Nález Ústavního soudu ze dne 22. března 2000 ve věci návrhu na zrušení § 139 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

I. I.

Dne 20. května 1999 podala M. M. ústavní stížnost proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. března 1999 č. j. 30 Ca 3/99-19. Tímto rozhodnutím soud zastavil řízení o jejím návrhu na přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu v Chrudimi, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí odboru výstavby a územního plánování Městského úřadu v Hlinsku. Ve své správní žalobě stěžovatelka uvedla, že nesouhlasí s rozhodnutími, kterými byla dodatečně povolena stavba řadových garáží na pozemku, se kterým sousedí její pozemek. Ač původně bylo řízení zahájeno za účelem odstranění garáže (tzv. černé stavby), bylo nakonec vydáno dodatečné povolení ke stavbě řadových garáží, přitom nebylo dbáno jejích námitek, že nebude mít přístup na vlastní pozemek a nebude moci s ním naložit tak, jak původně zamýšlela, tj. darovat ho vnukovi ke stavbě domu. Obdobné byly i námitky druhého žalobce, třetí pak namítal, že nebyl k stavebnímu řízení vůbec přizván, ač je vlastníkem pozemku, který je oddělen od pozemků určených pro stavbu garáží pouze potokem.

Krajský soud v Hradci Králové řízení zastavil s odůvodněním, že podle § 250 odst. 2 občanského soudního řádu (dále jen „o.s.ř.") je k podání žaloby ve správním soudnictví legitimován pouze ten, kdo byl účastníkem již proběhlého správního řízení (ať již s ním tak bylo skutečně zacházeno, či nikoliv). Z ustanovení § 88 a § 97 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jen „stavební zákon“) sice vyplývá, že účastníky řízení o odstranění stavby jsou mj. osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, pokud jejich práva mohou být rozhodnutím přímo dotčena, avšak to, co se rozumí pod pojmem „sousední pozemek“ vymezuje stavební zákon v § 139 písm. c) tak, že se tím rozumí pouze „pozemky, které mají společnou hranici s pozemkem, který je předmětem správního řízení vedeného podle tohoto zákona, a stavby na těchto pozemcích“. Vzhledem k tomu, že bylo zjištěno, že mezi pozemky žalobců a parcelami, na nichž byly stavby řadových garáží dodatečně povoleny, je ještě parcela ve vlastnictví obce, nejde o sousedství ve smyslu uvedeného ustanovení stavebního zákona, a proto žalobci nebyli účastníky správního řízení a nejsou tedy legitimováni k podání žaloby. Podle názoru soudu na tom nic nemůže změnit ani okolnost, že jejich pozemky jsou od hranice pozemku, na kterém byla prováděna stavba, vzdáleny pouze 40 cm. Z tohoto důvodu bylo řízení o žalobě zastaveno podle § 250d odst. 3 o.s.ř.

S ohledem na uvedené skutečnosti podala stěžovatelka spolu s ústavní stížností návrh na zrušení § 139 písm. c) stavebního zákona. Čtvrtý senát Ústavního soudu po konstatování, že napadené usnesení vychází z tohoto ustanovení stavebního zákona, rozhodl usnesením ze dne 8. října 1999 sp. zn. IV. ÚS 248/99 o přerušení řízení o ústavní stížnosti a postoupení návrhu na zrušení uvedeného ustanovení stavebního zákona plénu Ústavního soudu.

II. II.

Navrhovatelka ve svém návrhu na zrušení zákonného ustanovení uvedla, že ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona bylo doplněno novelizací provedenou zákonem č. 83/1998 Sb. a že tato novelizace zredukovala účastníky stavebního řízení pouze na vlastníky pozemků hraničících. Tato redukce vyloučila ze stavebního řízení okruh osob, které se právem mohou cítit být stavbou dotčeny ve svých právech. Tím byly i vyloučeny z práva napadnout stavební rozhodnutí u nezávislého soudu. Navrhovatelka uvádí, že takové omezení účastníků stavebního řízení považuje za neústavní, neboť není sporu o tom, že účastníkem by měl být každý, jehož práva mohou být zamýšlenou stavbou dotčena, omezena, případně i zrušena. Napadené ustanovení navíc přímo vybízí ke zneužití, neboť pokud vlastník pozemku, na kterém má být zřízena kontroverzní stavba, převede např. pás v minimální šíři na někoho jiného (např. obec), a tím se oddělí od souseda, vyloučí ze stavebního řízení tohoto bývalého souseda, a tím mu i znemožní uplatňovat jakékoliv námitky již ve stavebním řízení a také ho vyloučí z práva obrátit se na nezávislý soud. Z těchto důvodů považuje stěžovatelka napadené ustanovení za rozporné s čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i s právem na soudní ochranu podle čl. 36 a 38 této Listiny, resp. s právy vyplývajícími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), jakož i s čl. 1 Dodatkového protokolu k ní.

III. III.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedla, že pojem „sousední pozemky a stavby na nich“ se vyskytuje ve stavebním zákoně ve spojení s více ustanoveními. Vzhledem k tomu, že z § 140 stavebního zákona vyplývá, že tam, kde stavební zákon stanoví výslovně něco jiného, nelze použít zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), je zřejmé, že pokud jde o definici účastníků jednotlivých řízení podle stavebního zákona, je třeba vycházet z tohoto zákona, a nikoliv ze správního řádu. Účelem vymezení pojmu „sousední pozemky a stavby na nich“ byla eliminace neúměrného a nežádoucího počtu účastníků stavebního řízení. Jde tedy o legální vymezení pojmu, a nikoliv o záměr vyloučit z řízení osoby, jejichž zájmy mohou být tímto řízením dotčeny. Zákon navíc umožňuje, aby stavební úřad přizval k řízení i jiné osoby než účastníky, přičemž je dokonce povinen v rámci tohoto řízení řádně posoudit jejich připomínky a vypořádat se s nimi. Každý vlastník stavby nebo pozemku, jehož vlastnická práva jsou přímo dotčena, se pak může dovolat ochrany prostřednictvím soudu, což mu umožňuje jeho základní právo zakotvené v Listině. Pak již není rozhodující charakter jeho procesní způsobilosti v probíhajícím správním (stavebním) řízení, ale povaha porušení jeho práv. V tomto kontextu tedy podle názoru Poslanecké sněmovny úprava § 139 stavebního zákona není úpravou bezprostředně zasahující či omezující základní lidská práva nebo svobody. V závěru svého podání Poslanecká sněmovna potvrdila, že zákon č. 83/1998 Sb., kterým se mění zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a o změně a doplnění některých dalších zákonů, byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů, a současně vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou České republiky, ústavním pořádkem a naším právním řádem, je však na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného ustanovení zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

Senát Parlamentu České republiky na výzvu Ústavního soudu k věci uvedl, že jedním z hlavních důvodů rozsáhlé novely stavebního zákona, provedené s účinností od 1. července 1998 zákonem č. 83/1998 Sb., byla snaha o snížení administrativní náročnosti některých procesních úkonů a postupů souvisejících s řízením o stavbách. V části zákona upravující stavební řád byla proto provedena řada změn a zjednodušení zaměřených na formálně byrokratickou stránku tohoto předpisu. Pro dosažení tohoto cíle byl zákon doplněn o výklad pojmu „sousední pozemek“, čímž došlo i ke zpřesnění výčtu účastníků stavebního řízení uvedených v § 59 a 97 stavebního zákona. Záměr přesného vymezení okruhu účastníků jako vlastníků pouze sousedních pozemků a staveb na nich byl proveden především s cílem zjednodušit průběh stavebního řízení tím, že takto vymezený okruh účastníků bude určován podle stavu v katastru nemovitostí. Tento způsob by neměl vyvolávat nutnost dalšího vyhledávání vlastníků jiných pozemků. Toto jasné vymezení účastníků by mělo zabezpečit definitivní okruh účastníků stavebního řízení a mělo by se pozitivně odrazit na právní jistotě a právní moci rozhodnutí. Senát také vyjadřuje pochybnosti o tom, zda v daném případě bylo stěžovatelčino vlastnické právo porušeno v rozsahu chráněném Listinou. Stěžovatelka není omezena ve svém právu něco vlastnit ani není ve vztahu k jiným vlastníkům diskriminována, neboť její pozice je stejná jako v případě jiných vlastníků, jejichž pozemek nehraničí s jiným pozemkem. Nejde zde ani o případ vyvlastnění, ani o omezení vlastnického práva. V úvahu přichází možnost, že stěžovatelka je ve výkonu svého vlastnického práva nějakým způsobem rušena a mohlo by tedy jít podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o zásah do pokojného užívání majetku. Toto posouzení však závisí na konkrétních okolnostech případu, neboť čl. 11 Listiny, stejně jako její ostatní ustanovení, upravuje obdobně jako Úmluva vztahy mezi veřejnou mocí a jedincem, a nikoliv mezi fyzickými osobami navzájem. K námitce stěžovatelky, že ustanovení stavebního zákona o vymezení sousedních pozemků a z toho vyplývající určení účastníků stavebního řízení lze lehce obejít a vyloučit tak možnost účinné obrany některých vlastníků, se ve vyjádření uvádí, že předmětná novela stavebního zákona vložila do § 32 stavebního zákona s výčtem územních rozhodnutí i rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků. Tím, že k dělení nebo scelování pozemků je třeba územního rozhodnutí, ke kterému je příslušný stavební úřad, je dána záruka, že nebude docházet ke spekulativnímu dělení nebo scelování pozemků ve prospěch jednotlivých vlastníků pozemků. Takové dělení nebo scelování by vždy mělo být provedeno v souladu se záměry a cíli územního plánování nebo k zajištění přístupu k pozemkům a stavbám. Senát při projednávání zákona neshledal důvody, pro které by s touto novelou stavebního zákona nemohl vyslovit souhlas.

Ve stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj se uvádí, že stavební zákon jako norma veřejného práva zavazuje každého, kdo chce stavět, aby až na zákonem povolené výjimky měl rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení. Pokud někdo poruší zákonem stanovenou povinnost a provede stavbu bez stavebního povolení a bez ohlášení, stavební úřad mu nařídí její odstranění. Odstranění se nenařídí jen tehdy, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejnými zájmy, zejména s územně plánovací dokumentací, cíly a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby, zájmy chráněnými zvláštními předpisy, a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby požádá o její dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem ve stanovené lhůtě a rozsahu jako k žádosti o stavební povolení. Vymezení okruhu účastníků řízení ve stavebním zákoně [§ 34 odst. 1, § 59 odst. 1 písm. b) a § 97 odst. 1] souvisí také s vymezením pojmu „sousední pozemky a stavby na nich“ v § 139 písm. c) stavebního zákona. Pro účely řízení vedených podle stavebního zákona byl tento pojem výslovně definován zákonem č. 83/1998 Sb. Novela vycházela z ustáleného výkladu a desítky let trvající právní a soudní praxe, že sousedním pozemkem je pozemek, který má společnou hranici s pozemkem, na němž se má stavět. Uvedený výklad podle názoru ministerstva nezpochybnil ani Ústavní soud, když svým usnesením z 10. března 1996 sp. zn. IV. ÚS 53/95 odmítl ústavní stížnost podanou vlastníky nemovitostí nacházejících se v Rakousku směřující proti rozhodnutí bývalého Ministerstva hospodářství z 3. června 1994 č. j. MH-482/94 týkající se stavebního povolení na mezisklad vyhořelého paliva v Dukovanech a usnesení Vrchního soudu v Praze z 30. prosince 1994 sp. zn. 6 A 121/94, kterým bylo zastaveno řízení o žalobě stěžovatelů proti tomuto rozhodnutí. Z důvodu větší právní jistoty byl tento ustálený výklad výslovně vyjádřen v zákonu. Tato skutečnost nesnižuje v řízeních vedených podle stavebního zákona ochranu před zásahem do práv a právem chráněných zájmů a povinností. Vlastnické právo a jiná práva a zájmy fyzických a právnických osob odlišných od stavebníka a dalších účastníků řízení chrání svými instituty stavební zákon sám již tím, že ke stavbě je třeba povolení (dodatečné povolení). Práva těchto osob jsou chráněna i souvisejícími předpisy veřejného práva (a to předběžně, když se posuzuje přípustnost stavby vůbec a dopad navrhované stavby před její realizací) tím, že stavební úřad nemůže umístit či povolit stavbu bez souhlasu nebo dohody s orgány veřejné správy, které hájí veřejný zájem podle těchto předpisů. Sledováním veřejných zájmů v řízeních vedených stavebními úřady podle stavebního zákona je dána ochrana před zásahem do práv a právem chráněných zájmů nad přípustnou míru zakotvenou ve veřejnoprávních předpisech (§ 4 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona) i osobám, které účastníky řízení nejsou, tedy i těm, kdo nemají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich. Přípustná míra zásahů do práv a právem chráněných zájmů a povinností je dána veřejnoprávními normami a spočívá v určitém obtěžování, které je nutným důsledkem hromadného soužití více osob. Povaha a předmět hmotněprávních úprav ve správním právu - různorodost situací, které musí řešit - objektivně vyžaduje adekvátní procesní řešení včetně vymezení okruhu účastníků řízení, tedy také osob, kterým zákon přiznává veřejná subjektivní sousedská práva. Okruh osob, které před umístěním a povolením stavby mohou ve veřejnoprávních řízeních vedených stavebním úřadem uplatňovat své námitky, ani nemůže mít takovou šíři, kterou přiznává občanský zákoník v soukromoprávní sféře (každého proti každému), kde se lze dovolávat ochrany proti již existujícím zásahům do výkonu vlastnického práva nad míru přiměřenou poměrům (§ 127 občanského zákoníku). Zrušení ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona by ztížilo vymezení okruhu účastníků řízení vedených stavebním úřadem. Směřovalo by k přiznání právního postavení účastníka řízení o umístění stavby, stavebního řízení, řízení podle § 85 až 96 stavebního zákona blíže neohraničenému, neomezenému a neurčitému okruhu osob, které by tvrdily, že rozhodnutími by mohla být dotčena jejich práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti. To by vyvolávalo právní nejistotu jak stavebníka, resp. těch osob, kterým bylo přiznáno rozhodnutím určité právo nebo uložena povinnost, tak stavebního úřadu. Kromě toho by nutně přineslo průtahy v řízení a zvyšování jeho nákladů. Proto Ministerstvo pro místní rozvoj navrhované zrušení ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona nedoporučuje.