Nález Ústavního soudu ze dne 20. června 2001 ve věci návrhu na zrušení části zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů

Odůvodnění

1. Dne 22. prosince 2000 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákonů č. 60/1993 Sb., č. 15/1998 Sb. a č. 442/2000 Sb., (dále jen „zákon o ČNB“), a to:
   1. v § 1 odst. 3 ve slovech „a zvláštními právními předpisy¹)“ a v § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech „a podle zvláštních právních předpisů¹)“ pro rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
   2. v § 2 odst. 1 věty první pro rozpor s čl. 98 Ústavy,
   3. v § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „a sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“ pro rozpor s čl. 98 Ústavy,
   4. § 6 odst. 3 pro rozpor s čl. 62 písm. k) Ústavy,
   5. § 35 písm. a) pro rozpor s čl. 98 Ústavy, a
   6. § 47 odst. 1 až 4 pro rozpor s čl. 98 Ústavy.

Svůj návrh prezident republiky blíže odůvodňuje tak, že výše uvedená ustanovení § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB svěřují České národní bance kompetence správního úřadu nejenom v rozsahu stanoveném zákonem o ČNB, nýbrž též zvláštními právními předpisy, kterými jsou i právní normy nižší právní síly než zákon. Vzhledem k tomu, že Ústava umožňuje zasahovat do činnosti České národní banky pouze zákonem, je toto ustanovení v přímém rozporu s čl. 98 Ústavy. Kromě toho podle čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Znamená to, že působnost státního orgánu nelze stanovit podzákonným předpisem, ale pouze zákonem. Ustanovení § 2 odst. 1 věty prvé zákona o ČNB stanoví jako hlavní cíl činnosti České národní banky zabezpečení cenové stability, kdežto čl. 98 věta druhá Ústavy jej definuje jako péči o stabilitu měny. Podle navrhovatele jde o dva různé pojmy, přičemž cenová stabilita je pouze jednou ze součástí měnové stability. Zákon však nemůže měnit, resp. zužovat rozsah kompetencí daných právní normou vyšší právní síly - Ústavou.

Ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“ ukládá České národní bance rozdělit rozpočet na dvě části - na rozpočet pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle České národní banky a na provozní a investiční rozpočet, přičemž odebírá bankovní radě pravomoc rozhodovat o jedné z jeho částí a svěřuje ji Poslanecké sněmovně. Tím může podle navrhovatele dojít významným způsobem k ohrožení plnění hlavního cíle České národní banky podle čl. 98 odst. 1 Ústavy. Podle jeho názoru nelze vést přesnou hranici mezi těmito dvěma rozpočty, neboť i provozní a investiční rozpočet zahrnuje financování řady důležitých činností České národní banky podmiňujících realizaci hlavního cíle, jako např. přípravu měnových analýz, emisi bankovek a mincí, obchody s bankami či správu peněžní hotovosti. To je v rozporu se záměrem ústavodárce, kterým byla nezávislost České národní banky při naplňování jejího cíle. Bylo to vyjádřeno i zařazením České národní banky do samostatné hlavy Ústavy mimo moc zákonodárnou a výkonnou, kdy z ní byl učiněn zvláštní exekutivní orgán svého druhu s přesně stanovenou oblastí působnosti, tj. péče o stabilitu měny. Kvůli zásahům dalších orgánů nebude banka schopna tento cíl naplňovat. Podle čl. 98 Ústavy lze sice zákonem stanovit další podrobnosti a zasahovat do její činnosti, jistě však ne tak, aby to vedlo k popření postavení České národní banky.

Podle § 6 odst. 3 zákona o ČNB navrhuje vláda guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy bankovní rady, ač čl. 62 písm. k) Ústavy toto oprávnění svěřil výlučně do samostatné působnosti prezidenta republiky. Zákon o ČNB tak omezil pravomoc prezidenta republiky stanovenou Ústavou.

Ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB ukládá České národní bance stanovovat po dohodě s vládou inflační cíl a režim kursu české měny k cizím měnám. V případě rozdílných názorů tak bude Česká národní banka nucena změnit své stanovisko ke stabilitě měny. To lze podle prezidenta republiky chápat jako snahu vlády o získání možnosti zasahovat do nezávislosti České národní banky, a tím i do její měnové politiky. Může to ve střednědobém období vést k větší průchodnosti kompromisních měnově-politických opatření, a tím i k ohrožení cenové stability. Zákon tak ukládá povinnost nalezení kompromisu, což vede k omezení nezávislosti České národní banky, což považuje prezident republiky za stěžejní z hlediska jejího dalšího fungování v zásadních měnově-politických otázkách. Dohody vlády a České národní banky jsou, vzhledem k časté rozdílnosti politických, hospodářských a měnových cílů, jen obtížně dosažitelné a časově náročné, což může výrazně ohrozit správné načasování měnově-politických opatření.

Návrh na zrušení § 47 odst. 1 až 4 zákona o ČNB je založen na stejných důvodech jako návrh na zrušení § 5 odst. 2 písm. b).

Soudce zpravodaj si v souladu s § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyžádal vyjádření obou sněmoven Parlamentu České republiky, neboť všechna napadená ustanovení zákona o ČNB jsou obsažena v novele tohoto zákona, tj. v zákoně č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, který byl přijat v době, kdy Parlament České republiky působil ve složení obou sněmoven.

Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření ze dne 6. února 2001 její předseda prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl, že hlavním důvodem novelizace byla potřeba harmonizace zákona o ČNB s předpisy Evropské unie. Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB, poukázal na nenormativní charakter poznámek pod čarou a na skutečnost, že odkaz na zvláštní právní předpis se v legislativní praxi běžně užívá. V poznámkách pod čarou, o které se v návrhu jedná, jsou uvedeny zákony, a nikoli podzákonné předpisy. K návrhu na zrušení § 2 odst. 1 věty první zákona o ČNB uvedl, že si předkladatel byl vědom nutnosti změny čl. 98 odst. 1 věty druhé Ústavy. Návrh na změnu Ústavy byl však Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Poukázal na skutečnost, že vláda nyní do Poslanecké sněmovny předložila nový návrh krátké změny Ústavy, který tento problém řeší. Poslanecká sněmovna jej schválila 26. ledna 2001. Domnívá se proto, že by měl Ústavní soud vyčkat ukončení zákonodárného procesu projednání této ústavní změny. V případě návrhu na zrušení § 5 odst. 2 písm. b) a § 47 odst. 1 až 4 zákona o ČNB předseda Poslanecké sněmovny prohlásil, že musí setrvat na znění zákona. Poslanecká sněmovna vyšla z čl. 98 odst. 1 Ústavy, podle kterého je přípustné do činnosti České národní banky zasahovat zákonem. V rozpravách opakovaně zaznělo, že Česká národní banka by se neměla vymykat dohledu příslušných institucí v oblastech výlučně nejběžnějšího hospodaření, které je podrobeno takové kontrole i v jiných státních institucích. Jsou jí svěřeny i kompetence správního úřadu, vykonává bankovní dohled. Předseda Poslanecké sněmovny poukázal i na tu okolnost, že prezident republiky ve svém návrhu nezpochybnil možnost Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření České národní banky, nejedná-li se o činnosti při zabezpečování jejího hlavního cíle, neměla by být proto zpochybňována ani změna v § 5 a § 47. Argument, že nelze vést přesnou hranici mezi provozním a investičním rozpočtem a rozpočtem pro zabezpečení hlavního cíle, není relevantním argumentem, nýbrž nepodloženou obavou. Tyto náklady přesně oddělit lze a již současné roční zprávy o hospodaření sestavované Českou národní bankou tyto dva typy hospodaření oddělují. Příklady, které uvádí navrhovatel, jsou zřetelně náklady na zabezpečení hlavního cíle a Poslanecká sněmovna o nich jednat nebude. Případné rozpory jsou přitom řešitelné podle § 47 odst. 3 zákona o ČNB. Procedura schvalování rozpočtu tak není v rozporu s proklamovanou nezávislostí České národní banky. Rovněž instituce jako Parlament, Ústavní soud a Nejvyšší kontrolní úřad jsou nadány jistým stupněm nezávislosti, avšak pouze Nejvyšší kontrolní úřad má tento atribut explicitně v Ústavě uveden. Ze zákona též neplyne možnost Poslanecké sněmovny v návrhu provozního a investičního rozpočtu činit jakékoli změny. Může jej pouze neschválit a žádat jeho doplnění nebo zpřesnění. Ani v případě neschválení nenastává s ohledem na § 47 odst. 4 omezení finančních toků České národní banky na běžnou činnost. Nesouhlasí ani s návrhem na zrušení § 6 odst. 3 zákona o ČNB. Zákon o ČNB v § 6 odst. 2 stanoví, že guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy jmenuje a odvolává prezident republiky, kdežto podle čl. 62 písm. k) Ústavy jmenuje členy Bankovní rady České národní banky. V Poslanecké sněmovně byl návrh doplněn v § 6 odst. 3 o jmenování guvernéra, viceguvernérů a ostatních členů bankovní rady na návrh vlády, což podle jeho názoru nemusí vést ke konfliktu. Jmenování členů bankovní rady jedním orgánem je zcela neobvyklé nejen v zemích Evropské unie, ale i v jiných vyspělých zemích světa. Česká republika je parlamentní republikou a podle čl. 54 odst. 3 Ústavy není prezident republiky z výkonu své funkce odpovědný. Podle některých odborných názorů je potom představa, že by mohl jmenovat o své vůli nikomu neodpovědné představitele banky, neslučitelná s pojetím demokratické parlamentní republiky. K návrhu na zrušení § 35 písm. a) zákona o ČNB předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že je v něm uložena spolupráce České národní banky s vládou jako vrcholným orgánem výkonné moci. Tento druh součinnosti neznamená omezení výlučných kompetencí banky ani její nezávislosti. V systému státní moci není nezávislost absolutní, má svá pojmová omezení, Ústava se navíc omezuje na velmi rámcové vymezení postavení a kompetencí České národní banky. Určitá samostatnost je dána zařazením v samostatné hlavě Ústavy, expressis verbis však text Ústavy nezávislost nepřiznává. Zpochybněno nebylo ustanovení § 2 odst. 3 zákona o ČNB o její spolupráci s ústředními bankami jiných zemí, orgány dohledu nad bankami a finančními trhy jiných zemí a s mezinárodními finančními organizacemi, takže by nemělo být zpochybňováno ani ustanovení § 35 písm. a) tohoto zákona. Různé stupně součinnosti, komunikace a slaďování se uplatňují v řadě zemí, aniž se jejich banky považují za závislé na vládě. Závěrem uvedl, že Poslanecká sněmovna jednala s vědomím nutnosti řešit potřebné změny v činnosti České národní banky, aby byly harmonizovány právní předpisy s předpisy Evropské unie, a za vzniklé situace se snaží novelou Ústavy uskutečnit změnu hlavního cíle banky, aby byla odstraněna formální neústavnost. Přitom byly učiněny některé další změny v zákoně a je přesvědčen, že jsou v kompetenci zákonodárného sboru. Zákon byl schválen potřebnou většinou hlasů dne 14. července 2000, po zamítnutí Senátem 4. srpna 2000 Poslanecká sněmovna znovu o zákonu hlasovala 27. října 2000 a setrvala na původním znění stejně jako 7. prosince 2000, kdy hlasovala o zákonu, který jí vrátil prezident republiky.