 61), v bodu 22: „Zvažuje-li soud při rozhodování o náhradě nákladů řízení otázku, zda náklady spojené se zastupováním advokátem lze považovat za náklady účelně vynaložené, neměl by pouštět ze zřetele i samotný účel civilního procesu jako takového. Jeho účelem je poskytování ochrany porušeným nebo ohroženým skutečným subjektivním hmotným právům a právem chráněným zájmům. V souladu s tímto vymezením účelu civilního procesu nejsou situace, na něž Ústavní soud již v minulosti upozorňoval, kdy se civilní řízení vede nikoliv kvůli věci samé, ale kvůli částce, která může být přiznána na náhradě nákladů řízení [nález ze dne 14. 9. 2011 sp. zn. I. ÚS 3698/10 (N 160/62 SbNU 395)]. Nelze připustit, aby civilní soudní řízení bylo odtrženo od jeho skutečného společenského poslání a aby se místo poskytování ochrany stalo výlučně nástrojem sloužícím k vytváření snadného a nijak neodůvodněného zisku na úkor protistrany. I pro náklady řízení tedy platí obecná myšlenka, kterou zdejší soud vyslovil již v nálezu ze dne 20. 6. 2011 sp. zn. I. ÚS 329/08 (N 118/61 SbNU 717): ,Jednotlivé instituty občanského soudního řádu a jiných procesních předpisů je proto nutno upravit a úpravu interpretovat a aplikovat tak, aby - při zachování ostatních základních principů a východisek civilního procesu - odpovídaly takto vymezené ochranné funkci civilního práva procesního.' Nebude-li civilní proces ochrannou funkci plnit, ztrácí tím jeho existence jakékoli společenské opodstatnění.“
- 49. Pokud by právně nezastoupeným účastníkům řízení nemohla být přiznávána paušální náhrada hotových výdajů, znamenalo by to (a v mnoha případech tomu tak dosud je), že takový advokátem zastoupený žalobce neriskuje v případě prohry ve sporu s nezastoupeným žalovaným takřka žádné náklady (například pouze náklady ve výši prokázaného poštovného, jako v případě, z něhož vzešel posuzovaný návrh), ovšem v případě vítězství (ať už pro opodstatněnost svého nároku nebo pro pouhou pasivitu žalovaného, například u elektronických platebních rozkazů na bagatelní částky) má naději nejen na žalovanou částku, ale také na paušální náhradu hotových výdajů [a do zrušení vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, ve znění dalších vyhlášek, také na paušální sazbu výše odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem]. Pokud takový žalobce vede stovky, ba tisíce podobných sporů, může jít již o velmi podstatné a lákavé částky, které jej motivují masově žalovat například i takové pohledávky, u nichž je velká pravděpodobnost, že jsou již promlčené, nebo si je dokonce jejich promlčenosti vědom, neboť je jako promlčené již koupil, ale spoléhá na to, že nezastoupený žalovaný díky své neznalosti práva námitku promlčení neuplatní.
- 50. Pokud však obecné soudy postupují v souladu s výše vymezenou ústavně konformní interpretací, má to vliv i na ekonomickou úvahu oněch žalobců o výhodnosti vedení takových bagatelních sporů, neboť ti si jsou vědomi toho, že pokud je jejich nárok oprávněný, získají kromě samotné pohledávky i paušální náhradu hotových výdajů; pokud však oprávněný není, riskují, že stejnou paušální náhradu hotových výdajů zaplatí úspěšnému žalovanému oni. I v tomto dopadu lze ostatně zprostředkovaně spatřovat jednu z částí rovnosti účastníků řízení. To samozřejmě nezbavuje zákonodárce povinnosti celou problematiku komplexně vyřešit, k čemuž ostatně již činí první kroky, jak bylo konstatováno výše.
- 51. Pouze na okraj Ústavní soud podotýká, že jakkoli nyní vyřčený ústavně konformní výklad ustanovení upravujících přiznávání náhrady nákladů řízení, stejně jako právě projednávaná legislativní úprava jsou kroky směrem k naplnění principu rovného postavení účastníků řízení, nejde samozřejmě o všelék, který by zcela vyřešil nerovné postavení zejména chudých a právně nevzdělaných jednotlivců při uplatňování jejich práva na přístup k soudu vyplývajícího z článku 36 Listiny a článku 6 odst. 1 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Právě řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh, je vhodným příkladem deficitu, který v této oblasti panuje. Právně nezastoupený žalovaný účastník řízení je zpravidla v mnohem komplikovanější situaci než zastoupený účastník, nižší znalost hmotněprávních předpisů bývá doplňována i neznalostí a nedostatečnou zběhlostí v procesních oprávněních a jejich rozsahu, nadto by jim dle výkladu odvolacího soudu v nyní posuzované věci měla být ještě uložena povinnost náročnějšího prokazování nákladů řízení. Žalovaní si mohou jistě nechat advokáta také ustanovit, to je však v případě bagatelních pohledávek postup administrativně náročný pro žalovaného a - při vědomí možného množství takových pohledávek - drahý i pro fungování justice. Ochraně jejich práv by přitom jistě více než opakování floskule o tom, že práva náležejí bdělým, pomohlo, kdyby měli reálnou možnost se například s elektronickým platebním rozkazem obrátit právě na nízkoprahovou právní poradnu, která by několikaminutovou konzultací rozpoznala, že jde o promlčenou pohledávku, a poradila jim, jak v několika větách námitku promlčení uplatnit. Skutečnost, že by úhrada hotových výdajů pokryla nejen poštovné, ale i dopravné do právní poradny, takže by mohli takovou šikanózní pohledávku odvrátit opravdu bezplatně, je jen dalším střípkem nasvědčujícím vhodnosti řešení, k němuž vede interpretativní výrok tohoto nálezu.
- 52. Z výše uvedených důvodů tedy Ústavní soud zobecnil nosné důvody tohoto svého nálezu ohledně ústavně konformní interpretace posuzovaných ustanovení a uvedl je v interpretativním výroku tohoto nálezu.
VI. Závěr VI.
- 53. Vycházeje ze všech uvedených skutečností, Ústavní soud návrh Okresního soudu v Chrudimi zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) a vymezil podmínky ústavně konformního výkladu posuzovaného ustanovení zákona.