Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se uvádí zejména, že čl. 36 odst. 2 Listiny výslovně stanoví, že institut soudního přezkoumávání správního rozhodnutí je založen na přezkoumávání zákonnosti, tedy že soud přezkoumává jen právní posouzení věci. Tato zásada Listiny je pak konkretizována v příslušných ustanoveních o. s. ř. Poslanecká sněmovna proto nesdílí názor o neústavnosti těch ustanovení o. s. ř., která omezují aktivity soudu na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. K návrhu IV. senátu Ústavního soudu na zrušení § 250 odst. 2 o. s. ř. Poslanecká sněmovna sdělila, že čl. 36 odst. 2 Listiny připouští, aby zákon z přezkoumávání některá rozhodnutí vyloučil, a zároveň určuje, že se nesmí jednat o základní práva a svobody. V souladu s tímto řešením o. s. ř. některá správní rozhodnutí z přezkoumávání vylučuje. Posuzuje-li se § 250 odst. 2 o. s. ř. ve vztahu k čl. 36 odst. 2 Listiny, nelze dojít k závěru, že je neústavní, neboť jednoznačně říká, že každý, kdo o sobě tvrdí, že byl účastníkem správního řízení, resp. nebyl, ale měl být, a byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen ve svých právech, může podat žalobu. Smyslem přezkumu správních rozhodnutí není, aby o. s. ř. rozšiřoval okruh účastníků oproti správnímu řízení, které již proběhlo, protože soudní kontrola správy nemůže být všeobecná. Soud podle názoru Poslanecké sněmovny totiž nerozhoduje přímo o určitém právu, ale předmětem řízení je správní akt, který přezkoumává pouze z hlediska právního, tj. jeho souladu se zákonem.
Pokud jde o omezení daňových poradců jednat před soudy, považuje je Poslanecká sněmovna za souladné s čl. 26 odst. 2 Listiny. Uvádí, že je sice pravdou, že zákon č. 523/1992 Sb. hovoří o poskytování právní pomoci v oblasti daní, odvodů, poplatků a jiných podobných plateb, jakož i ve věcech, které s daněmi souvisejí, avšak pojem „právní pomoc“ zde užitý není totožný s pojmem „právní pomoc“, který upravuje čl. 37 odst. 2 Listiny. Za osoby oprávněné poskytovat právní pomoc ve smyslu tohoto článku považuje Poslanecká sněmovna, pokud jde o občanské soudní řízení, pouze advokáty a notáře. Vzhledem k tomu, že část pátá o. s. ř. o správním soudnictví upravuje specifické řízení, kdy správní akt je přezkoumáván pouze z hlediska právního a soud se nezabývá posouzením skutkového stavu, nepovažuje Poslanecká sněmovna daňového poradce, zejména s ohledem na jeho nedostatečné právní vzdělání, za osobu, která by mohla v tomto řízení zastupovat. Jako podpůrný argument uvádí Poslanecká sněmovna též skutečnost, že kvalifikační zkoušku na daňového poradce může složit i osoba, která má pouze úplné střední vzdělání. Z těchto důvodů nepovažuje úpravu povinného zastoupení v § 250a o. s. ř. za neústavní.
Poslanecká sněmovna rovněž upozornila na poslední rozsáhlou novelu o. s. ř. projednanou a schválenou Poslaneckou sněmovnou a Senátem, která reaguje nejen na potřebné změny v oblasti soudnictví, ale zároveň se snaží odstranit dosud problematická ustanovení, která v soudní praxi přinášela mnohdy výkladové problémy. Senát Parlamentu České republiky se vyjádřil pouze k problematice povinného zastoupení advokátem, když uvedl, že smyslem ustanovení § 250a o. s. ř., které bylo do zákona vloženo při novelizaci v závěru roku 1991, byla snaha zákonodárce o zajištění toho, aby žaloby na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů byly podávány kvalifikovaně a aby se zamezilo možné lavině laických podání proti správním aktům, když vesměs se jedná o právně komplikované případy, pro jejichž posouzení je právní vzdělání nezbytné. Současně bylo zřejmě sledováno, aby se úprava povinného zastoupení ve správním soudnictví nelišila od obdobného institutu v dovolacím řízení a v řízení o žalobě pro zmatečnost. V závěru vyjádření Senátu se uvádí, že v zásadě sice není vyloučeno, aby napadené ustanovení bylo rozšířeno tak, aby umožnilo daňovým poradcům vystupovat před soudy ve věcech týkajících se daňové problematiky, byla by tím však do značné míry potřena snaha zákonodárců o kvalifikované právní zastoupení před soudem. Zrušení napadeného ustanovení by pak mohlo vést k nárůstu nekvalifikovaných žalob a ke zvýšenému zatížení obecných soudů.
K ostatním návrhům Senát pouze uvedl, že se na tvorbě napadených ustanovení nepodílel. Tato ustanovení byla do o. s. ř. vložena již zákonem Federálního shromáždění č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád.
Ministerstvo spravedlnosti ve svých stanoviscích k jednotlivých návrhům uvedlo zejména, že Listina v čl. 36 odst. 4 předpokládá zákonné vymezení podmínek a podrobností, za nichž se lze domáhat práva na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. O. s. ř. tak činí ve své části páté, kde vymezuje procesní podmínky pro uplatnění práv na soudní přezkum. Pokud tento procesní předpis určuje, v zájmu samotné možnosti soudu jednat a rozhodovat, požadavky na náležitosti žaloby, zakládá-li právo soudu požadovat odstranění vad žaloby (brání-li takové vady jejímu věcnému vyřízení) a stanoví-li, aby při nerespektování požadavků soudu na odstranění vad žaloby soud řízení zastavil, aniž by o žalobě věcně rozhodl, nelze v takové právní úpravě spatřovat nepřiměřené omezení práva na soudní přezkum podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Obdobně je tomu i v dalších případech, v nichž zákon v § 250d odst. 3 umožňuje soudu zastavit řízení. Pokud by toto ustanovení zákon neobsahoval, vznikla by neřešitelná situace, jak by měl soud postupovat např. v případě, kdy žaloba byla podána opožděně, neoprávněnou osobou, či v případě, kdy žalobce vzal žalobu zpět apod.
Ministerstvo spravedlnosti dále uvedlo, že je nade vši pochybnost, že opravný prostředek proti soudnímu rozhodnutí je významným nástrojem, jímž lze umožnit nápravu chybných soudních rozhodnutí a docílit tak sjednocení soudního rozhodování. Proto i jedním ze záměrů reformních kroků ve správním soudnictví je zakotvit opravný prostředek, neboť i když víceinstanční soudní rozhodování přímo z Ústavy a Listiny nevyplývá, je potřebné, aby procesní předpis umožňoval nápravu individuálních chybných rozhodnutí a jednotnost rozhodování uvnitř samotného správního soudnictví a náprava chybných rozhodnutí tak nebyla přenášena prostřednictvím institutu ústavní stížnosti na Ústavní soud. Zákonnou změnu však nelze spojovat jen s ustanovením § 250j odst. 4 o. s. ř., neboť s výjimkou řízení ve věcech uvedených v § 250s odst. 2 o. s. ř. nelze ve věcech správního soudnictví užít části čtvrté o. s. ř. o opravných prostředcích.
Ministerstvo spravedlnosti z hlediska de lege ferenda dále uvedlo, že pokud jde o legislativní záměry v oblasti správního soudnictví, je si vědomo toho, že současná právní úprava není vyhovující a je nutno ji nahradit úpravou novou, která by splňovala jak požadavky Úmluvy a ústavního pořádku České republiky, tak i to, že musí jít o úpravu funkční, vzájemně propojenou s reformou veřejné správy a rekodifikací správního řízení a současně i únosnou z hlediska výdajů ze státního rozpočtu, které bude takový projekt vyžadovat. Platná právní úprava odráží dobu svého zrodu, kdy bylo nutno co nejrychleji správní soudnictví jako instituci zavést, a bylo proto nutno využít existující soudní soustavu a vycházet z možností jejího zatížení. Při konstituování správního soudnictví zřejmě nebyly plně předvídány důsledky, které pro toto odvětví soudnictví vyplývají z Úmluvy, zejména jejího čl. 6 odst. 1. Obtíže při nalézání optimálního a současně i únosného řešení závazků plynoucích z tohoto ustanovení byly hlavním důvodem oddalování zřízení Nejvyššího správního soudu, neboť správní soudnictví vyžadovalo řešení komplexní. Platná úprava tvoří vzájemně propojený celek a zásah do jednotlivých ustanovení bez změny ustanovení navazujících by tuto úpravu činil neprůchodnou.
Ministerstvo spravedlnosti dále zmínilo nesoulad mezi čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Připomíná, že ESLP nepodal abstraktní definici pojmu „občanská práva a závazky“ a je proto třeba vycházet z jednotlivých rozhodnutí tohoto soudu, podle kterých je pod tento pojem třeba zařadit široký okruh věcí, na které je u nás dosud nahlíženo jako na věci práva veřejného. Přitom aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy má v judikatuře tohoto soudu tendenci ke stále širšímu pojímání.
Pokud jde o § 250 odst. 2 o. s. ř., nemá Ministerstvo spravedlnosti pochybnosti o ústavnosti této úpravy ve vztahu k rozhodnutím vydaným ve správním řízení, v nichž se okruh účastníků tohoto řízení řídí definicí podle § 14 odst. 1 správního řádu. Je však zřejmé, že mnohá řízení, v nichž se postupuje podle správního řádu, mají okruh účastníků oproti ustanovení § 14 správního řádu omezen tak, že ne všechny osoby, které jsou dotčeny v právech a povinnostech nebo o jejichž právech se v řízení jedná, jsou v řízení před správním orgánem účastníky a mohou zde svá práva hájit, a nelze nevidět, že v těchto případech právní úprava zakládá nerovnost. Podle názoru Ministerstva spravedlnosti by náprava tohoto stavu však měla být zajištěna spíše úpravou konkrétních předpisů správního práva, ve kterých jsou osoby dotčené ve svých právech z účastenství v určitém typu správního řízení vyloučeny.
Pokud jde o problematiku povinného zastoupení advokátem, vychází Ministerstvo spravedlnosti z názoru, že nedostatečná orientace v oblasti procesního práva by mohla být na újmu tomu, kdo se žalobou či opravným prostředkem soudního přezkumu dovolává. Proto kvalifikační předpoklady stanovené zákonem č. 523/1992 Sb. pro výkon činnosti daňového poradce se jeví Ministerstvu spravedlnosti pro oblast správního soudnictví jako nedostatečné.
V obecné rovině pak Ministerstvo spravedlnosti, pro případ, že by Ústavní soud dospěl k závěru o neústavnosti posuzovaných ustanovení o. s. ř., upozornilo na nutnost ponechání potřebného časového prostoru k tomu, aby mohly být realizovány nutné legislativní změny, a to pokud možno komplexně, v rámci reformy správního soudnictví.
K dotazu předsedy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2001, jaký je aktuální stav legislativních prací na reformně správního soudnictví, sdělil ministr spravedlnosti, že reforma správního soudnictví představuje mimořádně náročný legislativní projekt nejen z hlediska rozsahu samotné legislativní předlohy, ale především z hlediska nalezení optimálních věcných řešení, neboť se bude zásadním způsobem dotýkat jak práv osob, které se mohou soudní ochrany dovolat, tak i činnosti orgánů veřejné správy. Ministerstvo spravedlnosti proto připravilo v roce 2000 „Výchozí teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné varianty jeho organizační struktury“. Tento podklad vláda předložila v červenci minulého roku oběma komorám Parlamentu a poté, co Poslanecká sněmovna dne 24. 1. 2001 svým usnesením doporučila vládě variantu, která získala většinovou podporu, bylo možno práce na přípravě návrhu zákona zahájit. Byla vytvořena komise složená z předních odborníků právní teorie a praxe a o spolupráci byly požádány ústavněprávní výbory obou komor Parlamentu. V současné době jsou projednávány pracovní návrhy legislativních osnov a ministr předpokládá, že návrhy budou předloženy vládě k projednání v srpnu letošního roku. Předpokládá se, že nová právní úprava správního soudnictví nabude účinnosti 1. ledna 2003.
Po zvážení uvedených argumentů a stanovisek a po vyslechnutí přednesů ministra spravedlnosti a zástupce R. P. u ústního jednání dospěl Ústavní soud k závěru, že část pátou o. s. ř. je nezbytné zrušit. Přitom se řídil následujícími úvahami.
Není sporu o tom, že způsob obnovení správního soudnictví novelou o. s. ř. v roce 1991 byl chápán v době svého vzniku jako dočasné řešení, s vědomím nezbytnosti provedení celkové rekodifikace řízení a vytvoření smysluplné soustavy správních soudů. Vzhledem k tomu, že v krátké době byly bez výhrad přijaty závazky vyplývající z Úmluvy (č. 209/1992 Sb.), která na oblast soudní kontroly činnosti veřejné správy klade požadavky podstatně širší, stalo se zmíněné provizorium v mnoha bodech ještě problematičtějším.
K tomuto stavu přistoupila skutečnost, že Ústava do soustavy soudů výslovně začlenila Nejvyšší správní soud, aniž by v přechodných a závěrečných ustanoveních zřízení tohoto soudu odložila, resp. uložila konkrétní úkoly konkrétním orgánům, jakož i lhůty k nastolení ústavního stavu. Ústavní pořádek tedy počítá s vrcholem soustavy správních soudů, zatímco zákon upravující toto odvětví soudnictví (část pátá o. s. ř. ) je vybudován zcela odlišně, když vytváří tři na sobě nezávislé roviny rozhodování, přičemž toto rozhodování je, s výjimkou věcí důchodových, konečné.
Současný systém dále neposkytuje soudní ochranu před nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nemají charakter a formu správního rozhodnutí (zejména bezprostřední zásahy či zákroky, vydávání osvědčení s mnohdy významnými právními důsledky apod.), není prostředku k soudní ochraně před nečinností správního úřadu, správní soudy nemohou přímo rozhodnout o platnosti aktů veřejné správy (např. o tom, zda jde o nicotný akt nebo zda platnost rozhodnutí, které přiznává oprávnění či ukládá povinnost, zanikla - např. uplynutím času atd.). Také v těchto případech často supluje Ústavní soud.
Samostatný problém představuje tzv. správní trestání, kde sice Ústavní soud nálezem ze 17. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 (č. 52/2001 Sb.) o zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, který vylučoval ze soudního přezkumu rozhodnutí, kterými byly postihovány nejméně závažné přestupky, posunul věci poněkud dopředu, přesto však tato oblast není v souladu s Úmluvou, neboť „trestním obviněním“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům, vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být nadán pravomocí zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost.
Tyto uvedené výhrady pak spolu se skutečností, že naše správní soudy mají proces svého rozhodování upraven způsobem dle části páté o. s. ř., opravňují konstatovat, že současné správní soudnictví v České republice, pokud jde o proces a kompetence, sice obecně odpovídá Ústavě a Listině, neodpovídá však čl. 6 odst. 1 Úmluvy, když konvence jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy o věci samé, a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu) rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech „občanských práv a závazků“ a „správního trestání“ ve smyslu Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí.
Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze přisvědčit těm navrhovatelům, kteří uvádějí, že o. s. ř. již tím, že ve své části páté upravující správní soudnictví se bez ohledu na konkrétní povahu věci spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti a ve svých ustanoveních blíže upravuje pouze tuto kontrolu, je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a obecně tedy i s ústavním pořádkem České republiky. Tento deficit nelze podle názoru Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce správního soudnictví, přičemž bude věcí zákonodárce, aby zejména s přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou soudní kontrolu ve všech oblastech, které jsou touto judikaturou považovány ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy za „občanská práva či závazky“, resp. jsou řazena pod pojem „jakékoli trestní obvinění“.
Pokud jde o problém ústavnosti procesní úpravy, již správní soudnictví omezuje ve většině případů na jeden stupeň, je třeba uvést, že Ústava ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní právo negarantují. Takové právo nelze odvodit ani z mezinárodních smluv. Článek 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě zajišťuje právo na minimálně jedno opravné řízení před soudem vyššího stupně pouze v závažnějších trestních věcech. Totéž právo v trestním řízení poskytuje odsouzenému čl. 14 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.). Na druhé straně však nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní. Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k tomu, že do role „sjednocovatele“ se v rozporu se svým postavením dostává Ústavní soud. Tento stav vytváří zásadní nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami na straně jedné a správními úřady, neboť stát nemá žádný prostředek, aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá možnost vyvolat posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li za to, že odporuje zákonu.
Pokud jde o návrh IV. senátu Ústavního soudu na zrušení § 250 odst. 2 o. s. ř., je ze současné úpravy zřejmé, že podmínění aktivní legitimace k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve správním řízení může v některých případech vést k situaci, kdy z žalobního práva - tedy z práva na přístup k soudu - jsou vyloučeny subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy dotčeny (a nelze vyloučit, že může jít o právo základní, např. o právo vlastnické). Dochází tedy k nerovnému postavení osob dotčených ve svých právech správním rozhodnutím. Takový stav je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť není splněn požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu. Tento protiústavní stav lze nepochybně řešit způsobem, který navrhuje ve svém vyjádření Ministerstvo spravedlnosti, tedy cestou změny těch ustanovení předpisů správního práva, jež osoby, které mohou být ve svých právech dotčeny správním rozhodnutím, z účastenství na správním řízení vylučují. Takový způsob řešení by byl jistě efektivní a tedy i žádoucí, neboť možnost hájit svá práva by měla být poskytnuta všem dotčeným osobám již ve správním řízení samotném. Je třeba uvést a pozitivně hodnotit, že zákonodárce sám v tomto směru již provedl korekci některých zvláštních předpisů (např. rozšířil vymezení účastníků v řízení o stavební uzávěře či chráněném území ve stavebním zákoně). Také Ústavní soud v nálezu z 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.), kterým zrušil vymezení pojmu „soused“ v ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona, jakož i v nálezu z 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (č. 95/2000 Sb.), kterým bylo zrušeno ustanovení § 78 odst. 1 téhož zákona určující účastníky tzv. kolaudačního řízení, postupoval v tomto duchu.
Naznačený problém by mohl být řešen okamžitou derogací části věty první ustanovení § 250 odst. 2 o. s. ř. vyjádřené slovy „jako účastník správního řízení“, jakož i zrušením věty druhé tohoto odstavce, která je ostatně nadbytečná, neboť to, zda někdo je účastníkem správního řízení, nezávisí na tom, zda s ním správní úřad jako s takovým zachází. Navíc toto ustanovení jakoby promíjí základní podmínku řízení spočívající v nezbytnosti právní moci napadeného rozhodnutí. Na druhé straně si však Ústavní soud byl vědom toho, že již omezení účastenství na žalobce a žalovaného (§ 250 odst. 1 o. s. ř.) je oproti prvorepublikové úpravě krokem zpět, což ostatně připouští i oficiální komentář k o. s. ř., když hovoří o tom, že toto ustanovení budí z ústavního hlediska pochybnosti a de lege ferenda bude vyžadovat účinnou nápravu. Je totiž zřejmé, že by mělo být věcí obecného zájmu, aby se správní soud zabýval nejen námitkami žalujícího, ale aby se hledělo na to, aby se všem osobám, které byly na věci nějak zúčastněny, dostalo možnosti hájit svá práva před soudem.
Následující stránka